論政府債務的沉重與影響 - 國家政策研究基金會

當前政府債務沉重，影響深遠，殊值各界重視。我國於十二年前曾出現高額預算赤字，累積債務餘額逐年攀升，歷經政府八年的努力，終於回復預算平衡。美國於1990年代亦有預算失衡然後回平之經驗。惟近年來政府赤字屢創新高，債務餘額快速累積，亟應藉助這些經驗，謀求解決之道。

我國預算平衡之歷程

我國對財政赤字一向十分審慎，到民國七十九年度止，政府赤字及累積債務均很微小，當時累積債務餘額僅1,562億元，占GNP比率3.7％。嗣後為支應六年國建及發展社會福利，政府不得不擴大支出規模，惟歲入部分如?基、稅率等，卻受制於民主程序而無法同步增加，財政赤字因而擴增，累積債務也增加頗速。八十一度年財政赤字大幅上揚至3,368億元，占支出31.8％，占GNP 6.5％，為歷年罕見的巨額赤字，累積債務餘額達4,590億元，占GNP 8.8％，引起各方嚴重關切。

當時政府從善如流，開始推行各項財政改革政策。包括八十二年三月推行節約措施，並成立公債發行小組；同年七月檢討六年國建，由8兆2,382億元降至6兆294億元；八十四年四月成立社會福利小組；八十五年六月成立國家財政專案小組；同年行政院更嚴正提出在九十年度前達成預算平衡的政策目標。經過縝密規劃，嚴格執行開源節流與預算外綁內鬆政策，終於在八十八年七月，達成前一年度的總決算平衡，並有賸餘1,070億元，次年復有八十八年度總決算賸餘464億元。中央政府累積債務餘額在快速增長之後，轉而下降，由1兆2,643億元降至1兆2,149億元，占GNP比率由14.4％降至13.2％，舉國為預算平衡所作長達八年的耕耘，有了成果，經驗彌足珍貴，政府的努力應予肯定。

美國預算平衡之經驗

十年前的美國政府，亦曾面臨債務餘額居高的問題。迄會計年度1990年止，美國聯邦政府公債餘額為2兆4,104億美元，占GNP比率高達44％，儘管白宮和國會的政治領袖為了預算的額度與分配爭執不休，巨額的各級政府赤字、國際收支赤字及國際債務問題仍未獲紓解。非但民間投資減緩及企業利潤下滑，政府亦無力投資教育、研究發展和公共建設，經濟大餅未能擴充，致使所得增加者的利益，來自所得減少者的損失，因而所得重分配導致貧富差距擴大。

為免問題繼續惡化，多年來美國政府致力於財政改革，並提出影響深遠的平衡預算法（The Balanced Budget Act of 1997），適逢美國拜知識經濟之賜，景氣長期繁榮，復以國會支持，聯邦政府預算赤字於是持續縮減。1998年二月達成預算賸餘，其後1999及2000年亦維持預算盈餘，2000年之財政賸餘占GDP 2.4％，債務餘額佔GDP比率降為34.9％，預估2015年全數清償3兆美元債務，期為「新經濟」立下典範，足供我國借鏡。

政府債務流量與存量之規範

我國各級政府公共債務的舉借，目前係由民國八十五年制訂、八十七年及今（九十一）年兩度修正的「公共債務法」所規範。就政府舉債的能力言，列入公債限制範圍的債務種類越多越廣，政府舉債的約制效果就越強；而設定的債務上限比率越低，政府舉債的彈性空間便越小。

過去由於債務限制範圍規定不清，致使政府將超過上限之債務轉入「債務基金」中，藉以逃避法律的規範，而這些漏洞都應適度加以防堵。公共債務法最新修正後，政府債務存量的上限為前三年GNP平均數的48％（中央政府為40％，各級地方政府為8％），每年流量的上限則為年度總預算與特別預算歲出總額的15％，且營業基金與信託基金外之其他特種基金債務，亦列入限制範圍，包括債務基金、作業基金、特別收入基金、資本計畫基金。

截至八十九年底，我國中央政府在債務存量的管制上皆未超出額度，累積債務餘額為2兆3,575億元，占當年度9兆8,033億元GNP之24.0％（占9兆6 ,634億元GDP之24.3％），較日本104.9％、美國35.2％等國家低甚多，財政狀況應屬穩健。

至於債務流量的管制上，即各級政府每年度舉債額度不得超過各該政府總預算與特別預算之15%，這項限制事實上就是對於年度預算赤字，或所謂的「公債依存度」予以管制，自然有其抑制赤字與債務擴大的目的，符合世界潮流。例如歐盟國家即有嚴格規定的財政門檻，作為入會條件，即未償餘額必須降至GDP的60％以下，每年度預算赤字不得超過GDP的3％。我國公共債務法對每年舉債的限制，性質上與歐盟年度預算赤字的限制，有異曲同工之效，限制條件也相埒。

