法國政黨聯合執政的經驗與研析 - 國家政策研究基金會

壹、前言

法國自一八七五年第三共和成立以來，其政黨政治的發展與制度是朝向多黨政治。此外，第三、四共和之下，憲政體制亦以內閣制為運作的基礎。在此情形下，一個政府（le Gouvernement）必須要有國會多數黨或聯盟的支持而存在，一旦原有的多數有所改變，則政府就會面臨立即的重組或消失的命運，在這段期間由於國會中沒有一個政黨能單獨掌握過半的席位，因此都是由二、三個以上的政黨共同合作組成聯合政府（le Gouvernemen de coalition）。[1]第五共和之下，雖然憲政制度及選舉制度有很大的改變，有相當短暫的期間有過一黨在國會中過半的情形，但不論是一黨過半或多黨過半，幾乎所有的政府都是由兩個以上的政黨所組成的聯合政府。到底聯合政府是如何組成？其形式有那些？聯合政府的經驗又是如何？這些就是以下本文所要探討的重點。

貳、影響政黨組成聯合政府之因素

大體而言，影響政黨組成聯合政府之主要因素有三，第一是傳統上的左右意識型態的差異，第二是內閣制與多黨不過半，第三則是選舉制度。

一、左右意識型態上的差異—自一七八九年法國大革命以來，法國人經常就國家憲政體制之定位及社會的進步與發展出現兩極不同的主張。各個政黨雖有自己的理念，但最終都脫離不了左、右的框架而要有所抉擇。再者，受到第一帝國及第二帝國的影響，右派的政治理念與主張也產生重大的分歧的，而受到社會黨及共產黨分裂的影響，左派的政治光譜也呈現多元，造成法國近代多黨的政治特性。[2]目前左派的政黨有社會黨（Parti socialiste - PS）、法國共產黨（Parti communiste français - PCF）、人民黨（Mouvement des citoyens - MDC）以及綠黨（Les Verts）。右派有共和聯盟（Rassemblement pour la République - RPR）、法國民主同盟（Union pour la démocratie française - UDF）以及自由民主黨（Démocratie libérale - DL）。長久以來，左右陣營的各自聯盟也形成了一種執政文化，就是所謂「共和精神」（l'esprit républicain）或是「共和紀律」（la discipline républicaine），換句話說，左派與左派政黨聯合，右派與右派政黨聯合，而不會出現左右政黨聯合執政的情形。此外，右派聯盟也不會與極右派聯合共組聯合政府或採取聯合競選的策略。

二、內閣制與多黨不過半—第三、四共和時期，法國憲政制度是實行內閣制。[3]換句話說，政府對國會負責，國會可將政府倒閣，政府是由國會多數黨或聯盟組成，總理為多數黨或聯盟所推舉產生，而各部會首長也是由聯合執政中的各黨所推出。在這很長的一段時間，由於多黨林立且從未有一個政黨在國會中過半的情形，因此所有的政府都是聯合政府。第五共和以來，隨著總統直選產生並朝向「綜攬大權」的趨勢發展，但多黨的現象及內閣制的原則仍未改變，幾乎所有的政府是多黨的聯合政府。

三、選舉制度—為了避免第四共和時期比例代表制的缺失，第五共和實施兩輪多數決的選舉制度。這個選舉制度基本上是會造成多黨極化的效果。也就是說，在第一輪中，各政黨仍能以其基理念為訴求並保有自己的特色與空間，但在第二輪中，意識型態相近的政黨則會採聯合策略以爭取最大利益。此外，第五共和下，在第二輪的投票中又有門檻的設定（總統選舉是得票最多的前二位候選人，國會選舉則是得票百分之十二點五以上始得參與第二輪），更加強了此一效果。

參、聯合政府之經驗與分析

法國名學者寇里阿（Jean-Claude Colliard）在其經典著作「當代內閣制之比較研究」（Les régimes parlementaires contemporains）中將政府組成的形式區分為八種類型。第一型為「一黨過半政府」、第二型為「多黨過半聯合政府」、第三型為「一黨多數政府」、第四型為「多黨多數的聯合政府」、第五型為「一黨少數但有國會多數支持的政府」、第六型為「一黨少數且無國會多數支持的政府」、第七型為「多黨少數但有國會多數支持的聯合政府」、第八型為「多黨少數且無國會多數支持的聯合政府」。[4] 根據統計，第五共和至今共經歷二十七個政府，若以此項分類為基礎，第五共和的歷屆政府皆應屬第二型「多黨過半聯合政府」，僅有三次則是屬第七型的「多黨少數但有國會多數支持的聯合政府」（一九八八年至一九九三年之間）。以下則就歷屆總統所任命的聯合政府來做進一步的分析。

一、戴高樂總統執政時期

戴高樂在一九五八年當選總統至一九七○年主動辭職這段期間共正式任命過六個政府、三位總理。一九五九年一月至一九六一年四月是戴布雷政府。當時戴高樂已當選為總統，並任命其長久以來的工作伙伴戴布雷（Michel Debré）為總理。戴氏政府主要由戴高樂黨「新共和聯盟」（UNR）、全民共和黨（MRP）以及獨立人士(les Indépendants)等三個政黨支持並掌握過半的席位組成。事實上，在這段期間，戴高樂總統已開始積極參與內閣閣員的安排，但已打破過去皆由國會議員出任的慣例而可以任命一些優秀的行政官僚。

