兩岸簽署 ECFA 對台灣勞動市場的影響與因應

一、前言

為因應全球區域經濟整合趨勢，維持台灣在中國大陸的經貿優勢，並排除與其他國家或地區簽署自由貿易協定的障礙，兩岸遂於2010年6月簽署兩岸經濟架構協議（以下簡稱 ECFA），並於9月 12日生效實施。根據協議內容，陸方已於2010年 10月開放「會計審計簿記－延長臨時審計許可證效期」、「計算機及其相關服務業之軟件實施服務與數據處理服務」(即電腦服務業)、「研究和開發服務業之自然科學和工程學研究和實驗開發服務」、「會議服務業」及「取消台灣電影片進口配額限制」等 5項服務貿易早期收穫計畫的項目，而我方也於 11月 1日對應開放「研究與發展服務業」、「會議服務業」、「大陸華語與合拍電影片發行映演每年 10部」、「經紀商服務業(活動物除外)」及「電腦訂位系統」等 5項。至於貨品貿易的早期收穫計畫也自2011年1月1日起開始實施，共有陸方同意對台灣降稅之 539項商品與我方同意對中國大陸降稅之 267項商品，預計在 2年內將關稅降為零。

雖然藉由 ECFA可以有效打開中國大陸市場，進一步鞏固台灣的出口優勢，並且吸引外人來台投資，但其對國內部分競爭力較弱，或是內需導向的產業可能造成之衝擊，卻不容忽視。尤其國內工業產品中原有 1,365項屬於禁止或限制自中國大陸進口，未來若全數開放進口勢必會對台灣相關產業造成競爭壓力。此外，其他已開放中國大陸進口產品，仍有部分屬於內需導向，關稅較高，以及較為勞力密集之產品。如果政府不及早規劃因應措施，這些產業未來也可能將會因為 ECFA降低關稅而受到威脅。勞動需求屬引伸性需求，當國內部分產業因簽署 ECFA而擴大生產時，勞動需求增加；反之，當國內產業因簽署 ECFA而縮小產量時，則勞動需求減少。因此，簽署 ECFA對台灣產業的影響勢必會衍生至勞動市場。

兩岸積極洽簽ECFA之際正逢全球金融風暴，國內失業率急速攀高，故簽署ECFA 對就業市場的影響備受社會各界關注。雖然政府相關單位已經委託不同學術機構或專家學者對兩岸貨品貿易調降關稅之影響進行預評估，而其結果顯示國內整體就業機會可望增加，但部分專家學者與勞工團體卻從模擬假設與模擬方法等角度質疑這些評估結果的正確性。至於服務貿易與投資雖然也是涵蓋於ECFA的重要經貿領域，但社會各界對兩岸在這些領域簽署開放協議對我國勞動市場的影響則較少關注。

有鑑於簽署 ECFA影響層面甚廣，更攸關廣大勞工的權益，本文將以國內既有研究文獻為基礎，進一步釐清簽署 ECFA對台灣勞動市場的影響。由於 ECFA早期收穫計畫大多自2011年才開始實施，而且兩岸尚未談判的貨品品項與服務貿易的項目，遠遠超過早期收穫計畫的涵蓋範圍，故此時很難以實際數據來論斷 ECFA 的影響。因此，本文將先分析過去兩岸經貿互動與台灣勞動市場變遷的關係，再以此推論簽署ECFA未來之可能影響。

為因應簽署 ECFA與未來貿易自由化對國內產業與勞工的可能衝擊，行政院已經訂定「因應貿易自由化產業調整支援方案」，自2010年開始 10年內編列 952億元，提供各項產業調整支援措施，以協助產業提昇競爭力及促進社會安定。相較於 ECFA 的內容與衝擊評估，國內社會各界對於上述方案的關注較少，相關研究也十分罕見。爰此，本文第二個目的是評析上述方案內容的適當性，以供政府相關單位決策之參考。

