資訊通訊（information communication, Infocom）產業廣義是將資訊通訊科技運用在數位時代促進資訊社會實現的產業，以水平層級式（layer）的觀點說，是包括基礎網路傳輸層（通訊、廣播、電視、網際網路等平台）、服務及內容應用層（各種內容產業與加值服務產業），其產值非常可觀，本身就極為重要，同時更是其他產業的平台、載具，因此具有策略性產業的特質，對於促進國內就業人口尤其有重要貢獻。在法國，預期資訊通訊占GDP比重將從2008年的6%成長至2012年的12%；在英國，數位經濟規模已達GDP 8%，預計到2012年會有1/5的新型商務活動是在線上進行。在日本，資訊通訊產業已經是最大產業，對2006年實質GDP成長的貢獻度高達37%。
先進國家對於資訊通訊產業無不高度重視，除了從來沒有產業政策的美國之外，幾乎各國都在檢討政府部門的設計與職掌之劃分或推出新的施政綱領，以促進資訊通訊產業的發展，提升國家競爭力。
新加坡是在資訊通訊藝術部之下設立資訊通訊發展局，賦予其全方位的職權：既是資通訊產業提倡者、國家資通訊總策劃者發展者，同時也是政府資訊長，負責擬定資通訊產業的政策、標準、行為規範以及諮詢指導方針，並鼓勵通訊市場的有效競爭。中國大陸則是成立工業和信息化部，將信息工業與一般工業結合（推進信息化和工業化融合），而信息工業又包括信息製造業與信息服務業（依法監督管理電信與信息服務市場）；統籌推進國家信息化工作，組織製定相關政策，促進電信、廣播電視和計算機網絡融合。韓國則是在總統之下直接設立韓國廣播通信委員會，另外將IT製造業政策制定職能整合進新組建的知識經濟部，數位內容工作則移交至文化體育觀光部。英國在法國之後推出數位英國之施政綱領，充分認知資通訊產業對其國家之策略重要性，而提出全面性、長期性的具體方向及行動措施，並以具體之數據作為未來施政之努力標準，發揮了相當的政策領導功能（policy leadership）。
我國推動資訊通訊產業，涉及許多部門，其中最主要的是國家通訊傳播委員會（通傳會）。
二、通傳會的定位與組織有調整之必要
（一）第一屆通傳會與行政院激烈衝撞
民進黨行政院在94年特別公布「獨立機關與行政院關係運作說明」（以下簡稱運作說明），將通傳會束手綁腳： 1、獨立行使職權僅指在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督。故僅限於具體個案決定有所謂獨立行使職權可言，不包括政策決定領域。2、獨立機關依據法律主管之業務應以裁決性、調查性或管制性為主，不負責施政政策、產業輔導或獎勵等業務，若裁決性、調查性或管制性之個案決定涉及施政政策領域時，仍應與行政院各主管部會協調溝通，並接受行政院之政策決定。」
民進黨的行政院決定與通傳會全面開戰：質疑通傳會之合憲性，聲請司法院大法官解釋；在大法官會議第613號解釋肯定通傳會之必要性與合憲性之後，不斷縱容行政機關惡意攻訐通傳會；拖延或不同意通傳會處長之派令、限縮其預算，不斷將通傳會的法定職掌非法指定其他機關行使；最後更是將通傳會委員停職或移送法辦。
（二）第二屆通傳會風波不斷
通傳會組織法第4條修正案在97年1 月9 日公告生效，將通傳會置委員減少為7人，任期由3年延長為4年，任滿得連任，但是修法後第一次任命的7位委員中，其中三人之任期為二年。委員中同一黨籍者不得超過委員總數二分之一。通傳會委員由行政院院長提名，經立法院同意後任命之。主任、副主任委員由委員互選產生後任命之。
在97年5月20日政黨二度輪替後，國民黨在行政立法全面獲勝，因此行政院長取得通傳會委員完整的人事任命權，第二屆通傳會正式於
再加上行政院幕僚惰性與慣性使然，行政院繼續以沒有法律依據、也沒有法律效力，而且完全欠缺國際制度比較及學理依據的「運作說明」理解通傳會，質疑通傳會政策制訂權限而將之紛紛劃歸交通部，使得第二屆委員一開始就與行政院處於緊張關係[2]，轉而將「獨立機關」無限上綱，以為對抗。最具代表性的例子就是，在最高行政法院庭長法官聯席會議於
總言之，通傳會的定位與組織不調整，類似上述的問題會不斷困擾通傳會及行政院，連帶影響對通訊傳播產業之規範與協助。