一九六二年四月至一九六二年十一月是龐畢度（Georges Pompidou）政府。一九六二年四月，在阿爾及利亞的問題告一段落的時刻，同時也是政府最受衝擊的時刻。由於戴布雷總理在解決阿爾及利亞問題的策略上以及對憲政改革的方向上與戴高樂總統的意見並不一致，戴高樂決定更換總理。不過，出人意外的是，戴高樂任命一位非政治人物龐畢度來擔任總理。在二十九位部長中，有十四位屬戴高樂黨，三位屬獨立人士（其中季斯卡任財政部長），五位屬全民共和黨，另七位則是學者專家及技術官僚。

一九六二年十一月至一九六六年一月這段期間仍是龐畢度政府。一九六二年十月，國民議會（L'Assemblée nationale）以不信任案推翻龐畢度政府，戴高樂決定解散國會，改選後戴高樂黨及其聯盟贏得過半數的席位因而再度任命龐畢度為總理。這個政府在國會中主要是有戴高樂黨、全民共和黨及獨立人士三個政黨過半數的支持。

一九六六年一月到一九六七年四月這段期間以及一九六七年四月到一九六八年七月這段期間都是由龐畢度出任總理。一九六六年一月的任命新政府是因為戴高樂總統以直選的方式當選連任，龐畢度政府依憲政慣例提出總辭，戴高樂總統又再度任命為總理。一九六七年則是因為國會改選，總理又依憲政慣例提出總辭，而戴高樂總統仍任命龐氏為總理。

一九六八年七月到一九六九年六月這段期間則由前外交部長顧福戴木維爾（Maurice Couve de Murville）出任總理。一九六八年五月，受到法國學潮的影響，政局不穩，戴高樂決定解散國會重新改選。選舉結果，戴高樂黨大勝，戴高樂任命顧氏為總理以展現新局。雖然戴高樂黨在國會中一黨就已過半，但仍與其他資深政治人物（包括傳統激進黨人士）及所謂中間派人士共同組閣。換句話說，顧氏政府亦應是所謂「多黨過半聯合政府」。

二、龐畢度總統執政時期

龐畢度於一九六九年六月十五日贏得總統大選，並於六月二十日任命前國民議會議長夏本德瑪（Jacques Chaban-Delmas）出任總理。夏氏出任總理直到一九七二年七月五日為止。在這段期間，夏氏政府在國會中主要是有戴高樂黨、獨立人士以及中間派人士過半數的支持。

一九七二年七月五日，在龐畢度總統的要求下，夏本德瑪提出總辭。龐氏也立即任命前國防部長麥斯梅爾（Pierre Messer）出任總理組閣。麥氏擔任總理直到一九七三年三月二十八日因國民議會改選結束而提出總辭。不過，龐畢度總統仍再度任命麥氏出任總理，直到一九七四年五月的總統大選。在這段期間，麥氏聯合政府在國會中有戴高樂黨、獨立共和人士（季斯卡為首）以及中間聯盟（多數為原全民共和黨）三個政黨的參與及支持。

三、季斯卡總統執政時期

一九七四年五月，季斯卡（Valéry Giscard d'Estaing）在戴高樂黨席哈克（Jacques Chirac）的支持下贏得總統的寶座。季氏上任後立即任命席哈克為總理組閣。當時由於國會仍為右派聯盟為多數，因而席氏在相當順利的情況下結合戴高樂黨、獨立共和人士以及中間派人士組成多黨聯合政府。

一九七六年八月，由於季、席兩人在領導風格及施政理念上差異甚大，席哈克自認無法掌握決策權且有效施政而提出總辭（事實上，季斯卡也希望席氏下台）。受到當時石油危機的影響，季氏因而任命非政界人士出身的經濟學教授巴爾（Raymond Barre）為總理，以提振法國經濟。在此期間，國會多數並未改變，巴爾政府仍有右派三黨過半的參與與支持。不過，在此同時，席哈克將戴高樂黨重組並改名為「共和聯盟」。

一九七八年二月一日，也就是在國民議會改選之前，右派原一黨獨大的情形有所改變。原中間派勒卡呂埃（Jean Lecanuet）集合了支持季斯卡的共和黨、社會激進黨以及社會民主黨等三個主要政黨組成「法國民主同盟」，投入選戰。三月的國會改選中，法國民主同盟大有展獲，席位與共和聯盟不相上下。選舉結束，巴爾政府依例提出總辭，季斯卡隨後又立即任命巴氏組閣並在右派兩大政黨聯盟的合作組多黨過半聯合政府（席哈克雖然與季斯卡交惡，但為了右派執政也不得不暫時拋棄個人的私見）。

