曾志超
台灣2012大選已經落幕，馬英九總統也獲得選民的支持連任成功。選舉中各項干擾不再，未來四年馬總統在沒有選舉的壓力下，必然會全力衝刺，而農業正是重點改革的重點之一。本次內閣改組農委會新任主委即將上任，勢將提出諸多革新政策。本文試圖檢視台灣農業當前所面臨的幾項重大問題，並提出因應對策，供政府參考。
一、台灣農業當前所面臨的幾項重大問題
台灣農業過去帶動整體經濟的發展，農業功不可沒。時至工商業發達的今日，其所佔的GDP比重縱然不高，農業卻是與百姓民生交關，乃是相當重要的部門。目前我國農業正面臨的幾項重大的挑戰：
（一） 糧食自給率偏低
這幾年來台灣的糧食自給率幾乎每年降低，1970年為81.2％遠高於日本的60％與韓國的79.5％，近年卻僅剩三成的水準，2009年為32％，已經遠低於日韓的四成。
論其原因，除了國人消費習慣改變外，主要還是因為我國不當的休耕政策。民進黨執政時期積極鼓勵農民休耕，增加休耕補貼，使得耕作所得與休耕補助相距有限，造成農民耕作意願大幅降低，紛紛將農田休耕。2007年休耕面積僅有6.3萬公頃，休耕面積占耕地面積之比率為3.68％。民進黨執政後2000年休耕面積已達近13萬公頃，休耕面積占耕地面積之比率為7.6％，且每年還不斷增加，2004年達到高峰休耕面積已達近24萬公頃，休耕面積占耕地面積之比率為14.35％，當年休耕補助達106億元之譜。之後休耕面積雖有所降低，但仍維持21萬公頃的高水準，休耕面積占耕地面積之比率也在13％上下，每年都要耗費國庫約100億元進行休耕補貼。不但危害我國糧食供給，也耗費大量的公帑。
（二） 美國牛肉開放議題
我國是否要擴大進口美國牛肉問題，國內已經喧擾許久。2012大選之後，美牛問題再度浮上台面。台灣欲與美國簽署台美TIFA（Trade and Investment Framework Agreement，貿易暨投資架構協定），美國卻以開放美牛為條件。惟含瘦肉精的牛肉，安全仍有相當的疑慮下，台灣應如何處理美牛問題，已經成為農委會乃至於新內閣最棘手的問題之一。
（三） FTA下的農業市場開放
兩岸簽訂ECFA之後，我國已經啟動與多國簽訂自由貿易協定的談判，惟因為種種原因，至今仍未有重大的突破。相對於我國的躊躇不前，我國最大競爭國-南韓近年積極與主要貿易夥伴美國、歐盟等大國完成簽署自由貿易協定，關稅勢必大幅調降，將使台灣出口的競爭力大減。
根據媒體報導，我國FTA進程落後的原因之一，即是農業部門反對農業市場開放，以致於連與我國關係最為密切的新加坡，都無法完成FTA的簽訂。
（四） 兩岸農業合作交流有限
2008年國民黨重新執政後，積極與對岸推動經貿正常化，雙方在各領域的交流與合作相當密切，然農業在這方面卻相對保守，官方接觸也相對有限，僅有大陸單方面來台採購農漁產品。
（五） 老農津貼成為財政的負擔
老年農民福利津貼（簡稱老農津貼）原本僅是暫行的制度，如今不但到期之後沒有廢止，還成為每次重大選舉的重要政策。在政治訴求下不斷的加碼，從每人每月領取3千元，調高至7千元。政府每年編列500億元老農津貼預算，加上肥料補貼、農業水利補貼、漁業用油、農業用電補貼等等，而2011年農業補貼預算總額達843.5億元，占農委會總預算71%之譜。今年老農津貼再加碼一千，將增加約80億元的預算，對已經陷入困境的中央財政，勢必將愈加困難。
二、 本文的建議
針對以上幾項問題，本文嘗試提出以下對策：
（一） 調整休耕政策，提高糧食自給率
2011年五月農委會邀請近百位產官學研齊聚一堂，召開「全國糧食安全會議」。會議並達成獲致14項關鍵策略及相應措施55項，其中最重要的結論，便是訂定國內糧食自給率在2020年提高至40%，以降低對國外進口糧食之依賴。足見國內對此已經有共識。
台灣糧食自給率逐年降低，而休耕面積卻是不減反增，可謂是糧食自給率降低的主因，歸咎其源由，乃系政府過去的錯誤政策所致，提供高額的補助，農民農業所得與休耕補助金額差異不大，變相鼓勵農民休耕。此舉，不但只是減少耕作面積，休耕時間一久將使地力大幅減損，以後就算要復耕，效果也將大打折扣。職是之故，政府應調降休耕補助，降低農民的休耕誘因。
（二） 以國際標準處理美國牛肉開放問題