（三）沒有協助推動資訊通訊產業之認知與準備
第二屆通傳會將「獨立機關」無限上綱，委員的心態就傾向於被動、保守的司法官，不願意與案件的「當事人」或「原告被告」溝通，以致於通傳會曾經一度被譏為No Communication Commission，後來雖然因為外界批評而「加強」溝通，但是仍然拋不下其心目中「獨立機關」的角色，使得溝通形式的意義大於實質。其次，通傳會計畫「在已然被扭曲的當前台灣通傳產業的現況下，尋求國家及社會責任與自由經濟（例如追求利潤極大化）可能的平衡點」，配合其四大施政信念，即獨立、負責、平衡、追求最大公共利益，可說是完全沒有協助推動資訊通訊產業之認知與準備。
三、通傳會組織調整之建議
（一）中央行政機關組織基準法沒有特別規定「獨立機關」的必要
行政機關具有何種行政組織權(或稱組織編成權)，我國憲法原本並無任何規範，隨著行政法法律保留原則的學說引進，民國59年公布施行之中央法規標準法第5條第3款作出決定：「關於國家各機關之組織」應以法律定之，準此，凡國家機關不論其層級高低，都應以法律規定其組織，「行政機關不僅未具有外部組織之權限，及內部組織之權限亦所剩無幾，殆為各國法制所罕見」、「立法機關對行政組織權保留之徹底，實無出其右者。[3]」極不利於行政權之主動與機動。長久以往，甚至成為我國國家競爭力的阻力，因此，前總統李登輝於85年12月召開國家發展會議，其主要目的就是「增進政府行政效率，提升國家競爭力[4]。」國家發展會議對憲政改革達成共同意見，其中「在推動亞太營運中心的作法方面」包括「擴大立法授權，在法令規定內擴大對行政部門的授權，以提高行政效率[5]。」國民黨因此提出修憲提案第一號，其中貳、四、(七)主張「國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。各機關之組織、編制及員額，應以前項法律，基於政策或業務需要決定之。」。國民黨此項修憲主張得到國民大會的支持，一字不差的成為
然而，不明確的是，上述憲法增修條文授予行政機關的彈性有多大。就法條文字及修憲理由而論，能以法律僅作準則性規範的事項應該限於「國家機關之職權、設立程序及總員額」，反之，「各機關之組織、編制」，除了依憲法仍得有組織法之機關外（五院、國民大會、法院、國安會、國安局、台灣省政府），並不需要以法律規定[6]，如此也才能真正達到當初「增進政府行政效率，開創國家新機運」的修憲目的。不過，國民黨執政下的行政院依據上述憲法增修條文，在88年提出的「中央政府機關組織基準法」草案(另有「中央政府機關總員額法」草案)，卻以法律規定一級及二級之「中央政府機關組織」(一級機關是國民大會、總統府、五院及國安會，二級機關是一級機關所屬之次一級機關)，僅允許三級及四級機關之組織以命令定之(草案第5條第1項)[7]。在第一次政黨輪替之後，民進黨行政院
本條規定在比較法上可謂獨樹一格，其必要性有疑問，因為：
第一，獨立行使職權的機關比比皆是，甚至應該是各級行政機關的運作通則，在基準法特別創設「獨立機關」反而容易導致錯覺，使人忽略其仍然是屬於行政權的二級機關，需要向行政院負責、有政策制定權、與其他行政機關間亦有相互協助的忠誠義務。無怪乎金管會主任委員陳沖在立法院財政委員會備詢時表示：「我認為沒有一個國家應該有獨立機關，依照中央法規基本法，所謂獨立機關是依法獨立行使職權，但請問是否每個單位都是『依法獨立行使職權』？果若如此，豈非大家都是獨立機關，所以我認為用獨立解釋獨立，在意義上是比較狹隘的…我的主張是若金管會要成為理想中的獨立機關，完全獨立，有如自成一個國家的話，那當然要把政策權拿掉，但反過來說，如果所謂的獨立機關不是那樣獨立的話那當然還是要有政策權[9]。」
第二，行政院如果堅持維持獨立機關，則應該將符合獨立機關屬性的金管會及中央銀行列入獨立機關，但是行政院
第三，立法院審議中的行政院組織法修正草案第9條第1項規定，行政院長綜理院務，並可以指揮監督所屬機關及人員，當然也包括指揮監督獨立機關，至此，中央行政機關組織基準法「獨立機關」可以說完全破功，還有再規範的意義嗎？
