談海洋資源的永續發展策略 - 國家政策研究基金會

摘要海洋占地球表面面積71％，包含多樣的生態系統，為植物和動物提供了生活環境，且是人類食物的一個主要來源，對維繫地球上的生命，提供了不可缺少的生存條件。託四面環海之便，台灣其實擁有利用海水資源的優勢。然而，近幾十年來，由於在陸地上的活動，海洋環境的健康和生產能力都面臨重大威脅。值得注意的是，海洋中的絕大部分汙染物，大都來自陸地活動，這些汙染物對人體健康和海洋生物資源都帶來極大威脅。臺灣為四面環海的島國，幾乎每個縣都有接觸到海洋，居民的生活與海洋息息相關；因此，海洋資源的遭受破壞及威脅，都將直接或間接地對臺灣帶來衝擊。而海洋資源的保護工作是極為複雜的問題，必須採取及結合各類性質不同的措施，以求海洋能夠永續發展，資源不虞匱乏。

1.背景
永續發展思想源自於人們對環境問題的有感和關注。由於人類已不同程度地嘗到了環境破壞帶來的後果，發現賴以生存與發展的環境和資源遭受到越來越嚴重的破壞。一九九二年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境及發展大會，通過了「二十一世紀議程」，將「永續發展」從一個理想的觀點轉化定位為一個共同追求的實際目標。而達成的共識，就是將永續發展定義為「能滿足當代人的需求，又不損害子孫後代滿足其需求能力的發展」。

就廣義而言，凡是海洋固有、在海洋內外營力作用下形成、分布於海洋地理區內，可供人類開發利用的自然資源皆可稱之為海洋資源，包括海洋中生存的生物，溶解於海水中的物質，海底礦產、港灣、航線、加工水產資源、海洋景觀、海底地熱、以及海洋納污能力等。

由於海洋擁有豐富的各種資源，海岸地區更提供了多樣的功能與利益，成為人類生存不可或缺的重要資產。然而，我們的海洋資源正面臨了各種巨大的威脅，從1950年開始蓬勃發展的漁工業便是消耗海洋資源最大的元兇。據統計，為了滿足消費者需求，每年約須從海洋資源中消耗超過九千萬公噸的海鮮。同時，每年大約有三百三十萬磅的珊瑚被使用在水族館，家居裝飾，珠寶和其他建設材料的用途。據統計，粉紅珊瑚的產量已大幅下降約原有產量的百分之六十至八十；世界各地的珊瑚數量也驟減。除了魚類和珊瑚，許多的海洋生物也因為沿海開發、棲息地遭受破壞、氣候變遷、海水酸化及汙染而遭受極大的生命威脅。海洋環境的保護，也因而成為國際共同關注的議題。

台灣地區四面環海，地狹人稠，海洋資源與權益的維護實與國家發展有重大關係。然而，近年來台灣的海洋環境品質卻日漸低劣，，在經濟發展的壓力下，不當的開發行為和陸源性汙染，包括沿海工廠。和地盤下陷、都會污水、船舶排污、廢物傾棄等行為，正加重了情況的惡化。因此，對於如何加強海洋資源保育及永續利用，實為當前水資源經營管理重要的工作。

2.現存海洋資源問題
新型漁法漁具不斷發明，再加上濫捕，已經使許多魚種漸形商業化滅絕。而近20、30年來由於高度開發建設，天然海岸迅速消失，過度及不當的遊憩活動，使得許多依靠潮間帶孵育成長的物種失去庇護所，另漁網或廢棄流刺網覆蓋珊瑚礁或人工漁礁等，亦常使海中生物掛網死亡。而水質優養化、汙染、有毒廢棄物、油汙的排放汙染等現象，使得海岸經常發生生物暴斃事件。山坡地水土保持不良沖刷致海水混濁，沉積物及海底垃圾造成珊瑚及其他生物死亡。海洋生態遭受危害之原因，除全球溫室效應所引起的水溫上升、海平面上升、紫外線殺傷浮游生物等天然因素外，人為原因才是真正使海洋資源遭受威脅的最大推手。

