• 文章類別：
• 國政評論
• 國政分析
• 國政研究
• 媒體投書
• 智庫觀點
• 影音專區
• 兩岸經貿文化論壇
• Q&A

• 議題類別：
• 內　　政
• 教育文化
• 國家安全
• 憲政法制
• 科技經濟
• 財政金融
• 永續發展
• 社會安全

• 公共政策大家談
• 精選議題
• 最新推薦文章
• 最新表情文章
• 本月熱門文章
• 作者一覽

• 關於基金會
• 捐助章程
• 聯絡基金會
• 隱私權聲明

作者： 曾巨威 ( 2007年11月23日 16:04)
關鍵字：附屬單位預算 總預算

這個會期立法院的重頭戲乃是九十一年度附屬單位預算的審查，其規模逾三兆六千億元，遠較總預算所涉及的資源來得更多且更雜。經過數月的審查程序，日昨立法院正式三讀通過九十一年度中央政府總預算案附屬單位預算（包括營業與非營業基金），總算繳出了民眾付託的第一份成績單。審查後，各相關預算的收支固然有所增減調整，致預算的總規模連帶受到影響，但引起行政單位關注與爭議的並不是預算金額的多少，而是立法院在審議預算時附帶通過的決議事項。這些決議對行政機關與附屬單位具有法律上的效果與約束力，從而其正當性與合理性若何，必然也會對未來預算資源的使用效益產生極大的衝擊與干擾。

一向以來，附屬單位預算都被視為是一個「財務黑洞」。行政部門固然在法律授權的掩護下，得以享受許多便宜行事的預算支配權，另一方面，立法委員們在眾多涉及政府與民間的利益關係事務上，亦得以有機會混水摸魚撈取非法好處。是故，許多立法委員審查公務預算時從不出席，但一到附屬單位預算的審查則鎖定目標、緊迫盯人，甚至竟日坐鎮全場，不敢稍有疏忽。這個會期的狀況，仍然承襲了往昔的傳統，未見多大改變，稍有不同者則是由某些新科立委發起成立的「揭弊抓鬼小組」，嘗試以專業的立場突破障礙與舉發弊端，但整個會期下來，從最後的結果論，顯然並沒有達到預期中的成效。

根據預算法第五十二條第二項規定，「立法院就預算案所為之附帶決議，應由各該機關單位參照法令辦理」，換言之，對於立法院所作的與預算相關的決議，各機關單位的確應該遵照辦理，但卻以參照現行法令為限制與依據的條件。如此規定，主要是為避免立法院的決議可能與現行法令相互矛盾或衝突的困擾，果如此，不但讓行政部門為難尷尬，更容易引發行政與立法間的爭議與對立。但是，任何法令規章都不可能巨細靡遺、毫無疏漏之處，倘若立法院的決議未有現行法令可以「參照」，則行政部門當如何處理？其間顯然存有很大的解釋空間，而行政與立法間的看法亦會有很大的差異。若立法院的決議過度拘束或干預行政權力的行使，則在現行法令無可參照的情況下，立法院很容易假借決議之名而造成逾越行政權的後果。這個問題在這次會期的幾項重大爭議的決議事項中，顯得特別嚴重而值得正視。

其一，立法院決議金融重建基金在未解決現有基層金融機構問題前，不得先耗費基金於問題商業銀行（如中興銀行等）。按金融重建基金成立的宗旨，乃為處理經營不善之金融機構，以穩定金融信用秩序與健全金融環境。而根據該基金設置條例的規定，所稱經營不善之金融機構，係指(一)調整後淨值為負數者，(二)無能力支付其債務者，及(三)財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者等三種情形之一。雖然條例中明定基金應以處理基層金融機構為優先，但根據基金成立的目的可知，其指的乃是在所有經營不善的金融機構中，政府應以基層金融機構的處理為優先，不符合前述三種情形的基層金融機構，即使「有問題」，但法律上並沒有要求該基金應優先處理的強制性。立法委員關心基層金融問題的用意，吾人可以體會，但過度擴大且凌駕法律原有意旨的解釋與決議，仍非妥適的作法。

其二，立法院決議要求中央銀行及財政部督飭台銀等公營行庫，即日起率先調降放款利率，存放款利差平均不得超過三個百分點。按幾家相關的公營銀行皆一致表示，目前其存放款利差平均早已低於三個百分點，故立法院的要求並無實質意義。然而，探求立法委員的原意，應該是針對中小企業或一般消費者的存放利差太高而發出的「不平之鳴」。姑且不論這樣的舉動已完全背離市場競爭與利率自由化的基本精神，更糟的是對中小企業或一般消費者而言，這種約束反而將逼使得公營銀行更堅決的捨棄或縮小對這個市場的貸放意願與規模，以免不符成本進而影響其獲利表現。立委的決議，愛之適足以害之。即使銀行在成本的分攤上有偏向「壓榨」中小企業或一般消費者的可能，致使這些弱勢團體總是承擔著相對較高的貸放利息，但這也須由市場的競爭與開放著力來解決，而非是強以立法權的決定來干預公營銀行的企業經營權或管理權，如此只會更加斲喪公營銀行已甚為脆弱不堪的競爭力體質。

總而言之，預算的審議乃是立法委員重要的職權之一，而在審查預算時必然也一定會發現許多行政機關或附屬單位的作為或運作容有不當之處。立法院以附帶決議的方式對各機關形成要求與約束，或許有其必要性與法律上的支持，但立法院在運用此權力時，允宜格外的審慎小心。如果問題是出在制度的缺失，則再多的決議也徒勞無用，多從制度面的檢討與改進著手，毋寧才是更根本的解決之道。

（本評論代表作者個人之意見）

（本評論刊登於91.06.16工商時報社論）

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

作者其他文章：
子規啼血換不回的稅改正義
縮短貧富差距VS.打擊房市投機
不要再亂搞減稅的把戲了
五都選後的中央與地方財政新關係
除提高獎金之外，財政部還能做什麼？

• 文章類別：
• 國政評論
• 國政分析
• 國政研究
• 媒體投書
• 智庫觀點
• 影音專區
• 兩岸經貿文化論壇
• Q&A

• 議題類別：
• 內　　政
• 教育文化
• 國家安全
• 憲政法制
• 科技經濟
• 財政金融
• 永續發展
• 社會安全

• 公共政策大家談
• 精選議題
• 最新推薦文章
• 最新表情文章
• 本月熱門文章
• 作者一覽

• 關於基金會
• 捐助章程
• 聯絡基金會
• 隱私權聲明