謝麗秋
回顧2014年，「食安風暴」為張榮發基金會與聯合報共同舉辦「票選年度第一大新聞事件」，顯見食品安全問題長久以來即為人民所重視。
過去幾年陸續發生重大食品安全事件，到2014年9月爆發黑心油事件，包括強冠香豬油混用餿水油、正義豬油混用飼料油等，致使發展為全民抵制頂新社會運動，台灣持續籠罩在食安風暴中。黑心油事件如滾雪球般擴大，許多知名品牌廠商受牽連，損失慘重，人民食不安心，身心受創，並嚴重斲傷臺灣美食王國美譽。
過去幾年，每次食安問題發生後，政府、學術與社會各界不乏提供各項建言。監察院針對食品安全事件已提出許多糾正案及改進建議，尤其衛生署（現改衛生福利部）及縣市政府的食品藥物安全管理不佳，面臨人力不足、經費不夠、法令不嚴、執行不力四大困境，要求行政院及相關主管機關檢討。
政府亦針對《食安法》多次修法[1]，大幅度增加違法廠商罰則及刑度。然今年依然發生了劣質豬油事件，相關食品安全事件亦不層杜絕。顯見食安問題成因複雜，防範殊為不易，也顯示政府治理方面，有相當改進空間。
本文以制度、組織及人員等三大面向來檢視此次黑心油事件發展，並提出相關建議。
二、分析
（一）食品安全衛生管理機制之缺失
我國現行食品安全衛生管理法雖對食品內容、標示及食品業之管理均有相關規範，惟在管制執行手段上，並未對所有食品生產及上市採行許可制，僅透過生產上市後的查驗及取締，作為事後的低度管制，在以業者自主管理為主，政府查驗為輔的情形下，往往形成食安管理上的漏洞。
此外，食品標示規範未盡嚴密未要求標示來源，廠商應盡之產品責任過低，罰則過於寬鬆，對黑心廠商警示不足無嚇阻作用等。
再加上政府過去過度著重稽查、檢測，過度重視零驗出的數字，卻忽略生產脈絡與流程與食品上游的製作過程，進而造成食安問題層出不窮。雖然政府已關注到源頭管理問題，並推動GMP普及化 ，但是仍發生頂新黑心油事件。尤其近幾年食安問題，造假廠商不乏領有GMP執照大廠，GMP標章與認證體系淪為商業手段，成為有心人士謀利的工具，形成標章認證廣告及促銷。GMP標章只是認證產品，並非認證整個工廠生產流程，有些廠商卻遲未澄清，造成資訊不對稱，讓消費者受混淆。再者，工業局預算與人力有限，難以把關，後續追蹤寬鬆。上述皆是黑心商刻意犯罪，不易防範之主要原因。
（二）在組織層面：中央政府與地方政府缺乏水平聯繫與垂直整合，難以課責
在缺乏橫向聯繫方面，此次頂新正義油品事件，其原料來源多元，包含飼料用油、回收油（餿水油、池溝油）、動植物混合油等，絕非單一部會所能完全涵蓋。有關回收油，環保署需查廢食用油的總量與去處；農委會需追查餿水油有無流入飼料油，以及飼料油、動植物混合油的流向；衛福部要確保市面上食用油產品安全；此外，進口油品海關管制從源頭管理的觀點，亦需財政部參與；另食品GMP制度改革，走向多元參與引入定期檢查機制，則是經濟部業務。
從上述分析，食用油安全的機制業務至少涉及五個不同部會統合。若以強冠的餿水油事件為例，業者以飼料名義進口大豆，乃屬農委會權責，因此，當飼料加工為食品後，衛福部便無法掌握，但農委會認為這已屬於食品安全管理範疇，即非關農委會業務。故當餿水油問題爆發後，亦發生農委會與衛福部由誰承擔責任的問題。
而在落實執行時，又需強化中央與地方政府合作。餿水油事件揭發之揭發，由屏東某老農，因不滿郭烈成地下餿水工廠散發惡臭並汙染其農地，因而展開兩年內五度長期投訴，但屏東縣府只開兩張罰單了事。最後，老農只好越區報案，由台中一分局派出三名警員跨區辦案，而查獲不法證據。
