兩岸未來交流與合作發展的模式探討

一前言
台灣近二十年來受制於海島國既有的先天缺失，可以發現力求經濟發展及社會繁榮之目標總有力不從心之感. 再加上全球性的市場競爭、科技化帶來的沖激、生產成本及人力供應的考量、環保議題的發燒、國際分工與合作的擴大、人們生活方式的變化、社會型態的轉變等等，使得台灣必須迎合國際潮流而重新通盤考量未來的經營方向及發展策略，不但要使台灣在既有基礎上更茁壯、更成長。同時，還要在國際上擁有一定的地位，讓台灣未來更美好，也讓台灣的子子孫孫活得更幸福、更有尊嚴。

兩岸自1987年開始，藉由探親、交流、投資、旅遊進而至教育、就業、居住等的發展，在在均可以看出彼此依賴度的加深。事實上，大陸近幾年的快速且近乎跳躍式的發展，已經讓全世界震驚。而且大陸已經由最大的單純生產基地轉而為全球最大的生產與消費兩者並重的市場，更借其地利之便與周邊各國結合成經濟合作體。因此在展望台灣未來的發展所要進行的規劃上，考慮採用大陸已鋪呈好的條條大路做平台或通路是既省事又可看到立即效益的捷徑。

二、發展模式探討
綜合各種因素及衡量當前局勢，僅將近20年來在專業領域之心得及經驗，論述如下：
1. 由於大陸與台灣本屬同文同種、一脈相傳，無法切割也無法否認的民族感情，使彼此的人民之間均互相存在著若即若離的關懷與好奇心。因此，想進一步接觸及互助是天經地義的事情。

2. 面對強大的西方勢力及虎視眈耽的新興國家，我們顯得勢單力薄。加上這幾年台灣因政治因素及經濟策略的不夠清明，而嚴重影響追隨全球同步邁進、加速成長的腳步。這些結果，已造成在國際之間競爭力下降、國民所得停滯、失業率高漲、建設投資減少、社會不安及觀光旅遊難突破。而大陸確正好相反，因此順勢而為，假華人世界的力量，將兩岸三地的整體發展一起帶動，實也足以創造台灣榮景。

3. 目前大陸生產、全球銷售，工廠在大陸、總部在台灣、研發在全球，已經是不爭的事實。也是因應全球化的務實做法，更是縮短供應鍊，善用企業資源整合的良策。因此台灣大可在人才管理上、外匯操作上、金融控管上、稅負徵收上及進出口貿易的機制上做完整完善的政策來輔助之，而與大陸進行一定規範之協議來共同約束對彼此有害而將利於他國之事，也共同謀求各自經濟的自由發展。其實環顧全世界, 各自境內的經濟發展策略乃為各自要考慮本土性因素，而需各自制訂方案推動及管理之事，其基本精神絕對是在維護本身利益。

4. 如要國民生產總額能創出奇機，經濟規模能突破，地方能繁榮，人民生活能改善，則交通的能否四通八達及快速抵達是最重要的。而開放兩岸交流20年來，由於始終沒法直飛，也是消耗台灣資源、金錢、人力及競爭力的最大因素。因此增加交通的快速及便捷已經是在應對全球各國強力圖謀各自發展的情勢下，我們要生存、要進步、要拒絕貧窮與增加競爭力必須要做的首要工作。至於分階段性、任務性的訂定實施方案，因應現實狀況逐步實施，或因應全球快速轉變，而須在一定保障條款下採取全面開展，則要視情勢變化而定。現代競爭優勢都是建立在應變能力及辦事效率上，所以成立專案小組進行準備工作是一定要先完成的。

三、台灣觀光發展方向
在21世紀，各國無不全力發展觀光旅遊業，因為那是每個國家最具創造本土就地消費與經濟產能的事業。因此就觀光旅遊業在臺灣的未來發展提供下列看法：

1. 在2000年時就已經發現由於傳統產業的外移，使台灣經濟及國民所得在退步中。因此政府開始將觀光旅遊產業的發展列入重大國家發展策略。

2. 在1998年周休二日實施後，風景區及觀光旅館餐飲等產業經營更困難──變成是週營二日。

3. 2002年開始推動公教人員國民旅遊卡，鼓勵國人在國內異地旅遊創造消費，促使產生大量的國內旅遊風潮。但是也造成過度集中在週末的困擾，及減少了出國旅遊的人口。而導致外國航機飛台灣數量之減少，也致使與國際互動減少，而使得來台觀光客無法達成原訂2008年倍增的目標。

4. 雖然在觀光客來台的數字上似乎有亮麗的成績，但是最大部份是成長在日本客人。深究其原因其實不排除：
(1)我們對招攬日本客及包機團的優惠獎勵措施。
(2)日本在兩年前突然對臺灣觀光客撤消過去極嚴厲的簽證核發辦法，改為免簽證的帶動互動。
(3)近年來大陸因當年抗戰期間的仇恨而產生的排日行為，使日本人怯於前往而大量轉來台灣。

5. 開放兩岸交流20年，雙方往來人次極不對等。我方去大陸約已超過4200萬人次，而大陸來臺才約150萬人次左右。光是計算我方花在大陸的旅遊銷費，若以每次僅花美金$1000計算，幾已達到NT$1,386,000,000,000(一兆三千八百六十億元)。因此大陸方面也無法否認我方對其觀光產業發展所投入的助益是非常驚人的。

6. 檢視開放交流20年來的成果，如果單以來臺專業交流、探親、依親及探病、奔喪來看，由於是雙方協議都同意的事，因此進行一直很順利，也沒有發生跳機偷跑等情事。因為只要是大陸政府正式同意之事，他們在審件核准的過程是十分謹慎的。申請者都要報備居住地的公安單位及各級臺灣事務辦公室審查通過才准辦出境文件。