二、過去兩岸經貿互動對台灣勞動市場之影響

兩岸經貿互動始自 1980年代後期，當時中國大陸經濟開始改革開放，而台灣企業正面臨新台幣升值、土地成本上升、基層勞動力不足、環保與勞工意識抬頭等經營環境惡化之難題。因此，即使當時政府尚未開放對大陸投資，台灣有些中小企業已開始將部分或全部生產線外移至中國大陸。爾後隨著兩岸經貿情勢改變與相關法令鬆綁，赴大陸投資的趨勢逐漸擴散到中大型製造業廠商，而近幾年來大陸民眾消費能力提升，台灣服務業廠商開始為大陸內需市場的龐大商機而紛紛跨海投資。根據經濟部投審會的統計，自 1991至 2010年止，經濟部核准對大陸投資的金額已累計 97,320.92百萬美元，佔全體對外投資的 60.89％。若按行業別區分，雖然投資金額較多的仍以製造業為主，但「批發及零售業」的累計核准金額也多達 4,445.86 百萬美元，排名第六名。

反觀中國大陸對台灣的投資，雖然 2008年國民黨重新執政後，大幅放寬大陸來台投資的限制，並陸續開放 247項可投資項目，包括製造業 89項，服務業 138項，公共建設 20項，但由於開放項目中並未包括陸資最有興趣的高科技產業與某些敏感產業，並且對於在台中資的持股比例也有些限制，導致中國大陸企業來台投資的興趣相對不高。根據投審會資料，2010年核准大陸來台投資金額為 94,345千美元，雖然較前一年增加五千多萬美金，但不及當年台灣對大陸投資的一個百分點，顯見兩岸交互投資仍處於極不平衡的狀態。

台商赴中國大陸投資之後，所需上游原料、零組件或半成品，部分來自台灣。因此，台灣對中國大陸的出口也隨投資增加而成長快速。根據陸委會的估算，2010年的出口值高達 84,832.2百萬美元，占台灣全部出口金額的 30.89％，已成為我最大出口國。出口品項以「電機與設備及其零件」、「光學、照相儀器及器具」、「塑膠及其製品」為最大宗。在進口方面，雖然台灣對中國大陸多項產品還是禁止進口或課以高稅率，但進口金額仍持續增加，2010年為 35,952.2百萬美元，占台灣全部進口金額的 14.30％。進口品項以「電機與設備及其零件」與「機器及機械用具」為最大宗。

隨著台灣對中國大陸投資快速增加，以及兩岸貿易日益熱絡，其對台灣勞動市場的影響已成為重要議題，而國內少相關實證研究也累積不少。其中，多數研究都發現台商對中國大陸投資對國內就業市場的負面影響較大。例如顧瑩華（2003）利行政院主計處工廠校正資料，分析 1993～2000年對外投資與未對外投資廠商在雇用上的差異，其結果顯示只在中國大陸一地投資的廠商平均雇用成長率為-7.8%，比沒有對外投資還糟，究其原因主要是只在大陸投資的廠商規模較小，而其投資主要是取代國內原有的生產。此外，劉碧珍（2005）的研究也顯示對外投資對國內就業總效果為負，而主要原因是對外投資提高研發比例、海外生產比例所造成。

林祖嘉、黃啟宏（2006）則利用 1980至 2002年之間台灣製造業各類員工雇用的資料進行迴歸分析，結果顯示赴中國大陸投資會造成對國內非技術員工需求的減少。洪薏欣（2009）利用經濟部統計處「製造業對外投資實況調查」資料進行分析 Probit迴歸分析，其實證結果發現中小型規模廠商在台灣接單、赴大陸出貨的比例越高，且基於廉價勞動力而從事對外投資，則對國內勞動雇用會產生負面影響。

對中國大陸投資除了影響勞動僱用之外，也連帶影響國內所得分配。辛炳隆（2003）利用 1991至 2002年的時間數列資料進行分析，發現對中國大陸投資對國內大島指數與吉尼係數都有顯著正向影響，亦即對中國大陸投資會造成國內所得分配惡化，究其原因也是產業外移導致國內基層勞勞動力需求減少，薪資相對下降。另一方面，喬中玨等人（2010）的研究發現對大陸投資可以提高專技人員的薪資與勞動份額，而這也是造成所得分配惡化的另一原因。

隨著對中國大陸投資增加，赴大陸工作的台商與台幹人數也隨之增加。根據林金明與辛炳隆（2007）的估計，2006年台灣民眾在大陸就業的人數大約是 33.6萬人，如今應遠超過此人數。另根據李宜等人（2009）利用行政院主計處的次級資料與人力銀行資料庫資料，進行細部分析，其結果顯示赴大陸工作者學歷在專科與大學以上者佔 58%，亦即國人赴大陸工作多屬於高學歷者。這種人才西進的現象不僅危及台灣產業競爭力，也造成國內消費能力降低，不利內需產業的發展。

