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作者： 曾巨威 ( 2007年10月29日 15:56)
關鍵字：錢坑 財政紀律

立法院通過的錢坑法案，造成財政負擔增加，常引發行政立法兩院間的爭執與對立，但行政院鮮少為此而提請釋憲。日前，考試院院會經過討論，卻決議針對立法院上會期所通過的四項法案，包括「警察人員管理條例」、「學校教職員退休條例」、「國民體育法」以及「地方制度法」等對考試權的侵犯，表示強烈的不滿並向司法院正式聲請釋憲。此為首次考試權與立法權的憲法爭議，立即引起政壇上莫大的震撼，後續情勢如何發展，值得關注。

考試院提請釋憲的理由有二，一為調俸升等乃屬考試院權限，立法院所通過的法律，不得侵犯憲法的權力分立精神，破壞整體文官制度；另一為立法院未審慎衡酌與評估修法的財政影響，日後恐將引發政府的財政危機。依照考試院的估計，上述四法的修正將增加一千七百億元的政府支出，此尚未顧及未來公務體系可能的待遇調整。尤有甚者，立法院此一行為，恐有違背憲法第七十條，「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出」之嫌疑。依照我國五權分立的架構，若立法院涉及對考試權的侵犯，考試院自當基於維護憲法基本精神的立場，極力爭取憲法賦予的權力，聲請釋憲以解決爭議。至於，立法院的修法而導致政府財政負擔增加，則似乎應非屬考試院的職權或非考試院主要關切之事。政府預算的提案權係屬於行政院所有，未料竟須由考試院「越俎代庖」，為其聲請釋憲。由此可見，針對所謂錢坑法案的制定或修正，行政院與立法院之間雖然職權上或有一些矛盾與衝突，但就政治利害關係而言，卻也常存在著相同的算計。其實，憲法第七十條的相關解釋已出現多次，每次聲請釋憲的意旨固然不盡相同，但從歷次釋憲文中所闡述的理由，我們應可用以分析此次釋憲的可能結果及其對我國財政預算制度的意義。

其一，根據司法院釋字第二六四號解釋文，若於「防止政府預算膨脹，致增加人民負擔」，大法官明確指出立法院不得增加支出的預算審議精神所在。惟這次釋憲爭議的焦點是在於立法院透過法律的制定或修正所導致的預算支出增加，應否須受到憲法第七十條規定的限制。考試院認為根據釋字第三九一與五二○號解釋，大法官均曾引用學術名詞，稱預算案為「措施性法律」，從而乃推論透過法律案所增加的政府支出，應牴觸憲法七十條之精神。惟從邏輯上言，立法院不得對「預算案」為支出增加之提議，固然可以等同於立法院不得對「措施性法律」為支出增加之提議，但卻不必然等同於立法院不得對「法律案」為支出增加之提議。換言之，即使可將預算案與法律案的關係作連結，但「措施性法律」只是所有法律案中的一部分，故推論上不宜有以偏概全之誤。

其二，即使大法官認為預算案實質上為行政行為之一種，但基於民主憲政之原理，預算案又必須由立法院審議通過而具有法律之形式，故乃稱之為「措施性法律」，但其亦一再強調預算案與法律案性質上不同。由於法律案無論行政院或立法院皆擁有提案權，但預算案則只許行政院提出，故即使將預算案視同等於法律案，憲法第七十條的規定亦應僅針對「行政院」所提出的法律案為限，由「立法委員」所提出者似乎仍應不受到該條文之規範。

其三，根據預算法第九十一條規定，「立法委員所提法律案大幅增加歲出或減少歲入者，應先徵詢行政院之意見，指明彌補資金之來源；必要時，並應同時提案修正其他法律」，此外，財劃法第三十八條之一亦規定，「各級政府、立法機關制度或修正法律或自治法規，有減少收入者，應同時籌妥替代財源；須增加財政負擔者，應事先籌妥經費或於立法時明文規定相對收入來源」。由此可知，維護國家財政穩健不但是行政部門與立法機關共同的職責，更重要的是，其並沒有限制立法機關所制定或修正的法律案不得增加支出或減少收入，而是要求立法機關須於事先徵詢行政院之意見並應妥籌適當之財源而已。換言之，立法院不是不能訂定增加支出的法律，而是須要遵守財政紀律，負責任的為政府尋覓妥善的替代財源。如果上述四項法案的通過違反憲法第七十條之規定，則預算法與財劃法之相關條文似乎亦有違憲之虞，若此，其中涉及的問題將益為複雜。

總之，我們對於這幾年朝野政黨爭相推出增加國家財政負擔錢坑法案的亂象，不但深感不以為然且還時加譴責。這次考試院所提釋憲案中有關侵犯考試權之爭議，的確有必要經由大法官的解釋予以明確釐清，惟對於憲法第七十條的解釋，則似乎應謹慎為之。畢竟，解決錢坑法案的途徑，或許不在釋憲，而是在如何落實與加強財政紀律規範上。

(本文僅代表作者個人意見)

(本文刊載於2007年10月27日工商時報社論)

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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