財政紀律攸關國家總體經濟環境的穩定，而穩定的總體經濟環境又是經濟持續發展的基礎。過去四十年來，台灣地區平均每人國民所得由不到200美元，逐年增加至民國八十九年的12,961美元，平均年增長率達8.1﹪。然在邁入二十一世紀之初，台灣地區的經濟遭遇到前所未有的衰退與負成長，產業結構瀕臨轉型瓶頸的壓力，而國家財政亦呈現嚴重惡化的現象。事實上，自八十九年下半年起，國家最穩定的財源－賦稅收入已呈現負成長，在公共支出方面不減反增的情況下，財政赤字更加擴大，公債未償餘額快速增加，國家財政狀況遭遇前所未有的挑戰。
又因區域經濟社會環境的差異，造成地方財政配置的不均，而中央財政壓力日重，亦影響補助地方能力，提升中央與地方財源分配的緊張關係。鑒於財政乃庶政之母，財政是否健全，攸關國家施政及全民福祉。因此，如何穩健財政，以支援政府施政所需，實為當務之急。
貳、當前財政困境的重要課題
一、 財政收支惡化，債務負擔沉重
我國各級政府支出規模（占國民生產毛額的比率），由民國四十年代的20.5﹪、五十年代的21.0﹪、六十年代的23.2﹪、七十年代的24.6﹪、至八十年代的25.6﹪，九十年度預算雖減縮政府支出規模，但從財政收支變動趨勢觀之，七十年代的實質收入年增率22.6﹪、遠較支出年增率13.7﹪為高，但近年來收入年增率反不如支出年增率，以九十年度預算資料為例，已顯現支出年增率為收入的1.65倍，造成收支差距的逐年擴大，政府不得不仰賴發行公債或借款融資方式彌補。（請詳表一、表二）
表一、我國政府歲出占GNP比率
單位：新台幣億元；﹪
年度 |
國民生產毛額(GNP) |
各級政府歲出淨額(含特別預算) |
中央政府歲出(含特別預算) |
各級政府歲出淨額占GNP比率(%) |
中央政府歲出占GNP比率(%) |
40年代平均 (41-49年度) |
331 |
68 |
42 |
20.5 |
12.7 |
50年代平均 (50-59年度) |
1,226 |
258 |
162 |
21.0 |
13.2 |
60年代平均 (60-69年度) |
6,664 |
1,543 |
911 |
23.2 |
13.7 |
70年代平均 (70-79年度) |
27,441 |
6,745 |
3,966 |
24.6 |
14.5 |
80年代平均 (80-89年度) |
72,233 |
18,513 |
11,768 |
25.6 |
16.3 |
80年度 |
46,359 |
12,756 |
8,304 |
27.5 |
17.9 |
81年度 |
51,999 |
15,619 |
10,602 |
30.0 |
20.4 |
82年度 |
57,443 |
17,563 |
11,266 |
30.6 |
19.6 |
83年度 |
62,919 |
18,264 |
10,469 |
29.0 |
16.6 |
84年度 |
68,401 |
19,101 |
11,355 |
27.9 |
16.6 |
85年度 |
74,514 |
18,438 |
11,241 |
24.7 |
15.1 |
86年度 |
80,783 |
18,788 |
12,847 |
23.3 |
15.9 |
87年度 |
87,535 |
19,926 |
11,561 |
22.8 |
13.2 |
88年度 |
92,093 |
20,500 |
13,127 |
22.3 |
14.3 |
88年下半及89年度（折合一年約當數） |