如果一時無法接受完全廢止「獨立機關」的建議，退而求其次，可以建議參考美國的通用術語Administrative Commission－「行政委員會」取代「獨立機關」，並且不需要在中央行政機關組織基準法特別規定之。行政委員會的優點是「委員會」一詞彰顯其合議制的本質，「行政」二字明白點出其仍然是行政機關的屬性，與其他行政機關之間有忠誠義務及溝通協調與的協力義務，而不是不食人間煙火的準司法機關。屬於此種合議制的行政委員會，還有公平會、金管會、中央銀行及中央選舉委員會。在民主議會時代，此等行政委員會之委員應該一律由行政院長提名經立法院同意後任命，不分專任或兼任。
（三）主任委員及副主任委員改由行政院長任命
通傳會既然是行政機關，就有對外代表及對內命令指揮的問題，這不是委員會可以平等合議決定的。現行主任委員及副主任委員由委員互選的作法已經引起弊端。因此學者建議將通傳會組織法第4條第1項委員互選主任委員及副主任委員的規定刪除，而改由行院長任命[12]。行政院
（四）主任委員及副主任委員沒有任期保障
通傳會委員有任期制之保障，目的在於可使其安心作長期的政策規劃，然而，作為行政院的下級機關，通傳會仍需要為其施政向行政院負責。因此，通傳會的施政不能獲得行政院長認可時，行政院長應該可以撤換主任委員及副主任委員。被撤換的主任委員及副主任委員是否仍然保有通傳會委員之身分，學者有持肯定見解者[13]。但是考慮到此時其已由特任（主任委員）、比照十四職等（副主任委員）被降為比照十三職等，從行政倫理而言，本已不適合在原單位繼續任職，而且行政院長只從其餘五位委員中任命主任委員及副主任委員時，更行尷尬（「部屬」變「長官」），故建議比照憲法增修條文第5條第2項有類似之規定：「司法院大法官任期八年，不分屆次，個別計算，並不得連任。但並為院長、副院長之大法官不受任期之保障。」修正通傳會組織法第4條，明文規定「行政院長得撤換主任委員及副主任委員，不受委員任期之保障」。
（五）具有政黨政治下的正當性
美國行政委員會歷來都反應美國兩黨政治的實況，因此允許總統推薦超過委員總數二分之一 [14]，但是同時確保反對黨最少席位的規定。德國聯邦卡特爾署的層級為常任文官主導，其成員應該沒有政黨政治的考量；但是聯邦網路署因為涉及民主國家的重要法益，故其署長及副署長的任命有政黨政治的考量。考慮我國到自第七屆立法委員改選後已經形成幾乎不可逆轉的兩黨政治，以及為反對黨保留參與運作之機會，建議採取美國模式任命之委員，允許行政院長可以任命執政黨推薦之委員超過委員總數二分之一（至於是否具有該黨黨籍並不重要），但同時確保反對黨可以推薦的最少席位。
（六）不應排除其他政府機關或公營事業有給職人員擔任委員之資格
基於以上的討論，通傳會行政機關的屬性獲得確立，其在監理上雖然獨立行使職權，但是在政策上必須配合行政院整體施政。既然如此，通傳會組織法第6條規定的部分排除條款（「本會委員於擔任職務前三年，須未曾…參與公職人員選舉或未曾出任政府機關或公營事業之有給職職務或顧問，亦須未曾出任由政府機關或公營事業所派任之有給職職務或顧問。」）就顯得非常沒有必要，建議應該予以刪除，以便政府其他部門或公營事業中優秀的通訊傳播專業人才，也能夠擔任通傳會委員，貢獻所長[15]。
（七）應該兼理國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵
依通訊傳播基本法第3條第1項，設立通傳會是為「有效辦理通訊傳播之管理事項」，而同條第2項規定「國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵，由行政院所屬機關依法辦理之。」似乎是將管制與產業發展之職掌分割。然而通訊傳播基本法在法律定位上屬於綱要性立法與過渡性立法，只是為未來進一步具體立法指出方向，其內容都只是訓示性規定，並不是強制性規定。最簡單的例子是該法第3條第1項規定「政府應設通訊傳播委員會」，結果政府設立的是「國家通訊傳播委員會」。其次，第16條第1項規定「政府應於通訊傳播委員會成立後二年內，依本法所揭示原則，修正通訊傳播相關法規」，事實上，政府不受到該條規定的拘束，至今並未向立法院提出相關立法修正案。再例如第16條第2項規定「前項法規修正施行前，其與本法規定抵觸者，通訊傳播委員會得依本法原則為法律之解釋及適用；其有競合者亦同。」，事實上通傳會正確地從未援用此項規定而否定現行立法之效力。