政府債務再度惡化

自政黨輪替之後，財經環境不佳，政府加速陷入嚴重財政赤字之中。九十年財政赤字為2,409億元，占GNP 2.5％（占GDP2.5％）；累積債務餘額達2兆7,055億元，占GNP 27.9％（占GDP28.5％）。財政的再度惡化，使得標準普爾國際信評公司於九十年七月，將台灣主權評等由「AA+」^{降至「AA」後，於本月18日公布的最新數據其評等更由「AA」調降一級至「AA－」，這是一九八九年四月標準普爾首度公布台灣評等以來，最差的評等紀錄。影響所及，短期內台灣股匯市恐受衝擊，企業海外籌資成本恐將上揚，對於整體國家形象及國家競爭力都產生不良影響，外債利息負擔上升，不但外資可能撤離，連本國資金也可能外移。經濟學人及美國傳統基金會評比，指出我國政府債信情形惡化，經濟學人更指出我國可能步入日本長期經濟停滯的後塵。}

^{時至今（九十一）年，財政赤字更高，達2,940億元占GNP 29.4％（占GDP30.4）；累積債務餘額亦更上升，達2兆9,016億元，占GNP 29.1％（占GDP29.8％）。展望九十二年度，中央政府總預算及特別預算收支差短2,504億元，赤字占GNP達2.4％（占GDP2.5％），遠高於OECD國家平均之1.7％、歐盟之1.1％、美國之1.2％，累積債務餘額達3兆1,025億元（附表），達歷年最高峰，占當年度GNP比率29.9％（占GDP30.6％）。較諸八十九年累積債務餘額為2兆3,575億元，九十至九十二年度債務餘額增加達7,450億元，平均每年增加2,483億元；如以扣除歲計賸餘之淨債務餘額比較，則增幅更高。債務累積速度之快，在瑞士洛桑管理學院的該項評比中，列為四十九國中的四十八名，致使我國的國際競爭力排名，從18名降為第24名，多年向上爬升的努力，一夕之間破功。}

^{在經濟學理，大部分的模型及大多數的經濟學者，對於政府的負債多採取傳統的觀點，亦即預算赤字會減少國民儲蓄、投資水準以及貿易逆差；長期而言，亦會降低穩定狀態下的資本存量，並提高一國的外債。根據世代重疊模型，舉債政策不論是內債或外債，確實都對下一代產生了實際的負擔。根據新古典模式，債務的負擔也取決於舉債對民間投資排擠程度的大小，如果真的產生排擠，在其他情況不變下，下一代的資本存量將減少，生產力降低以致實際所得也較少，所以，舉債因其對資本形成的影響而造成後代的負擔（假設公部門資本不變，公部門利用來自私人部門資源來推動生產力投資，使總資本存量增加）。可見，政府背負著龐大的債務，其負擔及償還的金額不僅僵化預算結構，排擠其他正常支出，還將影響下一代子孫的福祉，其嚴重性不可言喻，不得不慎。}

^{雖然目前我國在債務存量，在名目上較許多國家略低（附圖），然由近年來債務流量每每瀕臨舉債上限的情形觀之，未來債務情況將日益惡化是可預料的。況且截至九十一年底，根據最新資料：(1)各級政府在其總預算及特別預算預算內，所舉借一年以上公共債務未償還餘額預算數共3兆2,333億元；(2)各級政府在其總預算與特別預算內，所舉借未滿一年公共債務未償餘額實際數3,192億元；(3)各級政府非營業基金長期公共債務未償餘額7,563億元，本項極易成為國債，因為甲、乙類公債的分野很小，且有糧食平準基金撤銷後，所餘債務932億元直接列入中央債務餘額之先例；(4) 各級政府非營業基金短期公共債務未償餘額1,831億元；(5)公營事業民營化作業基金每年短借遞延還款325億元、工業局委託榮工等三家公司開發工業區805億元；(6)國安基金借款金額約1,500億元。以各級政府總預算、特別預算、非營業基金來看，未償餘額即高達4兆4,919億元（附表），加計(5)、(6)兩項，政府債務更高達4兆7,549億元。若再加上基隆河整治條例742億元，擴大公共建設、推動公共服務、增加就業等方案初期經費750億元，總計國家總負債將達4兆9,041億元，遠高於名目資料，占GNP比率達49.3％（占GDP50.6％），與美國債務最高期相當。本項數據，尚未將政府的「隱藏債務」納入。}