在這過程中，中央政府指責屏東縣政府稽查不力，而屏東縣政府卻認為是中央政府沒有對食品製作原料源頭的有效掌握與建立管理機制。
因此，由於食安主管機關過於分散，造成權責紊亂，加上府際關係不佳，不願負責與政治因素干擾，更引發課責不易現象，亦讓民眾對政府喪失治理信心。
（三）在人員與經費層面
1.風險評估與風險溝通人才不足
由於高度發展科技可快速生產財富，加上全球化天候變遷、生態改變、以及商人道德感薄弱，使得全球化食品風險治理也成為當代主要的風險議題。所謂風險治理乃指一組制度架構或政策過程，可指引團體、社會或國際社群以規範、降低、或控制風險問題。風險治理包含風險評估、風險溝通與風險管理等三階段。考量食品安全風險評估方式及相關作業規範必須與國際接軌不論是剛成立的食安辦公室，或是現有食藥署的人力，顯然無法應付日益繁雜的風險評估工作[2]；此外。另外國內在風險評估專業人才方面也亟待訓練強化。
2.食安稽查人力與經費不足
由於政府將食品業者的「自主管理」、「將其產品原材料、半成品或成品，自行或送交其他檢驗機關」之規定，在現實資本主義社會下，許多商人在道德感薄弱下，為獲暴利而鑽漏洞，若無嚴密查核，即無食品安全，而此須有充足且專業的檢驗與稽查人力。
國家編列食品安全預算，國家花在食品管理費用在2012年約8．4億台幣，2014年擴編到9．7億台幣，仍嚴重不足。各界包含監察院亦曾調查指出，衛生福利部及各縣市人力編制與預算不足所遇到的困難[3]。
此外，相關稽查人員與查驗人員之食品安全專業能力目前仍須強化，公務人員是否有熱忱，地方首長是否有魄力貫徹到底，並責成所屬依執行績效，有效考核成果，作為奬懲依據，亦為防範食品安全事件發生執行層面的主要因素。
三、建議
（一）改善食品安全衛生管理制度
為因應此次黑心油事件，政府已訂定八項處理措施1.加重刑責罰金2提高檢舉獎金3.中央檢舉專線4油品分流管制5. 廢油回收管理6. 落實三級品管7.食品追溯追蹤8. 食品GMP改革，政府後續並將陸續落實。
另，成立食安「預警會報」，總統亦召開兩次國安會議因應，成立食品安全辦公室。此外，民國103年11月8日在朝野合作下，三讀通過食品安全衛生管理法修正草案。
基本上，政府配合各次食安事件的發展，加重罰則，強化源頭管理與業者的自主管理，並持續修正管制作為。
臺灣近年來這些全球化食品風險社會爭議的代價雖然巨大，但透過公民團體及各界提出各種建言，歷次經驗調整，同時因應新科技與時代潮流，以完備食品安全管理制度，若有效落實，將可進一步遏阻不法廠商，以確實維護民眾食品安全。
（二）強化中央跨部會與地方政府聯繫及公私協力
在組織上，由於食品、健康與環境等過去被視為不同部會主管業務，但在全球化情形下，已難以切割，若缺乏跨界、跨領域的風險溝通機制與治理整合機制，將無法因應整體事件發展。因此建構一跨部會組織勢為必要。雖然有立委呼籲成立食品安全委員會，然囿於行政院組織法規定，政府在黑心油事件後，政府於103年10月22日成立食品安全辦公室並開始運作[4]，其主要目標乃協調督導各機關推動食品安全管理，達成強化食品安全治理體系，減少食安事件發生的目標。
除有統合性組織，以統籌跨部會，整合資源外，中央與地方機關應務實將食安人力之經費與人力配置作最妥當運用，並善用社會資源，及強化中央及地方政府合作。地方政府與中央政府之間亦應摒棄成見，共同為食安問題共同努力。