因此真正關於通傳會職掌的規定不是通訊傳播基本法第3條，而是通傳會組織法，該法第1條規定通傳會設立的目的十分廣泛：「為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力。」，該法第3條第1款規定通傳會掌理「通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。」新加坡資訊通訊發展局及中國大陸工業和信息化部不僅掌理產業政策，更積極、直接從事產業活動以推動相關產業；韓國廣播通信委員會則掌理廣播通信之服務業。如果我們同意管制者與被管制者不再是貓與老鼠而是夥伴關係[16]，則通傳會在制定通訊傳播監理政策並執行之的同時，應該是可以兼理國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵。
但是電信服務業在我國蓬勃發展，產值高達數千億，迄今為止只受到通傳會的行為管制，交通部郵電司雖然設有二個科負責關於國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵促進事項，惟層級太低，連帶所及，電信服務業在我國並不能發揮帶動電信製造業的功能。在行政院組織改組後，交通部郵電司二個科的編制與人力會併入通傳會，行政院並沒有比通傳會更專業的部會，可以擔任通訊傳播整體資源規劃及產業輔導、獎勵的工作[17]。至於行政院科顧組或國家通信發展推動小組只是任務編組，並非行政機關，只負有協調功能。故通訊傳播基本法第3條第2項之規定應該儘速刪除或適當修改，使通傳會作為通訊傳播服務業的目的事業主管機關。
（八）通傳會可以設置資訊通信產業發展處
交通部郵電司通訊傳播相關之人員併入通傳會之後，通傳會可考慮以內部組織調整方式[18]成立資訊通信產業發展處，負責辦理國家通訊傳播整體資源之規劃、通訊傳播產業政策之擬定，以及產業之輔導、獎勵促進。如果配合大幅度調整通傳會現行過時（例如耗費甚大人力3個地區派出單位）、勞逸不均（技管處與資管處）的組織設計，應該是足以有充分人力成立訊通信產業發展處。
（九）將通傳會改制為首長制部級組織？
基於以上的論述，通傳會將享有政策制定權並可兼理國家通訊傳播整體資源規劃及產業輔導、獎勵之工作，是否仍適合由7人組成的委員會擔綱？或者說應該由首長制的部級組織擔任為宜？對此，有認為「通傳會應該是部會組織，採取首長制，才能真正的為政策負起成敗責任」[19]，但是韓國廣播通信委員會卻是由資訊通信部改制而來，似乎提供一個活生生的相反例子。就理論上而言，將通傳會改制為首長制的部級組織（「通訊傳播部」？）各有利弊。
優點是可以表示我國對於資通訊產業的高度重視，凝聚國人共識，帶動國家整體的發展方向。其次，政治任命的首長必須為其政策之成敗負政治責任，具有較高的可問責性（accountability），對社會各界的需求與反應可以快速地回應。特別是在國際激烈競爭、產業處於高度不確定之狀態時，首長制部級組織能夠提供宏觀發展方向的政策領導功能。
首長制部級組織的缺點是較為欠缺多元（尤其在內容管制上）。但是可透過各種諮詢性以及議決性的委員會加以補強，例如學習美國聯邦通訊委員會的作法並綜合我國國情，在部級組織下設由學者專家為主組成準司法性的「通訊傳播裁罰裁決委員會」，以專業、獨立、效率作成個案行政裁罰及裁決業者間之糾紛。不服該委員會的決定，就直接向台北高等行政法院提起行政訴訟。事實上，在通傳會成立之前，首長制的新聞局之下就設有「有線廣播電視審議委員會」，置委員13至15人，委員由行政院長遴聘，其中專家學者佔10人至12人。「有線廣播電視審議委員會」作成之行政處分，對新聞局有拘束力。類似的情形也出現在前電信總局「電信評議委員會」。依據交通部前電信總局組織條例第11條（現已廢止），首長制的前電信總局下設有「電信評議委員會」，而交通部電信總局電信評議委員會委員遴聘及作業辦法（現已廢止）第3條規定委員的多元組成，第12條「電信總局局長對於本委員會所為之決議，如認有違反法令或窒礙難行者，得提請本委員會復議。復議時，如經出席委員三分之二維持原決議，電信總局局長應即接受並予以判行或報請交通部依法核處。」
