何展旭
日前中央選舉委員會審議通過台灣團結聯盟主席黃昆輝領銜，行政院公民投票審議委員會（公審會）存續與否的公民投票提案，並已送交公審會認定連署案是否成立。台聯提案要全民公投公審會能否繼續存在，肇因於台聯認為公審會剝奪人民公投的權益，應予廢除。惟依公投法規定，公投提案須經過公審會審查，始能成案，故將形成公審會審查有關於己能否繼續存在之情形，外界或有質疑此一矛盾情況，台聯甚至還呼籲公審會應該利益迴避。
深究台聯提起公審會應否續存在公投之原因，實係該黨於去年三度提出ECFA公投提案，並提交連署書共超過三十萬份，惟均遭公審會駁回提案，而無法交付全民公投。台聯黨主席黃昆輝聲稱，公審會的存在，只會讓「公投法」成為「不公投法」，顯示公審會的職權不僅不彰，而且受到行政體系及執政當局嚴重干預，未能依憲政精神捍衛人民的公投權，廢除「行政院公投審議委員會」，防止隸屬於行政院之公投審議委員會受行政體系干預危害人民基本人權，以維護人民權益。
廢公審會公投案之法律疑義與政治影響
綜觀台聯提出廢公審會公投案，除以公審會為公投對象，而公審會又掌審查成案與否之權，此舉近乎「踢館」行為之外，事實上，台聯提出本案實引發諸多問題，隱含若干政治動機。首先，依公民投票法第34條規定，行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議全國性公民投票事項之認定，以及公民投票提案是否為同一事項之認定。復依同法第14條第2項規定，主管機關應將全國性公民投票提案送請行政院公民投票審議委員會認定，該審議委員會應於三十日內將認定結果通知主管機關。又依同法第10條第1項規定，公民投票提案人數應達提案時最近一次正副總統選舉選舉人總數千分之五以上。第十一任正副總統選舉的選民總數為1732萬17622人，是公民投票案提案人人數應達8萬6608人以上。台聯所提黃昆輝所提廢公審會公投案經中選會審查，提案人數為9萬3959人，已達法定提案門檻，故將由行政院公審會就提案格式、提案人數、是否重覆提案，以及提案內容是否相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意等，為進一步之認定。
由於本公投案訴求為「廢除公審會」，依上開規定，本公投案能否成案又必須經由公審會認定，故此可能涉及利益迴避問題。實際上，台聯主張此提案事涉公審會委員的利益，公審會應該利益迴避，不應再介入本案審查。倘依此見解，本案若由公審會審查，顯然是「球員兼裁判」，不符公平公正原則。然公審會若迴避，又無其他機關可代行其職權，勢將造成法制與公民投票程序之窒礙。
其次，依現行公民投票法第2條第1、2項規定，公民投票包括全國性及地方性公民投票。全國性公民投票適用事項，包括法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決，以及憲法修正案之複決。一般而言，所謂創制，係指人民經一定之連署程序，提議制定或修正、中止、廢止法律、政策之權利，亦即創設法律制度或政策。至於複決，則為人民對立法機關制定之法律，投票決定其是否成為法律之權。
從本質而言，創制乃「無中生有」的權利，複決乃否定現制的展現。因此，在公民投票案的敘述上，創制
案應以「是否同意」正面敘述方式為之，複決案則以「是否反對」的反面敘述方式為之。觀諸台聯所提廢公審會公投案主文，係「你是否同意依公民投票法所設置之『行政院公民投票審議委員會』應該繼續存在」？此外觀顯為正面敘述，應屬創制案，惟究其內容，欲又以變更現行法律內容為其訴求，即當屬複決案。準此，本案究屬何者，實不無疑問。