在兩岸貿易的影響方面，雖然國內相關實證研究較少，但以台灣長期呈現出超的情況來看，其對國內就業市場應是利大於弊，惟由於自中國大陸進口的大多屬勞力密集、低技術層次的商品，其對國內基層勞工的薪資與就業機會的排擠效應，絕對不容忽視。

綜言之，過去兩岸經貿互動經驗顯示，台灣製造業對中國大陸投資對國內勞動市場會產生不利影響。因此，兩岸簽署 ECFA之後，能否因為兩岸貿易障礙排除，而使台灣企業改以「貿易」取代「直接投資」，便成為評估 ECFA成效的一項重要指標。

三、未來兩岸貨品貿易自由化之影響

貨品貿易自由化是 ECFA的主要規範，其對國內勞動市場的影響也是社會各界最關注的。根據中經院（2009）在「維持農工管制現況，已開放之農工產品自由化」以及「維持農業部門管制且不降稅，工業部門解除進口管制且自由化」兩種模擬情境，且未考慮外來投資增加的情況下所做的模擬分析結果，台灣總就業人數可望增加 13萬餘人；若考慮外來投資增加的效果，則就業人數將增加 25.7~26.3萬人。另根據致理技術學院（2009）的模擬分析結果，在考慮外來投資增加的情況下，總就業機會將淨增加 10.5～11.6 萬個，其中就業機會增加較多的產業為塑膠(合成樹脂)、金屬加工機械、塑膠製品、人造纖維紡織品、工業專業機械、合成纖維、鋼鐵初級製品、精密器械、機械零件及修配、石油化工原料、石油煉製品、自行車、針織布、橡膠製品、其他機械、其他紡織品等產業；而就業機會減少較多的產業則有汽車、機車、玻璃及其製品、其他運輸工具、其他金屬製品、紡織製品及服飾品、針織成衣、紙漿及紙、梭織成衣、育樂用品、船舶、醫療藥品、非金屬家具、其他金屬、其他製品、陶瓷製品等產業。

針對上述模擬分析結果，國內部分學者認為有誇大就業效果之嫌（陳博志，2009；王塗發，2009）。他們指出上述中經院與致理技術學院的研究均立基於二個重要假設，即充分就業與工資僵固性，而這二個假設顯然與事實不符。惟這些學者並未對應提出自己的模擬分析結果，以說明如果將這二個假設條件鬆綁時，簽署 ECFA 究竟會對國內就業機會、失業人數產生何種影響。誠然，上述二個假設與現實有所差距，但這並不表示中經院與致理技術學院的研究結果必然跨大就業效果。以工資僵固性的假設為例，有學者指出當某些產業的需求增加時，工資會隨之上漲，進而會抑制勞動需求增加幅度，故就業機會實際增加數目將低於原先模擬分析結果。雖然這項指正有其立論根據，但我們也可以相同邏輯推論，當另些產業需求減少時，藉由工資下跌，其就業機會減少幅度也將比原先分析結果少。因此，總就業機會淨增加幅度究竟會上升或下降並無定論。此外，另有些學者指出這兩份報告均沒有考慮到，未來中國大陸產業的技術將逐年地快速提升，故目前國內有競爭優勢的產業未來也可能會因競爭不過而面臨淘汰，而上述就業機會會增加的產業未來還是有可能變成就業機會減少。同樣的，這樣的批評也只對了一半，因為不只中國大陸產業技術會提升，我國也會提升，因此依據其邏輯推論，我國目前不具競爭優勢的產業未來也有可能反敗為勝，不僅不受市場開放的影響，反而可以進軍中國大陸市場，使產業規模與就業人數都隨之增加。