146,368 （100,280） |
35,280 （24,171） |
24,680 （16,909） |
24.1 （24.1） |
16.9 （16.9） |
90年度 |
105,980 |
23,291 |
17,213 |
22.0 |
16.2 |
資料來源：中華民國88年下半年及89年中央政府總預算案、90年度中央政府總預算及行政院主計處「統計手冊（90.03）」
註：1.配合預算法修正，本表所列歲出均不含債務還本
2.折合一年約當數系以88年下半及89年度預算數除以1.4596估算
面對當前國際景氣的低迷不振與國內政治環境的不穩定，政府採取減稅同時又大幅增加公共支出的擴張性財政政策，期以提振景氣。一方面減徵金融營業稅與土地增值稅，另方面擬以公債作為融通調度與增加公共支出的財源，究竟能否有效振興景氣雖令人存疑，但卻會造成財政嚴重惡化的後果。
由於整體財政狀況與經濟不景氣，造成九十年度預算的執行，備極艱辛，歲入難以確保達成預算目標，歲出則因歲入執行與財源籌措的困難，造成執行上的種種問題。事實上，自八十九年下半年起，國家賦稅收入已呈現負成長；而九十年度預算執行狀況，截至十月底止，歲入實徵10,721億元，較去年同期減徵908億元，呈7.8％的負成長。另外，九十一年度預算案的編列，雖在歲出面縮減為2.3﹪的負成長，但因歲入負成長高達3.9﹪，致收支差短仍有2,586億元之譜，連同到期債務還本2,513億元，所需調度融資金額高達5,099億元，除將以發行公債2,550億元與移用歲計賸餘1,026億元彌平外，尚有不足1,523億元，移由債務基金調度還本。
綜上，財政收支差距的加速擴大，尤其是政府債務方面，預計至九十一年度止，中央政府債務餘額將累積至2兆9,366億元（圖一），占前三年度平均GNP的30.3﹪，不僅其累積速度遠較以往為快，以政權移交後九十及九十一年度所增加的債務餘額為例，平均每年增加2,632億元，與政權移轉前十年（七十八至八十八年度）的平均增加債務餘額1,029億元相比較，前者累積速度約為後者的2.6倍，而且公債占九十一年度預算總額的比重已達14.6﹪，接近公共債務法第四條所定15﹪舉債的流量管制上限。此外，政府總以債務餘額占GNP比重約為30﹪，表面上較歐美國家的50﹪至60﹪為低，而認為財政結構尚屬穩健，卻忽略實質上債務累進速度如此驚人，可能導致財政惡化的潛在問題。
目前世界各國對政府債務負擔狀況之評比，通常從存量及流量兩方面為之。所謂存量，係以政府債務未償餘額占GDP之比例觀察。從流量角度，即每會計年度預計發行公債及舉借款項金額占歲出總額之比重（所謂債務依存度）。歐聯一九九二年馬斯垂克條約要求各會員國，其財政赤字不得超過GDP的3﹪，以及債務依存度比例不得超過60％。又根據成長與穩定協議，各會員國政府承諾，中期將使預算趨於平衡或有所盈餘。所以，近十年來，歐美各國致力於降低其國內債務餘額，且多有改善﹔反觀同期間的我國，債務未償餘額卻如此迅速攀升，迄至九十年底，各級政府累積未償債務餘額早已超過十年前的四倍，此一現象實令人憂心。
二、 稅制嚴重扭曲，租稅負擔偏低
