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作者： 黃錦堂 、 何展旭 、呂啟元 ( 2009年2月11日 16:29)
關鍵字：政黨補助 公費補助 政治獻金

壹、前言

政黨的財務來源，包括黨員所繳黨費、從事公職黨員所繳特別黨費、國家所提供的補助、捐獻、政黨之經營企業與投資之收入、政黨之舉辦活動與出版之收入等，廣義而言也包括國家對國會黨團之補助、國家對政黨所近研究機構的補助等。這些項目與各自的問題，得視不同國家的立法安排、學術研究需要等，而有不同的分類。

本文出於觀察需要，只擬討論國家之補助，而且只限於對政黨暨政黨所近研究機構。但因為此等國家直接補助的金額，與國家之開放私人（包括自然人與法人）捐獻暨提供稅捐減免的程度，有一定關連性（超高額之公費補助一般須伴以調降私人捐獻之稅捐減免程度或甚至限制企業捐款），所以本文也次要地討論政治獻金。

我國現行公費補助，主要見諸公職人員選舉罷免法第43條第5項「政黨選舉經費補助」，但實際上於非選舉年也得請領相同的款項。

本文的目的，在於比較外國的法制與數字，檢討我國相關制度的興革，而且因為限於時間與初步研究性質，因而僅聚焦於德國、奧地利、法國、日本之觀察。

貳、我國現行規定、數字與問題

我國的公費補助得區分為對於政黨、對於個別候選人、對於立法院黨團，但

不及於政黨所近研究機構

一、政黨補助金

（一）、立法理由

公職人員選舉罷免法第43條第5項規定：「國家應每年對政黨撥給競選費用補助金，其撥款標準以最近一次立法委員選舉為依據。全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉政黨得票率達5％以上者，應補貼該政黨競選費用，每年每票補貼新臺幣五十元，按會計年度由中央選舉委員會核算補貼金額，並通知政黨於一個月內掣據，向中央選舉委員會領取，至該屆立法委員任期屆滿為止。」此即所謂政黨補助金制度[1]。

（二）、實際數字

表一：最近9年各政黨補助金額

資料來源：中央選舉委員會，本研究自行整理

（三）、問題舉隅

現行政黨補助制度仍有如下問題：1、其名稱為「競選經費補助」，但實際上每年提供，從而實質性質上已經有一般補助的意涵。2、果爾，則於政黨所收取的黨員會費、捐獻收入之外，國家所提供的補助是否客觀上充足？3、補助的門檻以得票率達百分之五為標準，而這在我國2005年第七次修憲改為單一選區兩票制（73席區域立委加6席原住民立委加34席不分區，其中參與不分區立委席次分配的門檻為百分之五）之後，因對於第三黨以下之政黨不利，從而有無必要調降？4、我國選罷法並沒有規定政黨取得此等補助後之有關的使用的項目（但這得由政黨依內部民主程序決定）以及有關的收支結算報告的記載項目、提出義務、會計檢查、違規之處罰等。

二、對議員個人與候選人之政治獻金之上限規定與稅捐減免

在政治獻金法通過後，我國對於擬參選人及政黨、政治團體捐贈政治獻金之法律悉依該法。依該法，只有擬參選人、政黨、政治團體得收受政治獻金（第5條），其總收受之金額無上限規定，但單筆金額因捐贈政治獻金者不同而有限制（第17、18條）；得捐贈政治獻金之人則有資格限制（第7條）及金額限制（第17、18條）。

表二：我國現行政治獻金年度上限規定

（單位：萬／年）；資料來源：本研究自行整理

值得注意者為，捐贈人超過上限捐款，並無不可，最多只是不能列為列舉扣除額，並無其他處罰規定。就此，政治獻金法將責任歸於受贈人，第15條第1項規定，受贈人依法負有查證義務，對於不符合規定之政治獻金，得返還於捐贈人，於法定期限未返還者，應繳庫，未繳庫者，依同法第25條，處5年以下有期徒刑並沒收政治獻金。捐贈額度得於申報所得稅時，作為列舉扣除額。每一申報戶可扣除之總額，不得超過當年度申報之綜合所得總額20％，其總額並不得超過新臺幣二十萬元。如係營利事業，則捐贈額度得作為費用或損失，可減除金額不得超過所得額10％，其總額並不得超過新臺幣五十萬元（政治獻金法第19條）。

三、對政黨所近研究機構之補助

我國現行對於政黨所研究機構，例如中國國民黨之「國家政策研究基金會」，並未提供任何公費補助。

參、德國法之比較

德國總面積：357.104,07 km²；總人口：82.127.000；聯邦眾議院總席次：612席；國民年平均所得：40.415 US$。國家對政黨之補助得區分為直接補助與間接補助。