再者，台聯既以「廢除公審會」作為公投之訴求，性質上即係「複決」現行設置公審會之公投法規範，依法理，其主文即應以「是否反對」的反面敘述方式為之，惟其卻以「是否同意」的正面陳述方式，此這種正面表述方式，即易混淆民眾對本公投案的認知，究竟是反對還是贊成公審會的設置，進而影響投票結果。另依公民投票法第30條規定，公民投票案之通過，須投票人數達全國、直轄市、縣（市）投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意。投票人數不足規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決。由於公投門檻甚高，以往進行投票的公投案，均未跨越「投票率過半」第一道門檻，更遑論跨過「同意過半」的第二道門檻。倘允許本案進行公投，一旦因通過門檻過高而遭否決，即「同意公審會的設置」的公投案無法獲得通過，邏輯上即係反對公審會的設置，造成投票結果悖離現實，故本案實企圖借助公投的高門檻，使之遭到否決，從而達到廢除公審會之目的。
準此，本案以正面表述方式來表達反對訴求，使用偷天換日的做法，假借公投門檻機制，反轉投票結果，暗渡陳倉遂其政治目的，此一詭詐取巧方式不僅違悖誠信原則，亦不符公民投票法之精神，其合法性顯有可議之處。
此外，台聯提出廢公審會公投案，除不滿公審履次駁回其公投提案，所為情緒發洩的「踢館」行為，實際上不無藉此拉抬立委選情，希望政黨票得票率能跨過百分之五的門檻，除獲得分配不分區立委席次之外，同時亦可取得政黨選舉補助金的挹注，延續台聯的政治響力，避免進一步的泡沫化。除此之外，台聯提出本案實寓另一目的，即希望能趕得及在明年1月14日實施投票，再次「公投綁大選」。惟依公民投票法所定「連署」、「公告」、「辯論」及「投票」等時程，客觀上本案無法與明年總統、立委選舉同日舉行投票。
公審會依法行使職權，循例駁回本案
自法理而論，公投審議委員會就本案並無利益迴避的問題，仍應依法進行審查。蓋對於公務員行使職權涉及自身利益時，應否迴避之問題，實為重要事項，屬「法律保留」之範疇，應以法律予以明文規範（參照中央法規標準法第4條），例如對於法官及公職人員之迴避，則透過民刑事、行政訴訟法及公職人員利益衝突迴避法明確規範 。現行法制並無對公審會行使職權迴避之特別規範，故公審會對於涉及自身之公民投票案，仍得依職權審查。
再者，有關公務員迴避之規範，係針對個別公務員就具體個案涉及利益，所為停止其執行職務之措施，並非就機關或機關全體構成員抽象職權所為之限制，以避免政府組織職權與法制之崩毀。準此，上開所舉法官及公職人員迴避之例，均係停止具體個案職務之執行，並非機關抽象職權之限制。又依憲法第79條規定，司法院大法官掌理憲法解釋及統一解釋法律命令之權，對於立法院刪除其支領司法人員專業加給之預算，減少其既定俸給，是否牴觸憲法第81條規定一案，此固涉及大法官利益，惟無法以此限制大法官釋憲職權，故大法官無庸迴避，仍作成釋字第601號解釋，益證迴避不及於機關或機關全體構成員之抽象職權。
如前所述，台聯提出廢除公審會公投案之原因，乃其先後三次提出ECFA公投案，均遭公審會駁回。公審會駁回之理由，係台聯提出公投案之本旨，實為反對ECFA，惟其所提公投案主文，卻使用正面表達方式，以「你是否支持政府與中國簽署ECFA？」來表述，此明顯不符「複決」邏輯。蓋依「複決案」敘述之原則，其主文表述應是「你是否反對政府與中國簽訂兩岸經濟合作架構協議（ECFA）」。
準此，台聯提出廢除公審會公投案，其性質既係以反對公審會存在為目的之複決案，如前所述，倘使用正陳述之方式，不僅創制或複決案屬性難辨，混淆民眾對本公投案的認知，究竟是反對還是贊成公審會的設置，進而影響投票結果，甚至還隱藏利用公投通過高門檻，以此反轉投票結果，遂其政治目的之不正動機，本案合法性顯有可議。
因此，公審會對於以正面表述主文之複決公投案，既已有駁回之「行政慣例」，基於「禁反言」法理及「行政自我約束」原則，應依公民投票法第14條規定，認定本案「提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意」，予以駁回。
（本文刊登於100.12.25中央網路報論《星期專論》）
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