2.1.氣候變遷
氣候變遷對海岸地區最大的衝擊就是海水面上升而導致海岸棲地的喪失，且可預期的是，海洋的平均溫度也將因為氣候變遷而改變。海洋生態系自古以來一直是地球上生產力最高的地區，海岸若變遷速度太快，或因氣候造成的海洋平均溫度上升，海洋生物將可能因棲息地喪失，或環境變遷適應不能而滅絕；如此一來，生態平衡勢必將遭到破壞，也將對生物多樣性和生產力造成巨大的衝擊。

2.2.海洋汙染
海洋污染包括陸上排放至海裡的污染，如：農業、工業所排放之廢料、海上運輸工具所載運之油料洩漏或污水傾倒、核能動力船舶或載運核能廢料之船舶造成輻射物質外洩、來自大氣的污染，以及來自海床礦產探勘與開採的污染。

海洋汙染來源絕大多數都是人為所造成的，例如船漏油、油井爆裂、工業廢水的排放、廢棄物、家庭用水，甚至農藥肥料流入海中。廢棄物及其他有意或無意中排放或溢漏汙染性物質經由溝渠、河川注入海洋都勢必對海洋生物造成急性傷害，例如：漂浮在海面的油會覆蓋在海岸的潮間帶，或沉入海底，造成嚴重的生態破壞。家用廢水、農藥及肥料流入海中，使得海洋中有過多的有機物、營養鹽，藻類與其他水生植物因此所造成之快速過量的生長，形成藻華現象(Algal Bloom)；而優養化的現象在氣溫升高時情況更會加劇，意即全球暖化的現象也將使藻華現象更加嚴重。

工業廢水或化學廢料排放至海洋中的廢金屬物質也可能使重金屬(Heavy Metal)在魚貝類及其他海洋生物的體內累積。而人類若直接攝取這些食物或產品，其所含的重金屬將藉由食物鏈傳遞，最終累積於人體，直接或間接影響健康、造成疾病，後果不堪設想。

除此之外，海洋礦業(Marine Mining)在大陸礁層或海床探測及進行開採時的處置不當、設備不周、油、天然氣、泥漿外洩意外，或進行採礦時所產生的大量微粒物質，都有可能會造成海洋污染。

2.3.觀光遊憩活動、沿海工業發展
近年來，人們對休閒遊憩活動的需求日漸增加，從事海洋休閒遊憩活動的人數已逐年加速成長。然而，休閒活動雖然對於繁榮地方經濟有相當的幫助，也能相對地創造當地居民的就業機會，但觀光娛樂業卻時常由於海洋休閒活動過度開發而無節制無管理地使用海洋的資源與環境，例如：噪音振動干擾生物，因陸地空間不足而實施的填海及水岸工程造成棲地破壞、遊客在從事海域活動時採集生物、踩踏珊瑚、或丟棄垃圾，而對生態環境產生衝擊。

而水域休閒遊憩活動若沒有經過審慎研究、調查、規劃和管理，從事活動或規畫時可能將對當地海洋生物造成威脅，對於生態體系也有可能造成重大衝擊。例如：賞鯨活動如果沒有適當之規範，可能造成追逐逼迫鯨群。若無審慎評估而妄然讓船舶下錨也可能對底棲生物及珊瑚造成傷害。

一般而言，工業選擇沿海地區的原因偏向於廢棄物處理的方便性，以及水的高比熱作為冷卻的用途。絕大多數的工業都需要將製造過程中的化學廢料處理掉，如：水銀化合物和殺菌劑等；當然，也包括了其他物理性的廢棄物，如廢汙水。然，在進行環境影響評估時，鮮少能夠兼顧生態連鎖衝擊、社會正義與整體成本的平衡；重要的生態區與野生動物棲息場所也時常因此面臨被破壞的命運。而因為人造設施所造成海域海流的改變，也會連帶造成生物移動或遷徙的困難和異常；對於海洋生態系穩定的維繫，衝擊尤大。更令人擔憂的是，其帶來的威脅恐從區域性擴大至成為全球的威脅。