根據維基百科的介紹，狂牛症（mad cow disease）即牛腦海綿狀病變（Bovine spongiform encephalopathy，簡稱BSE），是由傳染因子引起的牛的一種進行性神經系統的傳染性疾病，是一種傳染性海綿狀腦病。該病的主要特徵是牛腦發生海綿狀病變，並伴隨大腦功能退化，臨床表現為神經錯亂、運動失調、痴呆和死亡。
由於美國2003年發生狂牛症事件，為維護國人的健康，政府禁止美國牛肉之進口。不過在美國強大的壓力下，日本、韓國、臺灣等國家陸續准許有條件開放進口。我國2005年4月，開放三十個月以下的不帶骨牛肉進口，2010年再度開放同月齡帶骨牛肉進口。如今美國進一步要求，我國開放「牛海綿狀腦病變牛肉及其產品」進口之疫病管理問題以及殘留有瘦肉精藥物的牛肉進口，並以TIFA綁在一起，成為新內閣頭痛的問題。
論其實際，此問題並非無解，我國只要稟持國際共通的標準即可解決，我方可承諾在世界各國訂出標準後，追隨其規範，若國際上容許肉品使用瘦肉精，我國必定跟隨開放美國相關食品進口。美國自詡是文明先進國家，談判時只要有憑據可依，美國也會接受。
目前全世界僅有美國、加拿大、墨西哥及印尼四個國家允許牛肉可以殘留瘦肉精，且多為牛肉出口國，允許多與本國產業利益有關。因此，國際上欲通過開放牛肉殘留瘦肉精可能性極低。
（三） 以台灣整體利益處理農業市場開放
FTA與兩岸簽署的ECFA有很大的不同，ECFA大陸給予台灣大量的優惠，我方卻未同步大幅度的開放市場或減稅。而FTA則是對等的開放，我方勢必需要處理國內市場開放及調降進口關稅的問題。尤其是馬總統對外宣示，要在十年內加入的「跨太平洋經濟戰略夥伴協定（TPP）」，市場開放更是TPP的必要條件，條件遠較一般的FTA嚴苛。
而我國農業與許多國家一樣，都是相當棘手的問題，市場開放將直接衝擊現有的國內農業市場。但另一方面我國剛好透過這個機會，調整我國農業，2002年台灣加入WTO時，也同樣面臨類似的狀況，台灣農業不但未被擊倒，許多農產品還深具國際競爭力。
因此，政府應及早規劃，深刻檢討現有的農產品的競爭優勢，鼓勵農漁民淘汰缺乏比較利益的產品，協助轉做高經濟價值的產品。以香蕉為例，2002年台灣加入WTO，開放農產品市場，對香蕉的需求降低，外銷日本的數量驟減，惟國內產量與種植面積卻不減反增。2002年種植面積為10353公頃，生產22.7萬公噸，2010年種植面積卻暴增至14072公頃，生產28.8萬公噸。這樣的產量，即使外國產品沒有進口，國內也難以消化。故政府應主動介入，始能解決類似的問題。
（四） 強化兩岸農業合作交流，搶佔大陸市場
簽署ECFA後，對台灣農業獲益匪淺，根據農委會統計，ECFA早期收穫農產品外銷中國大陸部分，2011年1至12月出口量為20,317公噸，較2010年同期之10,828公噸成長88％，出口值為12,564萬美元，較2010年同期之5,532萬美元大幅成長127％，其中以石斑魚及茶葉等出口成長最為顯著。
ECFA簽訂後，確實為台灣農業打開銷陸的大門，但這只佔大陸市場極小的比例，未來還有極大的成長的空間。過去都由農民自行赴大陸單打獨鬥，效益較不顯著，加上農民較缺乏外國投資與生產的經驗，因此赴大陸投資的農民雖不乏成功的案例，惟鎩羽而歸的農民卻更常見。另外，農業間若能強化合作與交流，加強技術、產銷、經營、管理及育種的合作，亦可提升我國農業的競爭力，更認識大陸的農業市場。
因此，本文認為，政府一方面應強化台商在大陸權益維護，儘速簽訂「台商投資保障協議」，使得台商在土地徵收、損失補償和爭端解決有健全的解決機制，並為農民深入各地，瞭解大陸的農業投資環境；另一方面，農業部門也應積極前進大陸，強化兩岸農業合作交流，協助農民搶佔大陸市場。
（五） 老農津貼制度化
老農津貼幾乎每逢重大選舉，就會被迫加碼，已經造成國家財政的重大負擔。職是之故，政府應建立制度化的老農福利制度，例如：建構完整的農民退休制度，始能徹底解決老農津貼的問題。
（本文刊載於2012年2月10日中央網路報）
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國家政策研究基金會
林巍
王順民
劉新圓
