王皓平我國「集會遊行法」於民國七十七年一月二十日公布實施，經民國八十一年修正，期間經大法官會議解釋宣告部分條文「違憲」，並於民國九十一年修正其中六個條文。然而，自九十一年修法至今，仍有部分民間社運團體，因近年來數起陳情、抗議與罷工等活動遭到警方起訴，引起社運界重新檢討「集遊法」的呼聲。此外，在民國九十五年秋天，國內爆發紅衫軍「反貪腐運動」，該次運動期間，因部分遊行的申請遭到各縣市主管機關的駁回申請，遂而引發國內主要政黨為順應民意，研擬草案、提案修法。不獨於此，今年(2008年)，大陸海協會會長陳雲林來台，因其來台期間，造成警民之間的嚴重對峙，部分民眾質疑警方管制過當，嚴重阻礙集會民眾訴求之表達，因而在今年年底，再度引發修法的討論。
綜上所述，從民國九十一年集會遊行法第二次修法至今，最少有三次以上「集會遊行法」修法的議程設定，然而前面二次的修法提案，因在國會的法案審查程序，遭當時主要政黨的反對而無疾而終。
而本文的目的乃係藉由公共政策議程設定的角度，來討論歷來我國集會遊行法修法提案的情形，分析該等提案無法成案的原因，以及各主要政黨的支持態度。希望藉由此單一法令的修法，從中得知社會團體，或政策利害關係人，如何尋求政黨支持、強化訴求正當性，進而使其設定的政策議程得以完成合法化的程序。
貳、當前政策議程設定的相關討論
根據我國公共政策學者吳定(2003：113)對於議程設定(agenda setting)的定義：「議程設定指一個政府機關將某一個公共問題予以界定並排入政府議程的過程」。而學者Cobb與Elder認為，政策議程可以分為兩種類型(丘昌泰，2004：144-145)：分別為「系統議程」(system agenda)與「公共議程」(public agenda)。系統議程是社會大眾所共同注意的議題，而任何民主社會，都會存在系統議程。系統議程的範圍相當廣泛，但是並不是全部的議題都會進入政府議程之中；而「政府議程」是指，系統議程所討論的議題，受到政府的關注，而必須採取積極行動的時候，該問題就進入了政府議程。其中學者John W. Kingdon(1999)在其《Agendas, Alternatives, and Public Polices》一書中，提出「政策窗」(policy window)的概念，認為一個特定的公共問題得以進入政府議程之中，乃是周邊條件俱足之後所得的結果，往往來自於問題的嚴重性與政治力運作的過程。在議題設定的過程中，往往來自政治人物之間的偏好所致，因而造成「偏差動員」(bias of mobilization)的情形(蕭全政，1988)。而在這樣的觀點，議程的設定往往僅滿足主政者個人的需求，而非公共問題的迫切程度。基此，Kingdon所提出政策窗的觀點，政策議程的形成乃係來自於政治「機會」的成熟，而非政策「制度化」的運作，是一種政治力的扭曲，而與民主政治過程中，公平、公開與透明的精神有所不符。
雖然我們身處於民主的時代，有權透過意見表達的管道來影響政府的公共決策。然而，一但訴求進入了政策議程，就免不了與政治、制度、程序、政黨與權力掛勾。而使純然的民意，失去原有的初衷，甚至遭到執政者或掌權者的曲解與玩弄，因而失去該政策原有之理念。而近幾年來，關於我國集會遊行法的修法議程設定正是如此。
參、我國近年來集會遊行法修法政策議程的設定
如同政策議程設定理論，一個政策提案，若要由「系統議程」進入「政府議程」，則須受到政府相關單位的關切，關切的單位可能是行政部門、可能是立法機關，同時也有可能是司法機關的判決或大法官會議解釋，觸發了政府議程的討論。而在民主的時代，我們應關注於由「系統議程」進入「政府議程」的政策議程，而當前最值得探討的，莫過於「集會遊行法」的修法議程。故此，以下茲就時間順序，分成三個階段來進行討論：
一、集遊惡法修法聯盟的修法倡議