沿海開發的工程也往往造成土壤侵蝕而造成沿海的沉積物污染。泥沙懸浮在海水中時遮蔽陽光，阻礙水體和底棲生物進行光合作用；而沉降之後，覆蓋在珊瑚或其他底棲生物表面，造成窒息死亡。更嚴重的是，這些沉積物通常含有過量的有機質、重金屬或殺蟲劑、殺菌劑等，對生物造成危害。沿海的發展，不論是觀光產業或工業，其排放廢棄物料不僅會降低當地海洋環境的品質。在某種程度上來說，也因為人為的建設，直接或間接地影響了陸生物種及其棲地。

產業發展帶來的環境破壞和汙染不但降低了海洋物種的豐富度，同時也諷刺地為產業本身帶來了負面的影響。從一個長遠的觀點看來，那些無法被海洋自然消耗的廢棄物，最終仍是對排放廢棄物及汙染物的人類本身帶來衝擊及危機。

2.4.珊瑚礁生態面臨威脅
由於全球人口增加，工業快速發展，溫室效應和氣候變遷的現象日益顯著；也因此，全球的珊瑚礁幾乎都受到影響。大規模珊瑚白化、疾病蔓延或死亡的事件頻傳，許多海域的珊瑚礁處於快速衰退或破壞的情況。

珊瑚礁地區的海岸開發，往往會破壞珊瑚礁棲地，更嚴重的是經由土壤侵蝕而帶入珊瑚礁區的沉積物污染。而來自家庭、旅館、餐廳的廢水有機質污染可能含有過量的營養鹽，若未經妥善處理就排人礁區，造成藻類大量生長，覆蓋珊瑚造成其死亡，進而改變珊瑚礁生態系的平衡。油污染的影響則可能造成珊瑚窒息死亡、影響珊瑚的生理，造成珊瑚白化及病變或生殖力或生長速率的降低。

氣候變遷對珊瑚礁的影響甚大；除了溫室效應導致海水表溫升高而引起珊瑚白化；大氣中二氧化碳濃度的升高，也會使海水的酸鹼度降低，進而改變海水中碳酸鈣的飽和濃度，碳酸鈣含量的改變可能造成珊瑚及其他生物鈣化速率的降低，減緩珊瑚礁的成長及生理活動，甚至使珊瑚礁無法生長，進而導致整個珊瑚礁生態系結構受到嚴重的影響。更甚者，可能將因為食物鏈、食物網的層層效應，一連串影響整個海洋生態系。

2.5.海洋生態結構改變，衝擊生態多樣性
棲地的破壞和汙染、電毒炸魚、IUU(illegal, unreported, unregulated)行為、過度捕撈、外來種引入及全球氣候變遷，是使許多瀕臨絕種的物種數量持續下降的主要因素。而海洋汙染可說是使海洋生物多樣性減少及生態結構改變的罪魁禍首。

影響海洋生物多樣性的污染包括沉積泥沙，營養物和農業及都市用化學溶解物，因水壩排放冷水或熱水而導致天然水溫的改變，塑料的累積，廢棄物的傾倒，海洋疏浚，以及商業船舶運輸時排放之汽油及化學物質。大多數國家和地區的環境報告顯示，城市開發和農業殘留汙染物受到最大的關注。同時，碳(Carbon)也被廣泛認為是對生物多樣性影響最顯著的大氣汙染物；因為碳能夠直接影響浮游植物的功能，以及其組成成分；而組成成分的改變將影響到賴植物為生的生物。上述各種原因，都有可能造成某一種物種族群的減少或消失，而此種情況的發生將進而影響整個食物鏈或食物網的運作，為生態結構帶來改變及衝擊。