一、直接補助

德國基本法第21條規定政黨，從而建立政黨的憲政地位。其第1項規定政黨參與政治意見的形成；其設立為人民之自由；其內部秩序必須合乎民主原則；其必須就財務收支與財產提交結算報告並予公開[2]。以上固然建立政黨財務透明要求，但畢竟沒有規定政黨財源當中之公費補助，從而留交立法者裁量決定但聯邦憲法法院卻展開高強度的違憲審查。聯邦憲法法院於1958年6月24日作出第一個政黨財務補助之判決：國家不僅對於選舉及對於推出候選人參選的政黨之提供補助，係屬合憲[3]。循此，聯邦政府乃於預算案中明列有關的科目。

但1966年7月19日聯邦憲法法院卻作出相反的判決，指出國家對政黨之一般性的補助，係屬違憲，理由為，政黨係植基於政治–社會之領域，政治意見的形成應由公民出發，透過國家而為的經費補助，將有害於政治意見的形成甚且等同於直接承擔政黨所應承擔的責任[4]。此項判決在學術界與實務界普遍遭到批評，理由為，難以證明國家的補助將導致政黨之依附國家；國家對諸多社會群體或團體（例如教會或各種單項運動協會）也為補助，但從沒聽過此等民間組織因而喪失動能；此外，如果國家不提供任何經費補助而迫使政黨擷取大量政治獻金，則事實上政黨將不免受制於「鉅額」捐贈之危險—但無論如何，該判決仍然承認國家對政黨之競選經費補助係屬合憲[5]。此後聯邦立法者與聯邦憲法法院不斷展開「貓捉老鼠」的遊戲，立法者執意引入各種公費補助並放寬私人（含自然人與法人）捐獻的控管（例如公開姓名之門檻頗高，稅捐減免十分優惠），而聯邦憲法法院不斷有違憲之宣告。

晚近根本性的變革，在於1992年4月9日聯邦憲法法院的判決。其係基於國會少數黨經由憲法機關間之權限爭議而提出，針對1989年政黨法之財源之諸多規定，聲請違憲審查。上述判決引發修法，而成為現行規定：國家對政黨之補助改為一般性之補助，而不限於競選經費支出，相關規定見諸政黨法第18條以下。依之，針對政黨依基本法所課予的一般義務的行為，國家應提供「部分財政補助」（Teilfinanzierung）；換言之，國家無義務、也不得為全盤之補助。補助的數額，考量如下兩大因素：

1、政黨的努力，又可分為兩部分。

（1）、各該政黨於上次重要選舉所獲得的票數：每一政黨就每一得票得到0.7歐元，但就前四百萬票則以每票0.85歐元計算；此舉有助於小黨的收入。

（2）、黨員所繳的黨費及私人或企業捐獻之總數：每一政黨就所獲得捐獻款項，乘以0.38倍，但其中就自然人捐獻最高只以3300歐元計算（第18條第1-3項）。於聯邦眾議院或歐洲議會選舉之得票率未超過0.5％，或邦議會選舉未超過1％之政黨，或個別參選人（不屬任何政黨）於單一選區所獲得選票低於10％者，不得享有補助（第18條第4項）。

2、以上計算而出的國家補助金額，尚受到「絕對上限」與「相對上限」之限制。

（1）、「相對上限」：指國家給予政黨的補助，不得超過如下七款之總收入：1、各黨所收取之黨費；2、政黨幹部所繳交之特別費；3、自然人捐獻；4、企業捐獻；5、黨營企業與投資股份之收入；6、其他之財產收入；7、辦理活動/出版之收入（第18條第5項）。

（2）、「絕對上限」（absolute limit）：指國家給予所有政黨的每年補助金額，總共不得超過一億三千三百萬歐元。這數據係根據聯邦1989-1992年間聯邦之府給予各政黨之公費補助[6]之年度平均值。聯邦憲法法院指出，國家對政黨的補助，不得超過政黨依節約原則履行義務之必要範圍；若超過此範圍，將引發人民「國庫通黨庫」之觀感並有損於政黨之威望[7]。此絕對上限值有修改可能，但須由聯邦眾議院，於各政黨依規定提交收支結算報告之後，議決之。聯邦統計局長於每年4月30日前提交政黨典型業務之物價指數發展情形，其中70％由消費物價指數而另30％由薪資所得指數，加以構成（第18條第6項）。總統召集專家委員會研究政黨財務機制（第18條第7項）。

