(圖片來源:Wikimedia Commons,Emmanuel Macron。)
法國自一八七五年第三共和成立以來,其政黨政治的發展與制度是朝向多黨政治。此外,第三、四共和之下,憲政體制亦以內閣制為運作的基礎。在此情形下,一個「政府」必須要有國會多數黨或聯盟的支持而存在,一旦原有的多數有所改變,則政府就會面臨立即的重組或消失的命運,在這段期間由於國會中沒有一個政黨能單獨掌握過半的席位,因此都是由二、三個以上的政黨共同合作組成的「聯合政府」。第五共和之下,雖然憲政制度及選舉制度有很大的改變,有相當短暫的期間有過一黨在國會中過半的情形,但不論是一黨過半或多黨過半,幾乎所有的政府都是由兩個以上的政黨所組成的聯合政府。
大體而言,影響第五共和政黨組成聯合政府之主要因素有三,第一是傳統上的左右意識形態的差異,第二是內閣制與多黨不過半,第三則是選舉制度。這可從以下的歷史發展中探析。
戴高樂共任命6個政府3位總理
戴高樂在一九五八年當選總統至一九七○年主動辭職這段期間共正式任命過六個政府、三位總理。一九五九年一月至一九六一年四月是戴布雷政府。當時戴高樂已當選為總統,並任命其長久以來的工作夥伴戴布雷為總理。戴氏政府主要由戴高樂黨「新共和聯盟」(UNR)、全民共和黨(MRP)以及獨立人士(lesIndependants)等三個政黨支持並掌握過半的席位組成。一九六二年四月十一日至一九六八年七月這段期間是龐畢度政府。雖然戴高樂任命一位非政治人物龐畢度來接任總理,不過在戴氏的支持下也順利組成三黨聯合政府。一九六八年七月到一九六九年六月這段期間則由前外交部長顧福戴木維爾出任總理。這段期間,雖然戴高樂黨在國會中一黨就已過半,但仍與其他資深政治人物(包括傳統激進黨人士)及所謂中間派人士共同組閣。換句話說,顧氏政府仍組成所謂「多黨過半聯合政府」。
龐畢度於一九六九年六月十五日贏得總統大選,並於六月二十日任命前國民議會議長夏本德瑪出任總理。夏氏出任總理直到一九七二年七月五日為止。在這段期間,夏氏政府在國會中主要是有戴高樂黨、獨立人士以及中間派人士過半數的支持。一九七二年七月到一九七四年五月,龐氏任命前國防部長麥斯梅爾出任總理組閣。在這段期間,麥氏聯合政府在國會中有戴高樂黨、獨立共和人士(季斯卡為首)以及中間聯盟(多數為原全民共和黨)三個政黨的參與及支持。
一九七四年五月,季斯卡在戴高樂黨席哈克的支持下贏得總統的寶座。季氏上任後立即任命席哈克為總理組閣。當時由於國會仍為右派聯盟為多數,因而席氏在相當順利的情況下結合戴高樂黨、獨立共和人士以及中間派人士組成多黨聯合政府。
席哈克為右派執政拋棄個人私見
一九七六年八月,由於季、席兩人在領導風格及施政理念上差異甚大,席哈克自認無法掌握決策權且有效施政而提出總辭(事實上,季斯卡也希望席氏下台)。受到當時石油危機的影響,季氏因而任命非政界人士出身的經濟學教授巴爾為總理,以提振法國經濟。在此期間,國會多數並未改變,巴爾政府仍有右派三黨過半的參與與支持。不過,在此同時,席哈克將戴高樂黨重組並改名為「共和聯盟」。
一九七八年二月一日,也就是在國民議會改選之前,右派原一黨獨大的情形有所改變。原中間派勒卡呂埃集合了支持季斯卡的共和黨、社會激進黨以及社會民主黨等三個主要政黨組成「法國民主同盟」,投入選戰。三月的國會改選中,法國民主同盟大有展獲,席位與共和聯盟不相上下。選舉結束,巴爾政府依例提出總辭,季斯卡隨後又立即任命巴氏組閣並在右派兩大政黨聯盟的合作組多黨過半聯合政府(席哈克雖然與季斯卡交惡,但為了右派執政也不得不暫時拋棄個人的私見)。