3.資源的永續發展與利用策略
為使海洋資源得以永續發展，應加強各項資管理措施，以維護海洋生物多樣性。為確保人類活動對生物資源及其環境不會造成明顯的負面影響，以生態系為導向的管理便十分重要。如果不能有效遏止這些問題及環境破壞，則會有整個海洋生態系崩解的問題。如何能在開發利用海洋資源的同時，兼顧管理及保育的責任，是所有人都該關注的課題。

3.1.永續漁產消費(Sustainable Seafood)
高效率且大規模的捕魚，以及對海鮮產品的高需求，已經將漁業推向懸崖邊緣。大約百分之七十─一個令人震驚的數字─的海洋漁業資源已經被過度開發，甚至瀕臨崩解；而情況並不是只是「少了幾餐食物」如此簡單，蓬勃的海洋生態系統對整個地球來說，是無比重要的。

永續漁業是能夠幫助重整海洋及管理海洋資源的一種方法。消費者應有得知漁產來源的權利，並具有對於該或不該購買的正確認知及負責任的判斷。永續漁業發展主要將目標著重於那些位於食物鏈較低階層的物種，推廣消費者成為所謂的「底食者」，意即消費食物網中較低階層的水產。因為食物網頂端的高階掠食者種類多但數量相對稀少，屬於較易滅絕之族群；反之，位於底層之小型魚類數量相對多且通常具有較迅速的繁殖能力(資源回復力較強)，較容易將其族群維持在一定的大小，故鼓勵底食原則。永續漁業也十分著重於環境保護措施，包括遏止混補和誤捕(bycatch)、減少疏浚，和其他對海洋資源具破壞性的捕魚活動。唯有良好的管理，精密的監測，嚴謹的法規，準確的追縱，才能達到永續漁業的目的，也才能讓野生的魚類不繼續遭受瀕臨絕種或濫捕的危機。

3.2.產業、觀光合併，多元化轉型
受到全球大環境影響，海洋漁業資源減少，能源危機導致油價上漲，對漁民作業造成影響，使得傳統漁業發展日益受限。

臺灣雖然得天獨厚地擁有豐富的海洋生態及漁業資源，但因為全球氣候變遷、海洋污染等因素，使得漁獲量逐年下滑，造成漁村青壯人口外流，漁村與漁業發展受到極大的衝擊。因此，善用既有漁村、漁港資源，輔導地方產業轉型，讓海洋資源與漁村經濟永續發展，遂成為當務之急。積極推動漁業轉型發展休閒漁業，以漁港遊憩、魚貨直銷、賞鯨、海洋生態觀光為主，同時推展漁業體驗、生態保育及觀光遊憩的活動，經由海上休閒活動體驗，讓傳統漁民可藉由產業型態的轉變，增加收益。

然，多元化的漁業活動發展，並非一蹴可幾。如何讓漁業在擁有沿岸海域、漁港及養殖生產區等各項人文、產業、景觀、生態等資源條件下，同時兼顧環保與永續發展的前提下，推動休閒漁業勢必將成為漁業多元及永續發展最重要的課題。

為了確保海洋產業與觀光的持續發展，管理者─也就是政府─便扮演著十分重要的角色。且為保育海洋資源，管制漁船增加及輔導專營育樂漁業，甚至獎勵休漁，應可讓海洋資源有休養生息的機會。就海洋觀光休閒產業的角度看來，維持其永續發展潛能的因素包括良好的管理及維護系統，乾淨而豐富的海洋生態環境，正確的野生動物保護及棲息的維護政策，缺一不可，以維持海洋環境品質、資源的永續及生態的豐富度。