四、結論
亞洲主要國家對於資訊通訊產業之策略性以及因此關係到國家整體競爭力有高度的認識，並且採取各種創新的政府職能設計與組織安排。相較之下，我國政近十年來的府組織再造的全盤戰略規畫以及立法院審議中之行政院組織條例，可謂十分落後。行政院科顧組及NICI小組無權無責，以協調為主；國科會以規劃政策為主、並不負責實際推動產業，交通部改造在即，無力實際推動資訊通訊產業；經濟部向來以製造業為主；本應事權集中的通傳會因為莫名其妙的定位問題，許多職權硬是被分配給交通部，以致於自甘或被期待做職能最小的「獨立」、「監理」機關。
本文提出從根本解決上述問題的一些建議：中央行政機關組織基準法宜刪除獨立機關之規定，通訊傳播基本法第3條應刪除第二項，或整個修改為「為有效辦理通訊傳播之管理事項，國家通訊傳播整體資源之規劃及產業之輔導、獎勵，政府應設國家通訊傳播委員會」。此外，通傳會組織法應進行下列修正：第4條主任及副主任委員改由行政院長任命，二人雖有任期，但是沒有任期保障；第6條規定排除前三年曾參與公職人員選舉或曾出任政府機關或公營事業之有給職職務或顧問，或曾出任由政府機關或公營事業所派任有給職職務或顧問擔任委員，應該刪除。通傳會可以設置資訊通信產業發展處。若將通傳會改制為首長制部級組織，可考慮下設由學者專家為主組成準司法性的「通訊傳播裁罰裁決委員會」，以專業、獨立、效率作成個案行政裁罰及裁決業者間之糾紛。有良好合理的專責部會之設計，再配合行政院的推動資訊通訊產業的整體戰略規畫，我國資訊通訊產業應該可以發揮提升國家競爭力與國民就業率的功能。
[1] 經濟日報，
[2] 劉孔中/王文宇/彭心儀「美、英、德、新獨立機關之研究」政策建議書頁45對「運作說明」有詳細的分析與批評，行政院從善如流已於
[3] 吳庚，行政法之理論與實用，增訂九版，95年，頁190。
[4] 見國民黨版修憲提案第一號說明，引自李炳南編著，九七修憲記實，90年，頁442。
[6] 蘇永欽亦採相同見解(甚至認為中央法規標準法第5條第3款違憲)，見氏著「走入新世紀的憲政主義」，2002年，頁257。
[7] 立法院關係文書，院總字第一七六七號，政府提案第六五八九號。
[8] 立法院關係文書，院總字第一七六七號，政府提案第八五九七號。
[9] 見立法院公報第97卷第73期（
[10] 修法草案對此種安排，並沒有提供任何立法理由，可以想像的技術上理由是依據中央行政機關組織基準法第21條之規定，相當二級機關之獨立機關委員由一級機關首長提名經立法院同意後任命之，而現行金管會委員是由行政院長逕行任命，因此不符合獨立機關之要件。但是這其實是完全沒說服力的理由。
[11] 劉孔中，何妨以「行政委員會」取代「獨立機關」，中國時報，
[12] 劉孔中/王文宇/彭心儀，「美、英、德、新獨立機關之研究」政策建議書，研考會委託研究，98年4月，頁43。
[13] 劉孔中/王文宇/彭心儀，「美、英、德、新獨立機關之研究」政策建議書，頁46。
[14] 林子儀主張美國獨立行政管制委員會「隸屬同一政黨的委員人數不得超過全體委員人數的一半」，並不正確，但是其主張「委員的選任，相當重視政黨的因素」，則無誤。林子儀，美國總統的行政首長權與獨立行政管制委員會，當代公法理論翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集，1993年，頁114-133（119）。
[15] 石世豪亦主張應開放「3年內曾任政府有給職務者」的部份，但此管道之委員應限制在委員總額1/3以下，以維持通傳會委員多元背景。參照石世豪，「通傳會關鍵報告 － 創會委員的協同與不同意見書」，2009年，頁333-334。
[16] 劉孔中/王文宇/彭心儀，「美、英、德、新獨立機關之研究」政策建議書，頁45。
[17] 交通部長毛治國
[18] 石世豪，「通傳會關鍵報告 － 創會委員的協同與不同意見書」，頁370-371。
楊朝祥
王順民
劉新圓
