一、前言
國土開發規劃包括綜合開發計畫、區域計畫、直轄市、縣(市)綜合發展計畫及都市計畫。近年來政府之經濟發展計畫，積極創造良好工商投資環境，冀望於經濟發展過程中付出最少的環境代價，達到人與自然和諧相處的境界，並提升土地之有效利用下，積極推廣民間參與公共建設。其目的是希望能引進民間的資金、效率、技術，以紓解政府的財政負擔，並在公部門積極參與及監督下達成國土永續發展之開發目標。都會區之土地開發因其大多為已開發之褐地再利用，因此對生態環境影響較小，但是分佈於國內鄉間或各主、次要河川及海堤周邊之河海新生地等環境敏感地區，如何在環境永續經營前提下，有效開發利用，避免遭到有心人士占用及濫用，則需審慎規劃評估。為避免影響國土保育及發展，進而推動環境保育、土地儲備、提升環境品質與促進經濟之發展，應由政府積極辦理開發，將用地以設定地上權或同意使用方式交由民間投資廠商進行規劃與開發，以達地適其用及地盡其利之目標。
二、設定地上權對國土永續發展之影響
國土發展政策包含國家土地利用、城鄉均衡發展及自然資源永續發展等面向，其規劃之優劣攸關國家競爭力。國有土地的管理，主要為塑造全國整體活動環境，增加國家資產價值，並藉以提升國家經濟水準。臺灣地區土地總面積360.1萬公頃，國有土地約220.8公頃（含未登記地）占國土總面積約64 ％，其中21.8萬公頃屬非公用土地。因此國有土地之管理與利用影響土地之價值，然而國有土地之開發應不僅止於大都會區之開發，對於小城鄉之國土開發亦不應予以忽略。
國有土地以設定地上權開發於76年台灣房地產再次進入上升期時，為避免全國地價受到公有土地標售之影響，而改變公有土地標售方式。於是民國82年公布「公有土地經營處理原則」，明示公有土地「只租不售」之原則，然而租貸權僅具債權性質，不如物權之穩固。國有財產局進一步表示，配合大面積國有土地不再標售，該局積極推動國有土地招標設定地上權，釋出土地使用權，而非所有權，可活化國有土地，創造永續財源，引進民間投資，增加就業機會，並再造環境，創造多贏。84年5月行政院通過「國有非公用土地設定地上權實施要點」，以為國有土地辦理地上權開發之依據，惟市場反映欠佳。國有財產局為加速推展設定地上權業務，全面檢討國有非公用土地設定地上權作業，並配合相關法律條文之修正及實務作業需要，經報奉財政部於99年1月7日訂定「國有非公用土地設定地上權作業要點」發布實施。
地上權設定通常以大型商用不動產及都會區較易吸引法人機構意願，主要原因為都會精華地區大面積土地較難尋得，所以法人機構願採用地上權方式取得土地，進行開發，如台北101大樓、君悅飯店，但其中也有部分為住宅產品，如台北花園。但是分佈於國內各主、次要河川或海堤周邊之河海新生地等環境敏感地資源，如何能在環境永續經營之前提下，有效開發利用，避免遭到有心人士占用及濫用。為避免影響國土保育及發展，進而推動環境保育、土地儲備、提升環境品質與促進經濟之發展，應由政府積極辦理開發，將用地以設定地上權或同意使用方式交由民間投資廠商進行規劃與開發，以達地適其用及地盡其利之目標。
多年來，政府推出國有土地設定地上權開發案，每次的成效與影響皆不相同。在地上權產品漸趨多元且地上權契約日趨完備的情況下，近年來地上權產品與概念卻實較為國人所接受。在一片看好的同時，仍然有某些情境值得進一步思考討論：
（一）是不是國有土地就應該開發：在目前強調帶來就業機會、創造稅收的思維下，但於國土利用規劃體系、法制尚未健全下，國有土地積極開發的結果是否可達成國土利用的最合適及最有效結果，仍有待討論。
（二）對於較為敏感區位，在增加收入的考量下，應以永續環境資源的觀念下，主動提出規劃案，如 「台東縣知本溫泉渡假專用區」，及「花蓮縣鳳林休閒渡假園區開發計畫案」等等。
（三） 法人機構及主辦機關對土地開發之事業及財務評估過於樂觀，導致主辦機關所訂開發年限並不足以回收投入大規模開發之成本，或是經營出現問題，如月眉大型娛樂區開發案，如果參與開發之法人發生財務困難，無法經營而造成閒置。
（四）台灣的地上權與中國大陸的土地使用權概念相同，兩者皆是有期限的權利。由於尚未有個案達使用年限，因此現在對於將來使用年限到期之後，土地回收再利用的程序的討論不多。然而臺灣地上權國宅的爭議至今仍未有一個令各權利人滿意或定案的處理方式。未來設定地上權之國有土地回收之結果將是一個考驗。
（五）地上權之設定不可一體適用，不同區域土地開發，其對週邊環境所提升之效益，有所不同，因此其設定方式應有不同之考量與處理。
三、結語
良好的國土發展政策是政府的重要任務，如何藉由良好的國土規劃來增加國家資產價值，並藉以提升國家經濟水準，是一相當重要的課題。當今政府財力吃緊，國內經濟委靡的情況下，藉由設定地上權模式，積極邀請民間參與公共建設方式，其精神是希望能引進民間的資金、效率、技術，以紓解政府的財政負擔。進行國土規劃之同時，仍應考量環境之永續經營，盡量於不破壞生態環境的情形下進行開發。國有土地配合計畫以設定地上權之方式進行開發，對於國土的規劃與利用有較高的掌握度，開發風險可由地上權人承擔，最終政府還擁有土地所有權，是一於政府財政困難下較佳之開發模式。但其缺失為若地上權人數過多則經營管理較為麻煩。
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