從租稅制度來看我國財政收支問題，由於稅基的嚴重侵蝕，稅收未能隨國民所得同步成長，致使稅課收入的所得彈性僅0.5。賦稅收入占國民生產毛額（GNP）的租稅負擔率亦逐年下降，九十年度只有12.7﹪左右，根據九十一年度的預算案資料顯示，將降至9.2﹪，不但比我國經濟發展程度相近的韓國18﹪為低，甚至不及新加坡的14﹪、也較中國大陸的13.3﹪還低。而只有12.7﹪的國民租稅負擔率，一方面被視為造成財政困難之主因，另一方面卻又呈現出部分納稅人稅負過重的矛盾現象，尤其是薪資所得者占綜合所得稅所得總額比重高達70﹪至80﹪，更突顯出稅制的不公平性。因此，在目前社會與政治環境下，民眾對社會福利的需求雖日益增加，但由於對稅制的公平性仍是不信任，而使得政府難以開闢財源，導致近來政府經常收入的成長遠不如經常支出的增加，財政赤字的壓力更加嚴重。
事實上，太多的局部性減免稅捐，不但造成稅收減少，而且亦破壞健全的財政基礎，更因利益團體的施壓，大幅增加稅制改革的困難度。近十年來，台灣幾乎是無稅不減，包括土地增值稅、證券交易稅、房屋稅、使用牌照稅、契稅各一次，貨物稅、娛樂稅二次，所得稅、地價稅三次，及營業稅四次。其中，兩稅合一、金融業營業稅稅率由5﹪降到2﹪，每年造成國庫千億元的損失。以賦稅收入占歲入的比率觀之，由七十年代平均值70.9﹪，降至八十年代的64.1﹪，而九十年度僅54.8﹪，顯現賦稅依存度的快速下降，已危及財政的健全性。（請詳表二）
表二、各級政府歲入及歲出變動分析
單位：﹪
年度 |
國民租稅 負擔率 |
賦稅收入 年增率 |
歲入年增率 |
歲出年增率 |
賦稅收入 占歲出比 |
70年代平均值 |
17.2 |
12.8 |
22.6 |
13.7 |
70.9 |
80 |
17.4 |
-4.6 |
-3.9 |
16.2 |
63.4 |
81 |
18.6 |
19.7 |
19.8 |
22.5 |
61.0 |
82 |
18.2 |
8.1 |
12.6 |
12.4 |
59.5 |
83 |
17.9 |
7.8 |
6.3 |
4.0 |
61.7 |
84 |
18.1 |
9.3 |
3.8 |
4.6 |
64.5 |
85 |
16.1 |
-2.8 |
2.9 |
-3.5 |
65.0 |
86 |
15.7 |
6.2 |
6.3 |
1.9 |
67.7 |
87 |
16.0 |
9.9 |
20.5 |
6.1 |
70.1 |
88 |
14.7 |
-3.0 |
-2.4 |
2.9 |
66.2 |
89 |
13.3 |
-2.2 |
-4.5 |
3.9 |
61.6 |
80年代平均值 |
16.6 |
4.8 |
6.1 |
7.1 |
64.1 |
90 |
12.7 |
1.8 |
9.5 |
15.7 |
54.8 |
註：1. 70~88年度為審定決算數（88年財政統計年報）,88年下半及89年度為初步決算數，90年度為預算數係依90年度中央政府總預算計列。
2. 本表所列「歲入」不含融資財源，「歲出」不含債務還本。
3. 國民租稅負擔率為賦稅收入占GNP之比率。
4. 小數點後一位，採四捨五入。另「平均值」係採簡單平均法。
三、地方財政困難，仰賴中央補助殷切
地方財政困難乃各國普遍遭遇的問題，我國亦不例外，而政府整體財政所顯現的困難，於各級政府間尚有差異。以八十四至八十八年度台灣省轄內各縣（市）總決算「實質收入」及「支出規模」（依預算法修定前規定，係包含債務還本在內）二者成長變動趨勢觀之，前者不如後者成長速度，致使實質收入占支出的比重，由八十四年度的57.13﹪降至八十八年度的52.46﹪﹔再加上各縣（市）自然環境不同，工商發展情況有別，而形成稅源分配嚴重不均現象。根據統計資料顯示，台灣省轄下之澎湖、台東、花蓮、屏東、台南、嘉義、雲林、南投、宜蘭、及福建省轄下之金門、連江等十一縣，縱使將其轄境內徵起之國稅及地方稅全部撥供自用，仍不敷其支出所需﹔而319個鄉（鎮、市）間，亦有財政榮枯的差距問題。至於台北市及高雄市兩直轄市，則因人口集中及高度工商發展的結果，相較之下擁有較多的財政資源，其在八十四至八十八年度同期間的平均自有財源比率，分別高達95﹪與75﹪左右。綜上可知，各級地方政府財政不論是水平水準抑或垂直關係，均是難解的錯綜複雜議題。