四、密特朗總統執政時期

一九八一年五月，左派社會黨籍的密特朗當選為總統，造成第五共和以來第一次的政黨輪替。在面對右派為多數的國民議會，密氏除了先任命莫華（Pierre Mauroy）為過渡政府（或稱看守內閣）之外，並立即宣布解散國會重新改選。改選結果，社會黨—左派激進黨（MRG）聯盟獲過半的席位。密特朗總統隨後再任命莫華總理組閣。由於密氏非常清楚這些勝利也有來自共產黨的支持，因而莫華也在內閣中加入四位共產黨籍的部長（包括交通部長、人事行政部長等）組成三黨過半的聯合政府。

一九八四年七月，密特總統面臨執政困境，一方面莫華政府的施政績效不彰，民意支持度低，二方面共產黨又因政策不合而堅持退出聯合政府，在此情形下，密氏決定任命年僅三十八歲的法畢士（Laurent Fabius）出任總理，法畢士在社會黨及左派激進黨的參與及支持下組成聯合政府。

一九八六年三月，國民議會因任期屆滿而改選。選舉結果，右派兩大聯盟獲勝，在國會中掌握過半數的席位。密特朗總統在尊重民意及維護憲政體制正常運作之前提下，任命右派領袖席哈克為總理組閣，席氏亦立即與法國民主同盟組成聯合政府。這是第五共和以來首次總統沒有國會多數支持的情形，因而造成所謂第一次「左右共治」之局。

一九八八年五月，密特朗總統當選連任。在面對右派的國會多數，密氏除了任命羅卡（Michel Rocard）組過渡政府外，仍決定解散國會重新改選。不過，選舉結果出爐，社會黨—左派激進黨雖然贏得多數但並未過半（276個席位），共產黨則小輸為二十七席，而右派聯盟為二百七十一席。在共產黨宣稱支持社會黨—左派激進黨組政但不參與內閣的前提下，密特朗任命羅卡為總理並組成所謂「多黨少數但有國會多數支持的聯合政府」。在如此的政治生態下，密特朗總統亦於一九九一年五月及一九九二年四月相繼任命柯瑞松夫人（Edith Cresson）及貝赫弋瓦（Pierre Bérégovoy）出任總理組閣。

一九九三年三月，國會因任期屆滿而改選。選舉結果，右派兩黨大獲全勝（贏得五分之四的席位），可說是歷史上的創舉。在此情形下，密特朗總統仍在相同的考量下任命右派共和聯盟領袖巴拉杜（Edouard Balladur）為總理，並與法國民主同盟組右派多黨過半聯合政府，開啟第二次「左右共治」之局。

五、席哈克政府執政時期

一九九五年五月，席哈克當選為總統，同時也結束了第二次「左右共治」。原總理巴拉杜在任內參與總統競選並對席哈克造成極大之困擾與威脅，因此選後也立即提出總辭。由於國會多數並未改變，席哈克因而順利任命屬共和聯盟黨籍的原外交部長朱貝（Alain Juppé）出任總理，並與法國民主同盟組聯合政府。

一九九七年五月，席哈克總統為了重新整合右派國會議員的凝聚力（國會議員雖人數眾多，但一盤散沙）以提升政府施政效率，因而決定解散國會重新改選。不過，人算不如天算，右派聯盟在選舉中失利，社會黨—左派激進黨—綠黨—共產黨為主的左派聯盟贏得過半數的席位。同樣地，在此情形下，席哈克也不得不任命社會黨領袖喬斯班（Lionel Jospin）為總理（喬氏曾在一九九五年的總統大選的第二輪投票中與席哈克對壘）。喬氏也立即組成多黨過半聯合政府（內閣中包括上述政黨之重要領袖），並開啟了第三次「左右共治」之局。

由以上的分析，我們了解到，在第五共和的憲政運作之下，不論是右派或左派執政，不論是左派政府或右派政府，所有的總理及政府都是在獲得國會過半數席位支持下所組成的多黨聯合政府（如同內閣制國家中的政府），否則必無法成立或延續。

肆、結論

在法國第五共和的半總統制或雙首長制之下，無論是在以總統綜攬大權的架構（總統—總理—國會多數黨或聯盟皆屬同一陣營）或是在「左右共治」下的機制（總統與國會多數—總理不屬同一陣營），在所有的二十七個政府（十五個總理）的組成與發展過程中，每一個政府都是獲有國會過半數的政黨或聯盟的支持而組成的「聯合政府」。在面對執政的可能或必要時，左右陣營各政黨都會暫時摒除岐見以團結合作為優先考量，如此也形成了一種憲政的精神與慣例。在如此的原則與發展之下，第五共和的「聯合政府」多被評為具有相當程度的民主正當性、穩定性及有效性。

[1] 參閱 Pierre Avril et Jean Gicquel, Lexique : droit constitutionnel (Paris: PUF, 1994), pp. 58~59.

[2] 可參閱 Maurice Duverger, Le système politique français (Paris: PUF, 1996), pp. 116~118.

[3] 參閱 Jacques Chapsal, La vie politique sous la Ve République (Paris: PUF, 1984), pp. 24~25.

[4] 參閱 Jean-Claude Colliard, Les régimes parlementaires contemporains (Paris : Presses de FNSP, 1978), p. 97.

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