（二）、關於申請程序有關國家補助金額之確立與付款，應由政黨於每年9月30日以書面向聯邦眾議院議長提出申請；該申請書必須由政黨主席署名提出，並交代有關的匯款的帳戶（第19條第1項）。聯邦眾議院議長應於隔年2月15日確認該補助金額；聯邦眾議院於此只得依據政黨依本法規定所提交的收支結算報告，而確認應予補助的金額並支付之（第19a條第1項）。各政黨應於每年9月30日提出前年的收支結算報告於聯邦眾議院議長；聯邦眾議院議長得將期限最高延長三個月；若政黨未能及時提交，則將喪失請求國家針對黨費與捐款收入等而為之補助--舉例言之，在Thueringgen邦之自由選舉聯盟（FW inThueringen）於2005年與2006年並未獲得任何國家補助，理由為其於2004年與2005年均未於規定期限提出收支結算報告。若政黨於每年12月31日前未能提交上年度的財政收支報告，則其將喪失該年度的依得票數而計算的政黨補助款項。（第19a條第1-3項）。其他進一步規定為，政黨法第20條規定各政黨得申請分期預付；第21條規定相關經費應由聯邦預算支付，並由聯邦眾議院長依政黨所提之年度報告（Rechenschaftsbericht)，作出撥款數額之決定；聯邦審計院之針對聯邦眾議院長之撥款決定行使審計權；第22條規定各政黨應致力於政黨之各邦黨部之之財政收支之適當平衡。

（三）、關於監督各政黨應將收支與財產作成年度報告

（Rechenschaftsbericht)，並接受獨立會計師之查核，該會計師於查核時有人員詢問與資料請求之權利；查核報告應公布（政黨法第30條）。德國之政黨一般補助之一大部分係依據各政黨所收取之政治獻金為計算；若事後發現政黨所提交的數據有誤，則有事後追索（Rueckfoerderung）的可能（第31a條）。對於違法取得的政治獻金與隱瞞有關的政治獻金，須分別受到三倍與兩倍的罰鍰（第31c條）。企圖對政黨的財務與財產的來源或使用為隱瞞，或企圖經由提供不正確的資料而迴避年度報告之登載，將處以三年以下有徒刑或罰金；前述查核人有相關犯行時，亦同（第31d條）。

（四）、並未禁止鉅額企業捐獻

德國於引進國家對政黨之一般經費補助之後，並未立法禁止或限制鉅額捐獻，而是一方面依捐獻額度高低而有快慢不同之公布時程機制，以及另方面只針對自然人之捐獻提供有限度之稅捐減免，詳後述）[8]。

（五）、實際數字

表三：各政黨2005年之收入，單位千歐元

資料來源：http://de.wikipedia.org/wiki/Parteifinanzierung，查詢日期：2009/01/23；經本研究對照聯邦眾議院公報所載基督民主黨（CDU）之部分無誤-- Deutscher Bundestag Drucksache 16/8400 16. Wahlperiode 05. 03. 2008。

二、間接補助（政治獻金之稅捐減免）

自然人或法人對政黨之捐獻金額，若能獲得稅捐減免，則可謂為國家對政黨之間接補助（Mittelbare Parteienfinanzierung）。此等間接補助應受到憲法之公民平等參政權及政黨平等競爭（作為制度保障）之節制[9]。

聯邦憲法法院於上揭1992年4月9日之判決，針對當時所得稅法第10b條第2項之規定，亦即自然人對政黨之捐獻之稅捐減免額--單身者60.000馬克與夫妻同時申報時之120.000馬克--，宣告違憲，理由為此等免稅額度遠高過國民之一般收入，從而過度偏惠高收入者之政治參與。換言之，對於政治獻金之所得稅減免，須限定於一定的額度，而且應取向國民的平均收入。依最新的規定，自然人對政黨之捐獻，最高單身以1.650歐元，而於配偶同時申報之情形最高為3.300歐元，得享受稅捐減免。

除此之外，原先營利事業所得稅法第9條第3款規定「營利事業體」對政黨的捐獻得於一定數額內列為支出（Aufwendung），亦即對所有政黨於60.000馬克、對單一政黨每年40.000馬克之範圍內、只要由政黨於年度收支結算報告公布，也被該判決宣告違憲，蓋此等稅捐減免將使個人得隱藏於營利事業體的背後而經由捐款操弄政治，從而構成人民之平等參與政治意見形成的權利[10]。新版之營利事業所得稅法第九條已經刪去相關之規定。