未償餘額政府別	^{總預算、特別預算之長期債務（91.9.30）}	^{總預算、特別預算之短期債務（91.9.30）}	^{非營業基金之長期債務（90.12.31）}	^{非營業基金之短期債務（90.12.31）}	^{合計（億元）}
^中央	^28,649	^1,950	^6,469	^1,189	^38,257
^台北市	^1,648	⁰	⁵⁴⁵	³¹⁰	^2,503
^高雄市	⁸¹⁵	²⁰	³⁰⁵	¹⁰⁴	^12,44
^{其他縣(市)、鄉（鎮、市）}	^1,221	^1,222	²⁴⁴	²²⁸	²⁹¹⁵
^{合計（億元）}	^32,333	^3,192	^7,563	^1,831	^44,919

隱藏債務應納入規範

^{所謂「隱藏債務」，係指政府各項潛在的負債，且未納入公共債務法規範者，諸如信託基金、營業基金等。}

^{首先，當信託基金經營績效未達法定收益時，不足部分須由國庫補足，因此資產總規模高達4,236.38億元的十七個信託基金，各個都有可能演變成國庫的負擔。例如，勞退基金截至九十一年十一月止的經營績效，累計未實現損失達254.43億元，而退輔基金九十年經營績效，累計未實現損失達381.17億元。}

^{其次，國內各項社會保險財務狀況均不佳，依財政部所蒐集之財務資料，自公保、勞保、農保與健保開辦以來，截至去年底，政府補貼金額已達1兆1,989億元；其中勞保（至八十九年十一月）與公保（至八十九年六月）的潛藏負債高達1兆5,572億元，若扣存提存準備，缺口仍達1兆343億元。由於國庫是社會保險的最後負擔者，上述缺口相當於政府的隱藏負債。}

^{再者，國營事業中諸多面臨經營虧損，負債龐大，包括中船、漢翔、高雄硫酸錏、農工、台機、自來水、台鐵、台汽等國營事業，自民國八十四年起均呈現虧損狀態，倚靠國庫補貼，如台鐵累積虧損近1,000億元，中船民營化需求400億元。甚至連已民營化的國營事業，政府仍得背負其沉重的負債。}

^{據行政院國家資產管理委員會資料，台汽及中興紙業負債龐大，雖已民營化，但因資產遲遲無法拍賣處理，留下巨大錢坑，政府每年都要編列預算支應利息。台汽截至今年九月底止總負債已達467億元，資產總額為245億元，淨值為負210億元，若以九十三年底為結束清算期限，屆時仍將留下203億元債務，須由政府編列預算償還，目前每年光利息支出即達18億元。至於中興紙業今年帳面負債83億元，資產僅32億元，一年利息支出4億元，與銀行團協商後降至2.7億元，到明年四月的法定清算期限，預計土地若能如數出售，將負債49億元，否則負債85億元。兩者合計債務達250至300億元之譜，每年共須付出20餘億元的利息支出，成為政府的財務黑洞之一。凡此種種，不勝枚舉。在國營事業負債總額1.3兆當中，有5,000億元終將轉成為國庫負債，似不為過。}

^{此外，諸如既成道路（公共設施保留地）之徵收補償，四、五十年來亦一直是政府難以解決之大問題，其預計經費需求即高達八兆元以上，保守以兩兆元估計之。另實物抵稅資產變現不易，估計將造成國庫虧損近1,000億元。又如中小企業信保基金係屬財政部捐助設立之財團法人，惟一旦其產生虧損，亦由國庫彌補。上述種種隱藏負債加計現有之債務規模，國家總負債將近8.5兆，可見政府整體債務的問題已是燃眉之急，若再不正視，對於債務餘額的推升將有推波助瀾的效果。}

^結論

^{一國政府的最適債務規模為何，學理上並無定論，而我國政府所能容忍的債務究竟有多高，尚無確切的答案。雖然目前政府所公布的債務餘額數，相較達25兆元的政府總資產，似乎仍在可接受的範圍內，惟該等資產是否具有變現性與流動性，大有疑問，尚且我國債務累積速度相當快，眾多隱藏債務又未納入規範，甚至政府還常以特別法的方式，在個別法案中排除公共債務法的適用，使公共債務法形同具文。長此以往，必將陷入財政困境，債信評比亦將下滑，影響我國形象及國際競爭力，不利經濟發展。更值得注意的是，我國並非主要國際組織之會員國，即使發生危機，也無法如當年身受金融風暴打擊的韓國一樣，有其國際貨幣基金（IMF）、世界銀行（World Bank）等的外援。}

^{據此，面對當前的債務黑洞，政府實應拿出魄力與決心，排除萬難，積極增加財政收入，努力撙節財政支出，以縮減收支差短，避免不必要的舉債；並施予全民正確的財政收支觀念，將政府債務資訊透明化，以期全民能夠體認到當前財政赤字與債務危機的嚴重性，凝聚共識，監督政府持續進行財政改革並堅守財政紀律，達成我國財政穩健的最終目標。}

稅制改革方向

金融政策之檢視