綜言之，以目前各方所提出來的論述或模擬分析結果，實在很難將未來兩岸簽訂貨品貿易協議對我國就業市場的影響予以清楚量化。尤其上述中經院與致理技術學院的研究都是假設簽署 ECFA之後雙方都不會有任何因應措施，而如前一節所言，簽署 ECFA到全面實施貿易協定之間會有好幾年的時間落差，在這段時間雙方政府與產業勢必會有所因應，例如我國政府目前已經規劃實施「因應貿易自由化產業調整支援方案」，協助國內產業因應簽署 ECFA與未來貿易自由化之可能影響。因此，現有各項模擬分析結果應被視為政府研擬相關因應措施之參考，其實際影響將視未來兩岸的因應結果而定。

雖然現階段很難精準評估簽署 ECFA對國內就業市場的影響，但根據經濟理論中的比較利益原則，貿易自由化將調整一個國家的產業結構，具有比較利益的產業會成長，就業機會增加，而不具比較利益的產業會萎縮，就業機會減少。以兩岸目前經濟發展階段與生產稟賦相對差異而言，上述所列就業機會減少較多的產業就是因為勞力相對密集或規模經濟效果不及中國大陸而受到較大衝擊。因此，如果政府未能及早因應，輔導這些產業升級或在這些產業工作的勞工轉業，則簽署 ECFA可能會使我國現有結構性失業問題更加嚴重。

四、未來兩岸服務貿易自由化之影響

服務業與農工產業不同，它的服務提供與消費通常必須在同一時空點進行，因此，即使國內市場開放，中國大陸企業仍須在我國提供服務，而無法像農工產業，可以在中國大陸地區將產品製成之後，再輸入至我國。此外，由於服務提供必須在國內進行，又非常強調本土性，故開放國內服務業市場，不僅沒有減少國內勞工的就業機會，反而由於企業家數增加，使得勞動需求增加，工資上漲。雖然如此，為使服務貿易可以進行，WTO 架構下的服務業貿易協定（GATS）涵蓋「自然人移動」規範，而根據此規範我國應開放中國大陸服務提供者以自然人呈現，或商業據點（公司）設立方式到我國工作。因此，部分民眾與專家學者擔心未來一旦簽訂 ECFA之後，我國可能必須開放中國大陸勞工與專業人士來台工作。

針對上述疑慮，本文認為 GATS的「自然人移動」並不涵蓋一般藍領勞工，而且各國所簽訂的自由貿易協定也都未觸及開放藍領勞工入國工作的議題，因此，只要我國既有政策不改變，縱使簽署 ECFA也不用擔心陸勞來台工作。至於專業人士部分則問題較為複雜，依據我國當初加入 WTO所做的承諾，我國應開放中國大陸服務提供者以自然人呈現，或商業據點（公司）設立方式到我國工作。因考量到兩岸關係特殊，而且避免對國內勞動市場衝擊過大，目前我國是以兩岸人民關係條例禁止中國大陸人士來台工作，並且以不承認中國大陸學歷的方式，禁止其參加我國的專門職業證照考試，以避免中國大陸專業人士來台提供服務。雖然上述措施皆有違我國加入 WTO所做之承諾，但中國大陸因政治因素考量並未在 WTO提出控訴。惟未來簽訂 ECFA後，中國大陸未必還會容許我國對其採行差別待遇。再者，未來如果政府承認中國大陸學歷，大陸專業人士便能來我國報考律師、會計師、醫師、建築師等證照，一旦考取便能來台執業，進而可能排擠本國同性質白領專業人士的工作機會，而這也是國內部分專家學者與工運團體擔心的理由。對此，本文認為長期以來，兩岸專業人力一直是單向移動，亦即我國對中國大陸是只出不進，而這種趨勢對我國產業發展極為不利。因此，政府相關單位對此議題應化被動為主動，在兼顧產業發展與本國勞工就業機會的前提下，審慎規劃我國應從中國大陸引進何種專業人士，並將規劃透過 ECFA的協議內容予以落實。

對兩岸服務貿易自由化的考量，除了本國勞工就業機會之外，還有國內人才是否會再一次大規模西進。由於中國大陸金融、保險服務業與工商服務業市場成長空間很大，因此，未來一旦開放，我國一定會有許多企業紛紛前往中國大陸設立服務據點，屆時就會像過去製造業登陸所引發的人才西進效果一樣，國內將有許多服務業的專業人士會隨所屬企業轉進中國大陸工作。過去香港與中國大陸簽訂「內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排（CECA）」之後，香港許多金融保險專業人士、律師、會計師等都紛紛轉往中國大陸就業。雖然民眾有選擇工作地點的自由，但國內專業人才若持續西進，我國又無法從國外吸引優秀人才來加以補充，將導致我國人才空洞化，而其結果將比產業空洞化更為嚴重。