7. 至於開放的模式，參考大陸目前已經開放並列為其國人旅遊目的地的地區和國家有134個，其進行之流程幾乎都是一樣的：

a.雙方爲保障旅客權益及維護觀光產業發展都須先簽妥一份協議。

b.必須正式開放後，當第ㄧ團確定落地時再宣布此地為「旅遊目的地」。

c.會根據當地國情及其人民出國習性，採取一次性全面開放或選定某些生活水平高、較有國際接觸的城市先行開放。甚至還會視情況採取逐步增加前往人次的方法。

d.為了中國的顏面，因此對出國的遊客會根據前往地區的特性，加以規範其背景及條件。甚至還規定要交保證金或以提供有財力或正當工作的保人取代。

e.在2005年第一次兩岸經貿論壇時，大陸釋出開放大陸人民來台觀光的利多消息後，大陸的國家旅遊局也馬上在次日上午與其主管出入境事務的公安部聯合公佈了17項辦法。其中即提到：申請者要先向居住地的公安單位報備及申請，同時規定要有合格有照的領隊帶團。更只許有取得經營國際旅行業務的旅行社才有資格承辦出境旅遊。並規範：出境時，必須隨團由同ㄧ港埠；但是考慮大陸地域廣闊，所以返國時，可以在港澳轉機時，直接轉回其家鄉，可是都要在申請時即提出報備核准。

8. 台灣針對已經適應第三地來台開放三年的經驗及缺失，在不斷改善下，已使辦法漸趨完善，因此對台灣的負面影響希望逐步降到最低，而已經有的措施如下：

a.凡是專業交流，必須由省級以上對等且同質性的民間單位發出邀請函，以專案方式辦理。雙方有關單位均審查甚嚴，連在台參訪單位、參觀景區、住宿及餐食地點都要在提出申請時，就要報准，日後未經許可不得擅自更動。因此，此類案件問題少之又少。

b.凡是探親、探病、奔喪、依親也都有親等屬性之規定，且須雙方主管出入境之單位審查通過。因此，此種案件施行20年來帶給我們之困擾極少。

c.凡是要從事接待第三地來台之旅行社，由於此業務中國並未同意，因此衍生問題較多。因為來的遊客許多在當地申請出境均冒用前往其他地方，如：泰國、馬來西亞、菲律賓、港澳等，因此唯恐一旦發生事故或有偷跑等情事，保險理賠不易，也無法循兩岸正規協商模式處理。因此要求該類旅行社要交缴保證金200萬元，如有逃跑等狀況發生，一人須罰10萬元為處理費。其實，此一業務乃為兩岸旅遊增添變數之因素之一。

d.針對之前發生旅遊品質敗壞影響觀光形象一事，也已經根據台灣生活水準指數及實際消費指數等制定價格與包裝內容相符之規定，如：A級一天US$120、B級一天US$100及C級US$80等規定，甚至還規定遊覽車使用年限及其須有的合格證照及保養條件等，更規定要有照導遊全程隨團，還可以進海關去接機。而一經確定來台日期，根據所提報之行程會照會各地警察局管區隨時關心與查核，可以說，比起世界各國對觀光客的保護，有過之無不及。

e.基於台灣各地方政府為爭取觀光客能進入其鄉鎮，以繁榮地方、創造就業、引進外資，無不積極加強接待能力，增加單位因應能力及培訓專業人才，由各地均將部門整合，陸續成立專管的單位，如：觀光傳播局、文化觀光局等即可見一斑，也足見各地對發展觀光、振興經濟之殷切期盼。

f.觀光局、品質保障協會、各地旅行公會、海基會均設立24小時通報及緊急事故處理之電話及專案小組，即可知：對接待大陸來台觀光客之重視，也深切知道此事攸關兩岸關係的正常化發展。

四、結論
1. 大陸與台灣間在觀光旅遊業之發展應視同一般國際觀光業務的發展，不必自行先加約束而反成敏感之特例。

2. 如要儘快開放，應先商議並預擬好旅遊協議，請其提供與他國簽定的範本以供研商。

3. 初期可以先行開放定點定時專案包機、週休包機專案等，而也可開放台商員工旅遊台灣專案及大陸學生畢業旅行專案，該類專案的人員素質有一定條件，相對可以增加數量卻不會造成國安問題。

4. 也可比照中國對日本、澳洲、泰國等地開放一般人民前往旅遊的逐步漸進式模式，使得雙方均易於管理及控制。

5. 如果一旦談成，雙方要進行實際業務操作時，以平常心待之，視同一般經濟貿易問題，仍應回歸接待其他國家觀光客之做法，為事權統一、節省預算、降低成本、管理單位可專責處理起見，將以國內擁有接待國際觀光客之合法旅行社均可經營之，而管轄權也仍屬內政部入出境及移民署，既可避免架床疊屋、權責不清所產生之誤會。還可避免特權作祟，影響市場機制而產生惡性競爭，使原本的一片善意變成兩岸關係發展之毒藥。

6. 發展觀光是全球各國爭相在作的事情，去年「杜哈回合」的會議中，與會各國發現觀光產業的經濟規模已經大過石油、汽車與食物的貿易總和，因此我們要使台灣經濟振興、人民收入增加、生活素質提高，必須人人心中有觀光，但是觀光旅遊的建設與發展涉及政府預算、土地利用等一切民生有關之議題。同時也涉及跨部門的協調與配合，因此建議：國內外觀光旅遊業務與國際接待推廣之專屬機構層次要高於一般單位，應直接對行政院甚至總統府負責。

7. 成立專案小組，邀集對大陸有良好關係且專精大陸旅遊業務之產官學人士之代表一起参與，隨時因應問題提出解決及執行方案。