中央政府雖在八十八年修訂財政收支劃分法，在自有財源有限的情況下，仍將所得稅及貨物稅二項國稅稅收10﹪撥供統籌分配予地方政府，且於八十八年及八十九年分別訂頒「中央統籌分配稅款分配辦法」及「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」，期能本於調劑財政盈虛原則，謀求全國之經濟平衡發展。然在當前各級政府財政皆屬困難下，完全仰賴上級補助，已屬不易，又傳統補助制度多有指定用途，限制地方可用財源的自主性，致使地方施政難以發揮其特色。此外，現行統籌分配稅款分配法每年檢討修訂一次，缺乏穩定性，任一指標與權數的變動，均將提升各級政府間的緊張關係。而統籌分配稅款的財源，常因稅法修訂或稅率結構調整而減損，如金融業營業稅稅率由5%降至2%，甚至降為零的稅收差額，移供金融重建基金專款專用，而使統籌分配的財源大幅短少。中央政府不得不採調整稅款分配比例或相關指標權數方式，犧牲財源較充裕的北高兩直轄市所分得之統籌財源，而彌補其他財源較貧瘠的縣（市）與鄉（鎮市）地方政府。因此，屢遭北高兩市首長反彈，最後，只好以編列下年度預算方式作補償。但此一補償只有一年，實難填補制度變革所造成永久的缺口。
又面對上述因稅制變革所造成對中央統籌分配稅款的影響，進而減損可供分配予地方政府的財源。故任一減稅方案，尤其涉及地方政府分配財源者，更應深思熟慮，以免被地方譏為「中央請客，地方買單」。至於補助制度，雖已明定辦法予以透明化，但此僅限於一般性補助，而未將各部會預算項下所編之補助經費，併同納入規範，使補助制度仍有待完整化及檢討。
參、展望未來
財政政策是政府在市場經濟體制下，用以調節景氣與穩定總體經濟的方法之一。租稅與舉債是現代化國家支應公共支出的兩大主要財源。其中，租稅除是政府最主要的財政收入外，更是政府用以維持經濟穩定與進行所得重分配的重要政策工具。而舉債則是政府在經濟衰退時擴張公共支出，用以彌補賦稅收入短絀的重要融通工具。例如，政府經由租稅的減免或補助，影響企業或個人的行為與選擇，以發展產業與達成經濟成長﹔或以社會福利制度之所得移轉，建構完整社會安全體系，縮短貧富差距﹔或政府因掌握經濟資源，提供國民良好的生活品質，與建設良好的投資環境。因此，政府的施政品質與成效，財政健全與否，不但影響社會公平正義與資源使用效率，更將影響國家經濟的發展。
政府面對當前諸多的財政困難，以及未來財政收支惡化的危機，如何縮短收支赤字，改善地方財政，經由穩健財政基礎，支援政府施政，促進經濟長期的均衡發展，乃是刻不容緩的工作。
展望未來，政府對此一財政的改革，除要有決心與魄力外，尚需仰賴民眾的支持與認同，並從長期著眼，短期著手，提出建議如下：
一、抑制收支赤字，節流優先於開源
在當前擴增財源不易情況下，節流應優先於開源，即可參採政府自八十四年度起持續五年，對消費支出設定「零成長」目標之方式，期使未來年度各級政府支出增額少於收入增額，進而縮減收支赤字﹔但在固定投資支出方面，仍須在衡酌投資建設需求，工程執行能力與財政負擔下，維持相當比率的成長，以帶動景氣復甦，促進經濟成長。另加速落實政府再造，縮減政府支出，實現「小而美政府」。此外，尚應設定達成預算平衡的期限，以示向人民負責改善財政的決心。