五、未來兩岸投資自由化之影響

投資自由化的影響可以分為中資來台與我國到中國大陸投資兩部分。就前者而言，外來投資會造成國內資本增加，其對勞動需求的影響端視這些資本與勞動投入在生產上的相互關係，以及所帶來的生產規模效果而定。自 1980年代以來，來台的外人投資來源趨於多樣化，若將其區分為 OECD國家與非 OECD國家，則前者因大都以生產技術相對較高的產業為標的，故對技術人力需求明顯增加，造成技術與非技術勞動者薪資差距擴大；反觀來自非 OECD國家的投資則會縮小技術與非技術勞動者的薪資差距。至於就業人數部分，則因生產規模效果與替代效果相互抵銷，以及投資金額不高，故對整體就業並無顯著影響。

若以上述論證來分析中資來台的效應，則其投資標的自然是觀察的重點。雖然政府目前所開放投資的產業以傳統產業、比較低階的科技產業、以及服務業為限，但根據國內學者的研究，中資來台最想投資的是面板、晶圓代工等資訊產業，以及不動產、股市等金融投資。因此，我們可以預見除非對方基於非經濟因素考量，否則短期內投資製造業的中資金額不會很大，故循此管道而對台灣就業市場的影響有限；反倒是金融投資部分的金額會比較大，而這類投資雖然可以帶動房市與股市的景氣，使營造業與餐飲業、零售業的就業機會增加，但這類投資的資金流動性高，很容易撤離台灣而轉向其他國家，故所創造的就業機會永續性也比較低。若以長遠的角度來看，如果未來政府進一步開放高階的資訊產業，則會出現上述技術與非技術勞動薪資差距擴大的現象，導致國內所得分配問題更加惡化，而國內中高齡勞工所面臨的結構性失業問題不僅未能獲得解決，也可能會更加嚴重。

除上述可能影響之外，陸資來台是否會帶來大批中國大陸勞工也是國內各界關注的議題。根據現行規定，若中國大陸企業來台投資設立分公司或子公司，倘若投資金額或營運資金達 20萬美元以上者，得申請負責人或專業人員共 2位來台從事營運活動，投資金額每增加 50 萬美元得申請增加 1 人，最多不得超過 7人。因此，隨陸資來台工作之中國大陸專業人士數目應不致太多。惟部分學者指出2010年6月 29 日公告修正的「大陸地區專業人士來台從事專業活動邀請單位及應備具之申請文件表」第七項辛類規定：「若經許可來台投資之事業對經濟、就業市場及社會有貢獻者……其名額得不受限制」。他們擔心未來依此規定來來工作之中國大陸專業人士數目會暴增。此外，內政部2011年 4月公告的「大陸地區人民來台從事商務活動許可辦法」也將為邀請單位提供驗貨、售後服務、技術指導等履約服務活動納入適用範圍，部分專家學者擔心屆時中國大陸白領勞工將可隨著商品來台的「售後服務」到台灣工作，搶掉台灣勞工的工作機會。

雖然從法律條文內容來看，這些專家學者所提出的疑慮值得政府相關單位予以重視，但從實務上來看，一個企業基於經營成本、組織文化與領導統御等方面的考量，其在國外投資設立分公司或子公司一定會走向在地化，亦即除了少數高層主管之外，其餘員工都會在當地進用。因此，除非中國大陸企業來台投資不是基於經濟利益，否則他們不至於大量僱用自己國內的員工。

至於國內企業是否會因簽署 ECFA之後增加對中國大陸的投資，是另一個值得重視的議題。雖然藉由貿易自由化可以鼓勵企業留在台灣生產，再出口到中國大陸，而無須直接到中國大陸投資設廠，但它也可能因回銷台灣更為容易，而促使國內企業將生產線外移至中國大陸。由於國內已有研究指出 1990年代以來，對中國大陸投資增加是造成我國失業問題與所得分配惡化的關鍵因素，因此，如何藉由簽署 ECFA 發揮「以貿易取代投資」的效果，將是政府相關單位未來努力的目標。

