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作者： 吳惠萍 ( 2008年12月10日 16:51)
關鍵字：台灣農業

一、前言

台灣各地耕地面積狹小且零碎分散，小農經濟導致作物生產成本偏高，利潤微薄。因此政府鼓勵無力耕作之小地主長期出租土地，並減少農地休耕地閒置，活化農地資源，於今年9月起實施「小地主大佃農計畫」。

二、農民老齡及土地休耕問題嚴重

根據農委會資料，農業經營者平均年齡從2000年的58歲，增加至2005年的61歲，有八成以上屬中高齡人口，年輕勞動力流失，台灣農民高齡化的問題非常嚴重，農業人力發展出現斷層，對台灣農業發展相當不利。

另一方面，截至去年底為止，台灣農家每戶平均只有1公頃耕地，全台卻有22萬公頃稻田休耕，由於缺乏管理監督，容易出現病害、福壽螺、老鼠等問題。

造成休耕土地面積逐年增加的主要原因在於：民國86年，當時糧食消費結構改變，稻米供過於求，政府推動「休耕政策」，只要農民在休耕農田種植田菁、太陽麻等綠肥作物，每公頃農地就可領四萬五千元補助，因此不少年邁的老農民，耕作意願便大幅降低，寧可休耕領大筆的補助金，也不願耕作，造成返鄉務農青年有想耕種但卻租不到地的窘境。表一為近十年來農地休耕情形。

表一 87年至96年農地休耕情形

單位：公頃

三、政策實施現況與缺失

「小地主大佃農」試辦對象，為專業農民、產銷班、農會、合作社及農企業公司，遴選十個試辦區域分別為苗栗縣後龍鎮農會、花蓮縣壽豐鄉農會、嘉義縣義竹鄉農會、宜蘭縣三星農業經營班第一班、高雄縣內門鄉火鶴產銷班第二班、高雄縣綠色花卉運銷合作社、雲林縣臺灣區牧草生產合作社與漢光果菜合作社、苗栗縣城南精緻有機農場及台灣稻農公司。

政策施行至今，在實施區域方面曾遭受質疑。日前台南縣議員劉桂妙表示，台南縣9千多公頃的耕作面積在全國各縣市中排名第五，卻未被中央列入10個試辦區中，質疑縣府能力或是中央看不起台南縣。

台南縣的耕地面積相較其他縣市來說確實較高，根據農糧署最新資料，去年各縣市耕地占總面積最大前五名，依序為雲林縣62.61%、彰化縣59.31%、台南縣45.62%、嘉義縣39.28%、澎湖縣44.79%。台南縣排名第三。但為何未納入試辦區，備受爭議，相關部會應該對試辦區之遴選加以說明。

再者，政府在審查實施農地區域時，應公開透明化，包括辦理出租的農地條件、農地出租使用者申請資格、農地出租貸款相關辦法等。避免有圖利財團企業嫌疑，選擇適合的農地，讓農地達到利用價值，協助老農退休，提升台灣農業競爭力，才能獲得最大的效益。

四、機械化為農業發展必要條件

荷蘭目前農畜牧業已全面大規模機械化耕種，其中「雀巢」便是荷蘭採用機械化所發展出成功的食品品牌。日本、韓國也摒棄小農經營，逐漸走向機械化經營，因此當世界農業潮流走向大規模經營時，台灣也不該原地踏步才對。

「小地主大佃農」此政策，即是透過大面積機械化的耕種方式來達到降低生產成本，並期望政府可以他國為借鏡，讓台灣農業能重新發展。

五、愛爾蘭成功經驗啟示

除了台灣要改以大規模機械化耕種為重點外，老農問題更是不容小覷，愛爾蘭的成功經驗可提供我國參考。

愛爾蘭老農退休方式，是以現金補助的方式，協助有意提前退休，但未達退休門檻的中老年農民退休，使農場經營能順利交由年輕農民。愛爾蘭三階段的提前退休計畫至今已實施13年，對於改善農業結構成效良好，包括農業勞動力人口年齡下降、農場經營面積擴大等，值得我國學習效法。

由愛爾蘭成功經驗可知，輔導青年農民、老農離農退休以及土地活化，將是未來改善農業結構方向的重點項目，因此現階段鼓勵老農退休，協助年輕農民承租土地，並將現行農民退休保險、國民年金相連結，便是當務之急。

六、結論

荷蘭、日本、韓國的大規模機械化農業經營，愛爾蘭的老農退休制度，這些國家成功發展農業的案例，值得我國學習借鏡。期望「小地主大佃農」政策能有效解決台灣農業多年來土地零碎、生產成本過高、農民老化、年輕勞動力流失等嚴重問題，讓台灣農業重新發展，提升台灣農業競爭力。

• 吳惠萍

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