3.3.資源復育
水產養殖是資源復育很重要的一環，養魚場提供了全球半數以上的可食海產。惟有將汙染、疾病、棲地破壞等問題降到最低，維護野生物種賴以為生的環境，才是真正能使水產養殖永續發展的手段。同時，水產養殖也強調避免捕捉以及食用野生漁種，以免為野生海洋資源添加額外的不必要的生存壓力。然而，水產養殖雖然可以減緩對海洋漁業的依賴，但也有其負面的效應以及對環境可能會產生的壓力，如：超抽地下水，闢建魚塭破壞沿岸棲地，飼料造成水質優養化，疫病造成水產大量死亡或不當用藥等問題，因此水產養殖也有其發展的限制。唯有生產過程獲得資源充分的供應，與生態維持和諧的關係，且生產結果能有穩定的利潤，才能確保資源的永續發展與利用。

而身為海洋生態系中多樣性最高、生產力. 最高、生物量也最高的珊瑚礁雖然在地球上所占的面積很小，但是它對於維持地球生態平衡和生物多樣性方面，卻是不可忽略的。珊瑚礁是海洋生物的重要生育地，它提供海洋生物幼苗躲避敵害的掩蔽；也提供充足的食物來源，是許多海洋生物的繁殖和育幼場所。同時，珊瑚礁也是重要礦物資源；其所堆積的石灰質骨骼，可被做為建築材料；而分布在沿岸的珊瑚礁，形成天然屏障，可以保護海岸，使沿海地區免於受到暴風侵襲、海岸侵蝕或海水倒灌等的危害，對沿岸的水土保持也扮演著重要的角色。

由於珊瑚礁是維持海洋資源穩定以及連結海洋生態系最重要的角色，珊瑚礁的保護及復育成了十分迫切的任務。而為了達到保護珊瑚礁的目的，應提倡及確實執行海洋遊憩活動的規範，不到海洋生態保護區和海洋特別景觀區從事遊憩活動；不破壞、不採集珊瑚及其他生活在珊瑚礁上的海洋生物；不製造污染、不丟棄垃圾，加強海洋污染防治的執法，以促進珊瑚礁永續發展。

3.4.生態保育
而在資源保育方面，設置人工魚礁、海洋牧場及進行種苗放流，皆為重要的保育措施。而除了考量海域環境之外，亦須兼顧如瀉湖、沼澤、河口、潮汐灘地等濱海陸地。由於這些生態環境並非各自分開獨立而是緊密相連，近岸陸地的污染多被沖刷至海中影響海洋生態的健康；海洋污染亦有可能擴散至海岸地區衝擊海岸生物的生存。因此在思考資源保育的同時，也須突破海陸的邊界和區隔，以生態環境的完整性作為主要原則。

除此之外，在進行保育計畫的同時，必須考慮到海洋生態系透過捕食者及被捕食者之間食物鏈的關係是環環相扣的。物種和資源的消長是互相影響的；因此，針對單一物種的管理方式相對來說就顯得過於狹隘；必須從較寬廣的視角考慮到捕食者及被捕食者的族群變化，進行以生態系為基礎的管理 (Ecosystem-Based Management)。

為維護海洋資源的永續發展，推廣海洋保育教育可說是不可或缺的紮根工作。透過推廣，將能把海洋保育知識普及到社會各階層中，使大眾了解海洋資源的重要性。如此相輔相成，保育工作的成效必然會事半功倍。

3.5.政策擬定
海洋生態系的衰退和海洋資源的枯竭主要受到氣候變遷和人為活動的雙重衝擊。而監測生態系統和環境、訂定海洋相關政策決令、成立管理與協調機構體制，以防止汙染和其他對海洋資源會造成衝擊之開發或活動行為，都是建立永續發展能力的要項；如何區分海洋功能，如何規劃開發利用及管理海洋資源的使用都是極為重要且不可忽略的課題。