六、兩岸早收清單對台灣勞動之市場影響

在此次商品貿易的早收清單中，中國大陸同意對台灣降稅之早期收穫產品清單計 539項，以 2009年中國大陸自台灣進口金額計算，計 138.4億美元。無庸置疑，生產這些商品的國內廠商將會因降低關稅而提高出口競爭力，其所僱用的員工之工作機會與勞動條件也可獲得維持，薪資更有增加的空間。尤其是我方所爭取 539項早收項目多數是考量中小企業利益而特別爭取納入，依經濟部統計，至少約有 2.3 萬家中小企業會直接獲利，所聘僱的員工人數總計至少約 42.6 萬人。

反觀台灣同意對中國大陸降稅之早期收穫產品清單，計 267項，以 2009年台灣自中國大陸進口金額計算，計 28.6億美元。不僅進口品項數目與金口金額皆遠低於上述中國大陸同意台灣的部分，而且進口品項大都是我方所需之原物料，關稅降低可以減輕台灣廠商原物料成本，有助於我國最終產品之出口，以及就業機會增加。此外，根據致理技術學院的分析，台灣此次開放的品項大多屬低度勞力密集產業，廠商僱用人數相對比較少，即使降低關稅，進口增加，對台灣就業市場的負面影響也相對有限。再者，台灣敏感性傳統產業、中小企業較多的產業及農業相關產品，和對中國大陸管制進口及正在課徵反傾銷稅之產品，均未納入台灣開放早期收穫清單，故在這些產業工作的勞工之就業機會也就不受影響。

除了兩岸早收清單直接涉及的產業之外，藉由產業關聯效果，未納入早收清單的產業也會受到影響。由於中國大陸同意對台灣降稅的品項與金額比較多，且大多屬高產業關連也比較大，故整體而言，兩岸早收清單對台灣就業機會的增加效果遠大於減少效果。根據中經院的模擬分析，兩岸早收清單的簽訂可以使台灣產值淨增加 1900億台幣，就業人數淨增加 6萬人。

在此次服務業貿易早收清單中，台灣給予中國大陸之項目多屬履行 WTO入會承諾，並無超 WTO待遇；反觀中國大陸給予台灣之項目均屬超出其 WTO入會承諾。台灣業者可以利用前開陸方給予之優惠待遇，享有較韓國、日本、歐美等其他 WTO會員更優惠條件，前進投資與經營大陸市場，例如其他國家業者有合資之限制，而台灣透過兩岸經濟協議之協商，業者可享有獨資經營之優惠。這些經營優勢都有助於台灣服務業的成長與就業機會增加。

七、ECFA協助勞工方案之評析

為協助勞工因應簽署ECFA之影響，勞委會已經訂定「ECFA協助勞工方案」，對在職者提供多項僱用安定措施，對失業者提供轉業與再就業協助措施。該方案是朝下列「輔導」、「調整」與「救濟」等三大項策略，規劃相關因應配套措施：

（一）「輔導」策略本策略主軸為「振興輔導」，是針對被經濟部認定未來可能受到衝擊產業，勞委會將協同經濟部輔導團隊辦理各項說明會進行訪視服務，蒐集相關產業及事業單位因應貿易自由化之相關資訊，並提供相關協助方案之文宣資料，俾企業及員工了解服務資訊。如有需要，勞委會也將提供現有之就業、訓練服務措施。

（二）「調整」策略本策略主軸為「體質調整」，幫助對象為未來因簽訂區域貿易協定（含ECFA）可能受進口衝擊產業及其勞工。除上述「輔導」期階段之各項措施，以及設置單一窗口，運用專線電話、網站專區、公立就業服務機構專責櫃檯專人服務，提供就業服務及職業訓練訊息外，勞委會在此策略下主要提供在職勞工薪資補貼、職務再設計補貼、以及在職勞工技能提升措施。其中，在職勞工技能提升措施是以現有補助企業辦理職業訓練措施與產業人才投資方案為主體；而在職勞工薪資補貼則是針對有提出營運調整計畫，且計畫內容涉及縮短工時與減少工資的企業，由政府補貼勞工縮減工時前、後其月投保薪資間差額。至於職務再設計補貼則是沿用現有對身心障礙者職務再設計補貼措施，惟對象改為中高齡勞工。

