我國憲法前言明訂:「中華民國國民大會受全體國民之付託,依據孫中山先生創立中華民國之遺教,為鞏固國權,保障民權,奠定社會安寧,增進人民福利,制定本憲法,頒行全國,永矢咸遵。」顯見「孫中山先生之遺教」是為我中華民國之立國精神,其內容博大精深,然扼要言之,不外三民主義與五權憲法。
已故大法官林紀東教授嘗言:有關「五權憲法」與「三權憲法」之不同,可分為量與質二者言之:由量而言,係於歐美之立法行政司法三權之外,加入中國固有之考試監察兩權,俾立法機關部長監察權,行政機關部長考試權,以糾正立法機關之專橫,與行政機關偏袒之弊。…由質而言,五權憲法之精神,在謀各種治權之協力,以造成萬能政府,與三權憲法之精神,在使權力分立,以收制衡之效者,亦大不相同。
惟行憲以來,大法官歷來釋憲已將我國憲政精神,由「五權分治彼此相維之憲政體制」(司法院釋字第175號解釋),轉向「權力分立與制衡」視為我國憲法之不易原則,遂生憲政機關之間之權力競逐,而導致五院之間的憲政衝突時有所聞。
在現行憲政體制下,考試、監察兩院非但不應考慮廢除,而且應該朝向強化其功能之方向進行憲政改革,其理由有三:
首先,從文化層面而言,由於我國人際互動特重「關係取向」之文化特質,而有「公、私」領域未能涇渭分明之普遍行為模式,這不僅是考試制度成為我國歷史上公正拔擢人才的機制,也是孫中山先生主張考試權獨立的同樣基礎。再觀諸民進黨執政八年,即使存在考試制度,但行政部門濫用私人、親信的案例俯拾皆是,貪瀆舞弊之風尤烈於前朝,可謂其來有自。若改採三權分立,考試權改隸行政權之下,即便是以「獨立機關」之性質設立,在行政機關濫權的可能前提下,欲使考試權得以「超出黨派以外,依據法律獨立行使職權」,未免過於天真。
其次,孫中山先生主張監察權獨立,不僅基於我國政治文化一端之考慮,更因為他已發現西方三權分立下的立法機關,在政黨政治的運作環境裡,輒有黨同伐異之情形。由此以觀,我國現行監察權效能不彰固然屬實,但若將監察權歸併立法權,造成立法權專擅之流弊,亦恐非杞人憂天之說而已。
第三,在就現行修憲機制而論,廢除考試、監察兩院,勢非修憲不能克其功,然憲法增修條文第十二條所定之修憲之程序為:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」即使朝野政黨能夠獲致共識,在立法院中通過「憲法修正案」,但是在之後的「公民複決」時,幾無可能獲致「有效同意票過選舉人總額之半數」的通過條件。
因此,在現行憲政體制下,調整考試、監察兩院之必要與可能性,仍然必須放在政治文化、權力運作以及修憲框架等基礎上來思考。
(本文代表作者個人意見)