謝明瑞
周信佑
公共建設能創造多大的經濟效益與動能見仁見智，但從這次外界所矚目的「前瞻基礎建設」推動過程來看，預計未來8年要投入8,824億元預算，其中軌道建設4,241億元佔總預算48.06%為最大宗，進行花東鐵路升速、台鐵高架或地下化與捷運路網。
翻閱行政院「前瞻基礎建設」整本計畫報告366頁，計畫項目、內容相當豐富，願景也很美好，但計畫沒有嚴謹評估地方各項建設的需要性，牽涉到總體效益評估更僅有2頁，內容也只提到8年可以提高GDP規模9,759億元，直接帶動公民營企業投資1.7兆，創造4至5萬個工作機會，但如何帶動、計算方式與基礎卻是一片空白，政治考量完全凌駕專業評估之上，這樣的評估實有盲目樂觀與不負責任之嫌，難怪引發社會一面倒的質疑聲浪。
另從地方資源分配來看，38項軌道建設幾乎都集中在民進黨執政縣市，且許多縣市的軌道建設多屬之前主管部會都已評估不太可行的計畫，過去地方多次要求，但始終未能如願，這次成為中央送給地方的大禮。高雄市在陳菊市長的加持下，獲得1,023億元最高，桃園市與台南市獲得787億與611億居二、三名，為捷運、鐵道延伸的大贏家。相對之下，雙北203億元補助，全部是已核定計畫的追加預算，與苗栗、新竹等縣並列前瞻軌道計畫的「0元俱樂部」成員。
在這樣的資源分配下，高雄、台南與桃園市民是否為最大贏家呢？恐也未必。多數縣市都是以中央補助預算不拿白不拿，抱著搶錢的心態，前瞻建設中許多計畫項目都很模糊，沒有總體評估或可行性評估，未真正考慮民眾需求面。況且地方爭取到建設也僅是第一步而已，地方仍需負擔一定比例的配合款。在地方財政普遍不佳的現況下，部分縣市更是已達舉債上限，部分縣市根本無力負擔配合款，即使能勉強籌措，但若建設項目不符合地方民眾真實需求，那也僅會加速地方財政惡化吧了。
在政治算計下，「前瞻計畫」罔顧效益與自償性，「前瞻」將受到相當的侷限性，生的出來也未必養的起。高雄捷運就是血淋淋的案例，營運以來，虧損嚴重，瀕臨破產邊緣，以致於2012年9月函請高雄市政府修改BOT合約，並實施削減營運成本與車站活化等措施，開源與降低折舊與固定成本，才讓高雄捷運得以營運下去。在缺乏永續經營的概念下，未來各縣市極力爭取興建完成的「前瞻軌道建設」，若地方政府財政與民眾需求不足以支撐或維持營運，那「前瞻建設」恐淪為一座又一座的蚊子建設或蚊子館，將成為各縣市政府的燙手山竽與心中沉重的痛。
更何況，在這次前瞻基礎計畫中，「錢從哪裡來？」依據財政部國庫署資料顯示，截至105年底，各級政府一年以上公共債務未償餘額6兆733億元，占前3年度GDP平均數比率為37.88%，符合公共債務法50%債限規定；而中央政府一年以上公共債務未償餘額5 兆3,258億元，債務比率33.22%，低於法定債限40.6%。中央與地方財政雖尚稱健全，但並不寬裕。
惟政院近日又以「前瞻基礎建設計畫」為名，以口號綁項目，幾乎把公債法下中央政府的舉債額度用罄，且為規避「公共債務法」每年舉債額度限制及控管機制規定，以特別預算為名，編列8年近9,000億元，影響政府財政健全甚鉅。況且特別預算在性質上為預算調整機制的最後手段，為國家臨時遇有特別重大事故，或因應推動屬一次性之重大政事，始能採行之措施，非常態性編列。舉債空間用罄，一旦國家遭遇天災、地震等緊急危難或其他重大突發事件，政府還能否因應？
過去政府為順利推動重大公共建設，減輕財務負擔，訂定「自償性公共建設預算制度實施方案」，要求公共建設須有一定的自償能力，林全院長過去任主計長時，也一直堅持財政紀律並以此自豪，如今政院整本「前瞻計畫書」看不到「自償」兩字，也不強調成本效益評估，這能讓國人信服嗎？我們不否認軌道建設、城鄉建設等確實有助於地方發展，也有益於民眾生活品質與便利性，但政府仍應多考慮成本效益與自償性問題，將有限資源花在刀口上，而不是大開支票，卻讓這些建設可能成為未來的蚊子館或荒廢的建設。
我們要求各建設的主管機關應做好周詳規劃與成本效益分析，並以透明程序決定，而不是提出一些「華而不實」、「缺乏前瞻」的大錢坑計畫，或者「以舊項目換標籤」來湊數或綁樁，財務規劃或財源空洞卻不可行或不具體。我們更要提醒執政者，生的出來的建設固然重要，但養得起的建設才能真正的造福人群，也才能讓「前瞻計畫」得以前瞻，奠定台灣再次蓬勃發展的基礎。
(本文發表於2017年5月5日中央網路報)
財團法人
國家政策研究基金會
盧信昌
陳建宇
曾慧青
蘇南
紀俊臣
胡思聰
林祖嘉
王順民
張瑞雄