聯邦憲法法院於1992年4月9日之判決並指出，依當時之規定，對政黨之捐獻者之名字、住址、捐款額度等之公布（不論捐款者為自然人或法人）之限於40.000馬克以上者，因門檻過高以致於絕大部分的捐獻者得隱身幕後，違反基本法第21條第1項第4句之政黨財務透明之要求。聯邦憲法法院並於該判決中直接界定20.000馬克以上之捐款便必須在收支結算中公布[11]。現行政黨法第25條第3項乃將公布的界限，界定於每年10.000歐元；而且規定一次捐款達50.000歐元者，必須由政黨立即（unverzueglich）向聯邦眾議院議長通報；議長必須以最快速度將之公布於聯邦眾議院公報（見第25條第3項）。

至於主要政黨所獲得的政治獻金額度，詳見前述表二。

三、德國聯邦對於政黨所近研究機構之補助

各主要政黨所近研究機構為：Konrad-Adenauer-Stiftung（CDU政黨）、Hans-Seidel-Stiftung（CSU政黨）、Friedrich-Ebert-Stiftung（SPD政黨）、Friedrich-Naumann-Stitung（FDP政黨）。這些用詞為「基金會」的組織，只有Friedrich-Naumann為依民法設置的財團法人，其餘都是依民法設置的社團法人；此等法人的章程規定諸多業務事項，然後據之設置研究中心、資料中心與教室等[12]。

聯邦政府對於此四大基金會提供補助，但並沒有法律依據，而係每年編列於聯邦政府的預算中，尤其內政部的預算科目「對於社會政策與民主教育工作之總額補助」（Globalzuschuesse fuer gesellschaftspolitische und demokratische Bildungsarbeit）--德國聯邦內政部的職掌有多項，其中之一為「政治教育」（Die politische Bildung）--由於「政治」一詞在我國或有貶抑之意，若有必要，也得譯為「公民教育」或「公民之公共事務教育」[13]。

德國政黨所近研究機構每年從聯邦政府獲得鉅額的直接補助，此外並單獨或與其他單位合作而承接政府部門之研究計畫。

表四、德國政黨所近研究機構所獲得之預算直接補助金額

資料來源：Bundestag Drucksche10/5281,04、04、1986,S.2，內容為聯邦政府
對於綠黨議員與黨團質詢所提供的書面回答。

此項補助機制於1983年遭綠黨提起違憲審查[14]，聯邦憲法法院判決要旨指出，國家出於政治教育（politiche Bildungsarbeit）目的，得對政黨所近研究機構提供經費補助，但須符合如下要件：此等機構須在法律上與事實上獨立於政黨；此等機構須以獨立、自我負責任、具有精神上的開放性之方式，承擔此等任務；此等研究機構的領導職位不得由政黨領導階層人士出任；此等基金會對於政黨間的選戰競爭也不得介入，例如不得受所近政黨的委託而提供具有市場價值的給付或協助；此等研究機構在選戰中或平日所為的意見調查，須遵守其本身就選舉與社會研究所設定的目標，而不得委身於所近政黨的需求；此等基金會自行募得的款項不得轉作政黨使用；此等研究機構也不得為所近的政黨募款；政黨不得要求基金會將所募得的款項轉供政黨使用；此等基金會的章程尤應標示不介入實際選戰，而是以開放民眾接近之公開方式，討論各種政治問題並激發民眾對社會與政治生活的積極參與興趣，並提供必要的資訊與資料[15]。

肆、奧地利

奧地利的總面積為83.871平方公里，人口總數為8.348.233人（依2008年第三季之資料）。國會分為聯邦眾議院（Der Nationalrat）與聯邦參議院（Der Bundesrat）；前者計有183位議員。國民平均所得為 $45.181。

一、對政黨之補助

「政黨法」的全稱為「關於政黨之任務、財務補助與競選廣告之聯邦法律」（Bunbesgesetz ueber Die Aufgaben，Finanzierung und Wahlwerbung politicher Parteien；Parteiengesetz–PartG，idF BGBl.Ⅰ, Nr. 71/2003）。其中規定國家對政黨的補助，計有兩大類。

第2條為國家對政黨之第一類補助，亦即「公共事務工作補助」，性質上為一般性補助。第1項規定，每個政黨為其公共事務工作（Oeffentlichkeitsarbeit），基於申請，得由聯邦依以下規定提供補助金。其第2項規定，前項補助金之高低，依如下方式計算：

a、每個於聯邦眾議院（Der Nationrat）有五席以上席次之政黨，每年獲得基本補助218,019歐元；

b、國家之補助總金額於扣除上述後，所剩下者，依各政黨於上一次聯邦眾議院選舉所獲票數比率而為分派；c、在國家眾議院並未擁有席次但於國家眾議院選舉獲得至少百分之一以上選票之政黨，也有權就該選舉年（而不是四年）請求第1項的補助。