民國95年至96年期間，諸如樂生療養院的保留運動、勞工團體運動、青年學子抗議高學費等等的社會運動案件，陸續遭到司法機關的有罪判決，且分別遭到拘役與罰金等等的對待，因而引發社會團體的不滿，認為當前集會遊行法規定，乃是威權時代產物，高度地箝制我國憲法本文中關於「人民有集會及結社之自由」規定。也因此，乃由「台灣人權促進會」、「司改會」、「中華電信工會」，以及相關的學生團體組成「集遊惡法修法聯盟」，希望促成該法的再次修法。
這個聯盟主要透過數次司法判決的時刻(如林柏儀遭檢方以違反集會遊行法起訴一案)，用以凸顯當前集會遊行法相關規定的不合理之處(主要針對事前許可制之規定)；並且透過舉辦學術座談會，邀集法律工作者與公法學者，討論當前法制的不合理之處，並且進一步草擬該法修法的草案版本。
雖然「集遊惡法修法聯盟」的訴求，與我國的民主化進程一致，且有助於我國民主憲政的長遠發展。然而，國內各主要政黨雖然不致於表達反對修法的態度，但是該聯盟訴求改革之「迫切性」不足，以致於該等訴求遭到國內主要政黨的漠視。也因此，民進黨在民國八十九年執政以前，雖然數度對外主張集會遊行法應予修訂的主張，然而在其執政八年期間，卻遲遲未推動該法的修法工作。由上可知，集遊惡法修法聯盟雖然訴求正當，但容易因為政治立場的改變，而致使修法遭到擱置。
二、紅衫軍反貪腐運動─國民黨順勢推動修法時期
正當「集遊惡法修法聯盟」苦思無法促成修法的時候，約在民國九十五年九月到十月期間，我國爆發紅衫軍的反貪腐運動，運動期間當主辦單位計劃將進行全台遊行串連活動，但卻遭主管機關以不同名義駁回申請，而使得紅衫軍的活動無法順利推展。而國民黨遂利用該次反貪腐的社會支持力量，以民氣可用之勢，強力推動修法。再加上，當時的國民黨黨主席馬英九先生，承諾將積極推動修法，將現行集會遊行法之「許可制」修訂為「報備制」，將街頭還給人民，以應紅衫軍以及相關社運團體的訴求。
然而，單靠國民黨的力量卻無法成就集遊法的修法工作。民進黨充分利用立法院的議事規則，成功地阻擋國民黨集會遊行法的修法提案，最終使得集會遊行法修法的議程設定再度無疾而終，再度使得社運團體失望，使得好不容易開啟的「政策機會窗」再一次關閉。
三、野草莓學運所重新開啟的政策議程
今年(2008年)十一月，大陸海協會會長陳雲林來台，引發嚴重的警民衝突，當時警方以強勢的警力，阻礙遊行民眾訴求的表達，無法讓陳雲林感受、體驗台灣多元的民意，因而引發流血衝突。而這個衝突進而引起學生團體的關注，並且先後在行政院與自由廣場進行長期的靜坐，並且進一步自名為「野草莓學運」。而該等學生團體的主要訴求，正是要求修正「集會遊行法」。而此一呼聲，引發了藍綠陣營的討論，民進黨立院黨團率先於11月10日在立法院提出修法的版本；而國民黨基於馬總統兩年前之公開承諾，並由內政部警政署，以及國民黨相關政策研究單位進行修法版本的草擬工作，後經行政院會議通過，進而交由立法院進行審議。
這次所打開的修法政策議程，與過去不同的是，國民黨以及民進黨都提出相關的修法版本，而且修改的方向，大抵都是將集遊法的許可制規定，修正為報備制。以致於在未來的修法期間，國民兩黨若能針對兩版本之間的差異，好好地進行協商，或許此次的修法議程設定，將很有機會成為我國集會遊行法的第三次修法。
肆、結論
不同的時空，有不同的情勢組合，獲得不同政黨的支持，因而造就不同的議程設定條件。一個社會議題團體，試圖由下而上，由社會發動論述與民眾支持力量，使其受到政府相關單位的認可、採納，因而進入政府議程的程序，而有合法化的可能。本文茲就民國九十五年以來，集會遊行法三次主要的議程設定過程，簡述其議程設定的時空背景，以及各政黨對於修法的態度與立場，分析民國九十五年至九十六年期間，集遊法修法失敗的原因。而今年因野草莓運動所引發的修法討論，難得一見國民黨與民進黨都提出修法的版本，且兩個版本都朝鬆綁的方向前進，倘若此二政黨願意進行修法協商，在人民集會遊行權利保障與社會秩序維護之間找到平衡點，此將為我國集會遊行之法制再造，奠定一個穩固、長久的基礎。
參考文獻
丘昌泰，2004，《公共政策：基礎篇》，台北：巨流圖書出版公司。
吳 定，2003，《公共政策》，台北：國立空中大學。
蕭全政，1998，《政治經濟學》，台北：桂冠圖書公司。
（本評論代表作者個人之意見）
王瀚興
楊朝祥
王順民
劉新圓