（三）「救濟」策略本策略主軸為「損害救濟」，亦即依「貨品進口救濟案件處理辦法」經貿易調查委員會，認定貨品進口救濟案件損害成立之受損害產業及其勞工，除提高關稅及設定配額等邊境措施外，勞委會對於產業無法升級、轉型，而無法營運時，將對其所雇用勞工提供再就業協助、就業能力協助、創業協助、轉業協助、待業生活津貼等五大項協助措施。其內容除了沿用既有相關措施外，也新增搬遷與租屋津貼、就業獎助津貼、以及待業生活津貼等措施。其中，搬遷與租屋津貼主要是考量到部分受貿易自由化負面影響的產業有群聚於某些地區之特性，故提供此津貼以鼓勵勞工至外地就業。就業獎助津貼則是針對受影響事業單位之非自願離職勞工且符合待業生活津貼請領條件者，於待業生活津貼請領期限屆滿前受僱工作，且再就業滿三十日以上者，提供此獎助以提高其再就業意願。待業生活津貼則是針對因貿易自由化而非自願離職勞工，加強其在失業期間之生活保障。如果是符合領取就業保險失業給付身分的勞工在失業給付期滿仍未能就業者，勞委會將提供相當失業給付一定期間之津貼；如果是未能符合領取就業保險失業給付勞工，則在失業期間將由勞委會提供相當失業給付之津貼。

綜觀上述方案內容，勞委會新增措施以現金給付類型居多，雖然這些措施各有其政策需要，也可以化解企業與勞工對貿易自由化的疑慮與抗拒，惟其可能產生的道德風險也會比一般計畫補助來的高，故需要一套妥善的申請審核機制來加以把關。此外，此方案所涵蓋措施種類很多，彼此之間該如何銜接與調和以發揮綜效，也是此方案在實施之前必須審慎規劃的重要課題。

由於輔導策略與調整策略是以提升企業競爭力為目標，故所有措施皆以企業為實施對象，理應由企業提出申請。然而在救濟策略時，一方面所有措施都是以勞工為實施對象，另一方面許多措施的請領條件是以勞工已經失業為前提，亦即原有勞雇關係已經終止，在這種情況下，顯然不宜全由企業提出申請。事實上，美國實施多年的勞工貿易調整協助（Labor Trade Adjustment Assistance，簡稱LTAA）就不限僅能由企業提出申請，工會、甚至3個以上勞工聯名皆可向美國勞工部提出申請進口損害認定，一旦獲得勞工部認定有損害事實或有損害之虞之後，提出申請的勞工就可以個自向鄰近的「單一職涯中心」（One-Stop Career Center）申請各項津貼。為使受貿易自由化衝擊勞工都能獲得必要之協助，本文建議參考美國的作法，上述救濟策略除由企業提出申請之外，企業工會或產業工會也可以代表勞工提出申請，另達到一定人數的勞工聯名也可以提出申請。

目前方案所列輔導策略與調整策略都是由經濟部「因應貿易自由化加強產業輔導機制」專案小組負責申請資格的審核，而調整策略下的廠商營運調整計畫則由勞委會職訓局負責審核。由於該計畫涉及在職勞工縮短工時之薪資補貼，若無嚴格的審核計畫可能會引發嚴重的道德危機問題，亦即雇主可能會以不當手段來領取此項補貼。事實上，以去年實施的充電加值計畫為例，縱使要求企業在縮減工時期間必須辦理職業訓練，仍有少數企業並未真正縮減工時卻仍申請補助，雖然這些企業後來大都被各職訓中心查獲而取消補助，但由此可以看出道德風險的潛在性。尤其，此方案是在進口損害尚未發生之前就允許企業申請此項補助，不僅提高發生道德風險的可能性，在補助的適當性上也有值得商榷之處。企業之所以要縮減工時的理由不外乎產量減少，在進口損害尚未發生之前，企業似乎無減產的需要，而且企業依方案規定也無須減產才能申請補助。相反的，若企業提前減產，反而會使未來進口損害認定更加困難。如果企業為提高競爭力需要轉型，或調整營運計畫，則在過渡階段其所屬員工往往必須同時兼顧原有生產活動與新增生產活動，故工時應該是延長，而非縮短。因此，本文建議將縮減工時的薪資補貼移至救濟策略，亦即只有當進口損害發生，而企業必須先減產再轉型時才提供此項補助。