3.5.1.生態環境、汙染源監測
環境監測可以幫助瞭解資源分布和現況，瞭解資源變遷趨勢，瞭解天然災害或人為干擾對海域生態的影響，以及瞭解海域遊憩活動或漁業行為的衝擊。而透過資源管理方式的評估和檢討，並且與區域性或全球性的海洋生態監測資訊系統聯結，將可以從宏觀的視野看到整體海洋的變遷。因此，全面性的生態環境監測無非是海洋資源永續發展中最重要的監督及追蹤者。

為求控制海洋汙染，需要建立海洋環境監測網、確保監測數據品質、建立完整系統，以防止、減輕及控制海拋廢棄物和其他海上活動對海洋環境的汙染。值得注意的是，絕大多數的海洋汙染，其實源自於陸地。所以控制陸地陸上河川之水質、淨化港灣，以及提升海洋放流水之除汙水準，都是海洋汙染整治的根本之道。政府應擬定政策綱領、建立必要機制。

3.5.2.禁止濫捕、管理混獲(Bycatch)
漁業開發對海洋資源，影響最為深遠。若期望海洋資源得以永續利用，那麼確保其生態與環境的穩定性便不可輕忽。為求生態系的穩定，保護海洋生物資源及生物多樣性，便是首要任務。

為了降低混獲及誤捕海洋生物，應配合適當的漁撈方法並積極宣導，包括訂定魚苗和海鳥誤捕之規範。另外，也需有保育及管理的行動計畫，加強對野生海洋動物資料蒐集、研究、資源評估。

海洋資源為可再生性資源，適當的保育與合理的開發利用可維護海洋多樣性及整個海洋生態系統，使資源得以永續利用。建立漁業及生物多樣性資源監測網、設立海洋自然保護區、設立最高漁撈許可量，並禁止捕撈瀕臨絕種及稀有海洋動、植物，才能確保海洋資源不遭濫用，不虞匱乏。

3.6.海洋保護區
有鑒於海洋生物多樣性及漁業資源正在快速消失，設立海洋保護區已是當務之急。設立海洋保護區是目前公認保護海洋生態及生物多樣性最為有效的作法。海洋保護區可以劃分成不同的種類，包括禁所有榨取自然資源活動(non-extractive activities) 的海洋保護區(marine reserve)、禁止商業捕撈，但卻有條件的允許育樂性捕撈活動的海洋公園( marine park)。

海洋保護區的成立不僅可以幫助生態學家了解漁業資源回復情形與其他的生態狀況；也能夠保留海洋的美觀、自然和文化，且完整保護海域的生物多樣性；同時，透過海洋保護區的設置，從漁業管理的角度反向思考，適當的禁捕或許可預期地帶來更高更遠的漁獲量。

設立海洋保護區以杜絕人為活動對特定區域的衝擊或破壞行為，使海洋生物得到生息繁衍的機會，可說是現階段台灣對海洋資源保育最有效的策略。若能配合海洋污染防治和適當的漁業活動管理，則能期望收到更良好效果。

4.結語
針對海洋之永續發展而言，合理開發及利用海洋資源、保護海洋生態與環境、建立海洋資源之永續發展能力為缺一不可的三大要素。然而，在規畫和發展海洋資源產業的同時，人為活動卻時常造成環境破壞及資源濫用等問題，而與環境與資源產生衝突。更嚴重的是，一旦有違法的開發行為和環境破壞，責任歸屬卻很難劃分歸咎，造成管理上的瑕疵與瓶頸。因此，若期望海洋資源永續發展，勢必應用整合性的做法來統合。台灣雖地狹人稠，但周圍海域廣闊，若能有效配合生技、觀光、休閒、旅遊、食品、養殖等各種產業及研究技術，做最有效且環保的規畫，海洋資源應可帶來龐大的效益；而唯有確保海洋生態系統之良性循環，以及建立良善的海洋開發體系，並且避免海洋資源的濫用，才能達成海洋永續發展之目標。

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