此外，政府亦須強化公私協力，妥適利用民間資源（如民間消費保護團體資源等），並強化公共參與風險治理的過程。
此外，政府可透過相關措施輔導或鼓勵民間自發成立類似美國優良企業組織(Better Business Bureau, BBB)，負責從事企業優良認證、消費者教育與資訊公佈、協助消費者掌握各別企業的消費者資訊。其主要強調道德市場、可信賴企業、誠信標準、宣揚市場典範、譴責不法市場行為等企業行為標準。由企業自律來解決市場信任問題，以推動企業道德、企業責任與落實消費者保護。
（三）增加經費、人力，加強專業訓練
政府除了增加風險評估人力與稽查檢驗人力外，亦需建構完善的獎懲制度，以增加績效，並激發人員潛力。另賦予稽查人員稽查及裁罰權，必要時得由警方協助，同時對相關人員課責。
此外，政府亦可應建構檢舉完善保護措施及奬勵制度，使民眾成為查緝人員的崗哨及尖兵。
再者，透過宣傳、教育以及相關訓練措施，教導民眾食品安全意識，並培養食品安全專才，從課程規劃、培養跨領域人才開始，包括教導年輕人道德與法律相關議題，同時強化與學校合作，協助制定食安標準、檢測、風險評估、法律問題等，幫助政府建立起可信賴食安制度。
四、結論
食安問題顯示出台灣長期存在著「企業道德風險」問題，為求利潤極大化，不惜以假亂真，犧牲供應鍵廠商與消費者權益。
食品安全提升重點包括源頭管理、加強食品產銷鏈監測把關與業者自主管理，同時須結合業者、民間團體力量，透過從產地到生產銷售環節整體把關。
在政府治理上，政府除應配合時代進步而進一步完備食品安全管理制度外，亦應強化中央與地方政府水平與垂直聯繫與公私協力，同時增加食品安全人力與經費並強化訓練，建構政府、企業、民眾為一體的治理體系，方能使政府執行力有效作為，以確實杜絕食安問題再次發生，並達成讓人民有感的目標。
[1]從二〇一〇年來開始，幾乎年年修法，今年二月這部法令才更名為「食品安全衛生管理法」，沒想到年底又發生頂新的黑心油事件，一年內進行兩度大修，顯見目前法律規範，仍不足以遏止食安問題，亦凸顯相關規範未被詳細落實。
[2]楊振昌，《強化食品安全風險管理與溝通》查閱日期，104年1月15日。
網址：http://www.ey.gov.tw/News_Content15.aspx?n=22DE2FC89D3EE7DA&s=6C214237FF823751
[3]臺灣公共食品衛生促進協進會批評臺灣食品安全危機連環爆，國內投入公共衛生經費嚴重不足，臺灣公共衛生促進協會批評，國人平均可分配到的食品衛生經費卅六元，僅為英美的廿％，香港的七％，經費少、人力又極度不足，如何能做好食品安全？地方衛生局食品稽查人力不到五百人。陳美霞說，如此少的人力，要管理全國四十多萬家食品業者，食品衛生人員根本累慘了。刊登於中國時報103.06.15 A6版，「缺人缺錢，衛促會食在難安」
[4]依據「行政院組織法」第14條規定設立為常設性任務編組，並於103年10月22日正式成立。食品安全辦公室是以協調督導衛福部、農委會、經濟部、環保署等各權責機關就涉食品安全管理為重點工作，包括強化源頭管理、推動分流管控、落實三級品管、督導業者自律、建立食品雲、辦理相關食品重要會議，期待經由協調督導各機關推動食品安全管理，達成強化食品安全治理體系，減少食安事件發生的目標。
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