二、檢討稅制不合理，不可輕言減稅
於前已述，太多的局部減稅，已嚴重侵蝕稅基，而稅課收入的所得彈性僅0.5，顯示稅制的僵化與不合理﹔而國民租稅負擔雖較歐美、鄰近國家或地區為輕，但負擔多集中在薪資所得者身上，亦顯出稅制不公平性。不論是所得稅身份別稅負、營業稅稅率偏低、財產稅稅基之合理性等問題均值得檢討，期盼「財政改革委員會」在稅制面諸多研究結論，確實能起而行﹔又面對當前財政收支失衡，政府不應再將減稅視為解決短期經濟問題的紓困工具，否則只有使國家財政惡化程度更為嚴重擴大，反而造成中長期財政失衡的危機。
三、妥善規劃公共建設，有效運用資源
政府興辦各項重大公共建設，宜規範各主管機關，除考量其必要性外，更應做好先期規劃，評估對整理經濟帶來的效益。其次，在政府有限的財力下，排列各項建設的優先次序，舉債興辦公共建設不是不可行，但須先檢討現有支出的內涵與結構的合理性，而非一味要求立法院擴增政府舉債空間，將債務留給後代子孫負擔。最後，尚須評估公共建設投資的執行能力，如不考量執行率而勉強編列預算，反而因排擠其他必要的支出，而影響政府施政效率與整體經濟利益。此外，在政府財政沉重負擔下，可考量透過政府各項中長期資金運用，委由民間興辦，以減輕財政壓力。
四、立法增加支出或減少收入，應覓妥替代性財源
有鑒於立法委員，甚至行政部門為討好選民，不顧國家財政，濫開增加支出或減少收入的支票，且未謹守預算法第九十一條及財政收支劃分法第三十八條之一有關增加支出或減少收入應覓妥替代性財源之規範，致使財政收支差短不斷擴增，嚴重扭曲稅制合理性。因此，除應嚴格要求立法或行政部門均應依前述法律規範外，尚可增列規定，即若未能覓妥替代財源，則其所提列減稅或增加支出的法案，應屬無效。
五、整合統籌分配稅與補助制度，調劑財政盈虛
統籌分配稅與補助二制度均具平衡各級地方財政的垂直不均與同級政府間財政收入水平不均的功能，前者透過稅收分成與統籌分配的結果，亦影響後者補助的多寡。當前各級政府財政皆屬困難，完全依賴補助，已屬不易，又傳統理論補助制度多有指定用途，限制可用財源的自主性，致使地方施政難以發揮其特色。而中央部會補助經費亦應回歸一般補助項下，並予制度化與透明化。此外，特別統籌分配稅款，亦應予制度化。以九十年度（不含菸酒稅統籌部分）推算，有近百億之財源，依規定由行政院全權支配，建議應比照普通統籌分配稅款公式與制度化，以示公平，且免遭人非議。
六、加速地方稅法通則與規費法之立法，增裕地方財源
促請立法院加速完成地方稅法通則與規費法二草案之立法，使地方政府獲取另闢財源的依據，得依法徵收規費與地方特別稅課，落實地方自我負責精神與責任。
最後，記得李前資政國鼎先生在其「台灣經濟快速成長的經驗」乙書中，曾提及「如何做一個更大的餅」，以糕餅比喻國民所得，假使每個人想分得較大的一份，則必須將這個餅做得大一些﹔換言之，我們除在政治與社會方面是否能做到長期的安定外，並在整體經濟上的努力，就好比做一個較大的餅一樣，有了較大的餅，才能有穩健財政基礎，以支援國家基礎建設與民間投資，進而促進經濟永續發展。此一說法，提醒我們只有靠共同努力才能永續發展，不顧財政紀律，輕率「減稅」，破壞稅制公平性，或任意增加支出，爭取「高分貝」，危及財政的健全性，不過是驗證一個「貧」字，不靠努力打拼，一味只想分「餅」，那有未來與希望。
（本研究報告刊登於91年1月台綜院院刊：台灣綜合展望創刊號）
韋伯韜
林建甫
周信佑
謝明瑞
李允傑
王順民
劉新圓