在救濟策略時的進口損害是採用貿易調查委員會現行認定機制，如前面所言，此機制不僅作業程序較為冗長，申請者必須準備許多資料，可能會因此使本方案多項協助措施空有政策美名，無法實惠於勞工。此外，採行此項認定機制還會造成勞委會與經濟部之間的分工與權責不易歸屬的問題。因此，本文建議參考美國LTAA的作法，由勞委會另行設計進口損害認定機制，至於該機制的執行方式可以在會內成立進口損害審議小組，另將損害認定設計計量分析與因果關係判定等技術性作業部分委由國內學術單位進行，並做成提技術報告提交審議小組，小組成員再依報告內容審議申請案件。由於美國LTAA已行之多年，有關僅口損害認定相關之作業模式與統計方法已經非常成熟，勞委會如有必要可以邀請美國勞工部負責此項作業的官員來台講授相關作業知能。

從上述方案可以看出勞委會在救濟策略提出許多不同方案，為發揮綜效這些措施必須進行分流管理，並建置必要的銜接機制。在分流管理方面，目前提供的措施可以歸納為現金給付、職業訓練、就業服務、薪資補貼、直接僱用與創業協助等六類，而根據林昭吟等學者的研究，就業能力較差者適用於直接僱用或薪資補貼類型的措施，就業能力較佳者適用於職業訓練或創業協助類型的措施。其次，就不同措施的整合與搭配而言，首先應避免方案之間的資源排擠效應，例如對於方案類型與適用對象相似之措施的補助或給付標準應力求一致；其次是功能不同但具有關連性的措施應相互連結，而非獨立作業。例如多元就業方案經濟型計畫應與創業協助措施結合，以鼓勵該計畫的執行團隊在結束政府補助之後可以改申請創業貸款，接受創業輔導協助。又如對中高齡的薪資補貼可以搭配中高齡職務再設計的補助，如此可以對提升企業僱用中高齡勞工意願產生加成效果。

此外，目前國內一般勞工失業給付期間為 6個月，中高齡與身障者則是 9個月，未來若再加上待業生活津貼，則合計取期限短則 9個月，長則一年以上。在這種情況下，若無適當鼓勵機制則許多勞工可能會等領完所有給付與津貼才願意工作，如此不僅造成政府資源浪費，也會阻礙其他促進就業措施之推動。尤其過去的經驗顯示，許多失業者在領完失業給付之後，便改申請職業訓練生活津貼。未來隨著津貼種類增加，這種問題勢必更為嚴重。有鑑於此，本文建議規定領取失業給付、待業生活津貼、職業訓練生活津貼這三種現金給付訂定的總領取期間不得超過一年。易言之，如果你已經領了 9個月失業給付與 3個月的待業生活津貼，你就不能再領取訓練生活津貼。如此除了可以避免上述問題發生，也可以解決過去許多勞工為領取生活津貼而去參訓的問題。至於有些勞工可能在失業一年之後仍無法找到工作，此時政府可以另訂類似國外失業救助的措施，對於這樣的勞工一方面進行比較嚴格的資格認定與更密集的就業諮詢服務，另一方面提供長期失業生活津貼。另為鼓勵失業者參訓，提高其就業能力，職訓局應積極引導失業勞工在領取失業給付或待業生活津貼期間參加職業訓練。

八、結語

簽訂 ECFA 是未來海峽兩岸加速貿易自由化的重要基礎。雖然兩岸彼此降低關稅、開放進口與開放投資，對台灣整體經濟發展與就業機會有一定程度之正向影響，但也可能造成部分產業面臨嚴峻的進口競爭。針對貿易自由化對國內的衝擊，許多國家都以進口救濟制度、貿易調整協助方案、產業結構調整計畫、以及配套的人力資源措施來加以因應。因此，為能降低兩岸簽訂 ECFA對國內的衝擊，政府除了落實已制訂的「ECFA勞工協助方案」之外，也應重新檢視國內產業政策與人力資源培訓政策，配合產業創新條例的實施，規劃更積極、完整的貿易自由化因應對策。

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（本文謹代表作者個人意見）
（本文曾於2011年6月11日台大國家發展研究所舉辦之「ECFA簽署週年兩岸關係學術研討會」中發表並修訂之）