一九八一年五月,左派社會黨籍的密特朗當選為總統,造成第五共和以來第一次的政黨輪替。在面對右派為多數的國民議會,密氏除了先任命莫華為過渡政府(或稱看守內閣)之外,並立即宣布解散國會重新改選。改選結果,社會黨—左派激進黨聯盟獲過半的席位。密特朗總統隨後再任命莫華總理組閣。由於密氏非常清楚這些勝利也有來自共產黨的支持,因而莫華也在內閣中加入四位共產黨籍的部長(包括交通部長、人事行政部長等)組成三黨過半的聯合政府。
一九八六年三月,國民議會因任期屆滿而改選。選舉結果,右派兩大聯盟獲勝,在國會中掌握過半數的席位。密特朗總統在尊重民意及維護憲政體制正常運作之前提下,任命右派領袖席哈克為總理組閣,席氏亦立即與法國民主同盟組成聯合政府。這是第五共和以來首次總統沒有國會多數支持的情形,因而造成所謂第一次「左右共治」之局。
一九八八年五月,密特朗總統當選連任。在面對右派的國會多數,密氏仍決定解散國會重新改選。不過,選舉結果出爐,社會黨—左派激進黨雖然贏得多數但並未過半(276個席位)。在共產黨宣稱支持社會黨—左派激進黨組政但不參與內閣的前提下,密特朗任命羅卡為總理並組成所謂「多黨少數但有國會多數支持的聯合政府」。在如此的政治生態下,密特朗總統亦於一九九一年五月及一九九二年四月相繼任命柯瑞松夫人及貝赫弋瓦出任總理組閣。
一九九三年三月,國會因任期屆滿而改選。選舉結果,右派兩聯盟大獲全勝(贏得五分之四的席位)。在此情形下,密特朗總統仍在相同的考量下任命右派共和聯盟領袖巴拉杜為總理,並與法國民主同盟組右派多黨過半聯合政府,開啟第二次「左右共治」之局。
一九九五年五月,席哈克當選為總統,同時也結束了第二次「左右共治」。原總理巴拉杜在任內參與總統競選並對席哈克造成極大之困擾與威脅,因此選後也立即提出總辭。由於國會多數並未改變,席哈克因而順利任命屬共和聯盟黨籍的原外交部長朱貝出任總理,並與法國民主同盟組聯合政府。
未來聯合政府應黨對黨協商合作
一九九七年五月,席哈克總統為了重新整合右派國會議員的凝聚力以提升政府施政效率,因而決定解散國會重新改選。不過,人算不如天算,右派聯盟在選舉中失利,社會黨—左派激進黨—綠黨—共產黨為主的左派聯盟贏得過半數的席位。同樣地,在此情形下,席哈克也不得不任命社會黨領袖喬斯班(LionelJospin)為總理。喬氏也立即組成多黨過半聯合政府(內閣中包括上述政黨之重要領袖),並開啟了第三次「左右共治」之局。由以上的分析可知,在法國第五共和的半總統制或雙首長制之下,無論是在以總統綜攬大權的架構(總統—總理—國會)多數黨或聯盟皆屬同一陣營)或是在「左右共治」下的機制(總統與國會多數總理不屬同一陣營),在所有的二十七個政府(十五個總理)的組成與發展過程中,每一個政府都是獲有國會過半數的政黨或聯盟的支持而組成的「聯合政府」。在面對執政的可能或必要時,左右陣營各政黨都會暫時摒除歧見以團結合作為優先考量,如此也形成了一種憲政的精神與慣例。在如此的原則與發展之下,第五共和的「聯合政府」多被評為具有相當程度的民主正當性、穩定性及有效性。
反觀我國,在未來立法院多黨不過半的情形之下,實施聯合政府應思考以下二點,第一,不論是在總統綜攬大權或是左右共治的局勢之下,法國歷來的聯合政府不但依理念相近為前提且以「黨」對「黨」的方式協商合作之外,同時也以一個任期為約定,此舉主要係考量政局之穩定性、政策之延續性以及責任政治。因此,未來聯合政府的組成應是黨對黨的合作。第二,國家領導人應尊重憲法精神架構以及建立長治久安的憲政秩序為前提,總統任命行政院長雖不需經立法院同意,但行政院須對立法院負責,因此,行政院長應由立法院多數黨或多數聯盟所推薦及支持的人選擔任。
(本評論代表作者個人之意見)
(本文刊登於90.12.5聯合報第十五版)