第3項：第2項的補助總金額為14,010,294歐元。本項金額得自2002年起視消費者物價指數變動而為調整。

除此之外，該法尚有「競選廣告費用補助」，為國家對政黨之第二類補助，性質上為一次性給付（eine einmalige Leistung），而非政黨每年均得請求。詳言之，第2a條第1項規定，任何於聯邦眾議院選舉之後於聯邦眾議院有席次的政黨，而且在選舉投票日前提出申請者，得於選後請求聯邦支付競選廣告費用（Kosten der Wahlwerbung）。第2項規定：前項補助款的計算方式為：在每次聯邦眾議院選舉之有權投票人之總數，乘以14,535歐元，為上限總額，前述第2條第3項之隨物價指數變動調整規定，於此也有適用。第2項：上述金額依選後在聯邦眾議院擁有席次政黨之得票比率，而為分派。該法第2b條規定歐洲議會選舉之競選廣告費用補助，也係依席次比例分配；經費上限為前述第2a條第2項之總金額之減少10％（按，這係出於歐洲議會選舉的激烈度一般不如聯邦眾議院者）。

該法建立會計查核與資訊公開。其第4條第1項規定，就第2條第1項之補助款之使用情形，各政黨應詳細標示記錄。其第2項規定，相關的標示記錄以及所有的附件等，應由兩位經宣誓的會計師每年查核；查核結果公布於有關政府公報。其第3項規定：前述查帳會計師係由各受檢查的政黨提出五位名單，而由聯邦財政部長選定。其第4項規定，除了以上規定之外，任何取得國家補助金之政黨，須就其收入與支出之種類，提出有關的工作報告。為此目的，相關政黨應每年提交一份工作報告。此工作報告須由兩位獨立的會計師審查與簽章。

第5項與第6項詳細規定該工作報告所應包含的項目，收入面共計10項；支出面11項。

其第7項規定：作為該工作報告的附件，為相關政黨於該年度所獲得之任何一筆超過7,260歐元的捐款，而且區分由自然人、公司、協會、公法人或職業與經濟團體等所為。

其第8項規定：針對前述任何一筆超過7,260歐元以上之捐款，相關捐款者的姓名住址與捐款數目等，政黨應清楚標示。

其第8項規定，聯邦審計長得基於各該政黨的請求，而公開確認相關捐款的合於規定性。聯邦審計院應將未如期或延後提出如上捐獻名單的情事，通知聯邦內閣總理。其第9項規定：每個政黨必須於隔年9月30日前將工作報告及捐款名單，公布於相關政府公報。其第10項規定：若政黨未能及時完成前述要求，則聯邦內閣總理須將前述第3條第2項之尚未支付的款項暫時凍結。

表五、奧地利對政黨之補助（Parteienförderung，2002 - 2008)

2007年

a) 公共事務工作補助費

2008年

a) 公共事務工作補助費

b)「競選廣告費用補助」

資料來源：http://www.austria.gv.at/site/search2002-2008/3436/default.aspx

，造訪日期：2009年2月2日。

三、對政黨所近研究機構之補助

奧地利對於親近而且為各政黨所指定之具有法人資格之教育機構（政黨學校）提供補助，但其必須符合一定的獨立自主要件。此項制度自1972年開始，當時的聯邦總理Bruno Kreisky指出，此制度的目的有：首先，此等機構因而能夠對國民提供政治與社會有關的觀點，並從而有助於公民的政治參與；其次，此等機構也有助於政黨對於自身後輩的教導訓練。

基於此等構想，聯邦乃制定「政黨暨定期出版業者從事公民教育之補助法」(Bundesgesetz ueber die Foerderung staatsbuergerlicher Bildungsarbeit im Bereich der politischen Parteien sowie der Publizistik.)。

該法區分為兩大章，第一章係針對政黨所推動的公民教育而為補助。其第一條規定，政黨所近之以基金會或社團法人方式所組成的研究機構，必須符合如下條件始可獲得補助：其目的不得在於營利；其章程中必須載明旨在依據聯邦憲法之憲章規定而推動公民教育；其必須由聯邦眾議院之政黨所指定；其章程必須明定其年度的結算應受到合格會計師之節約性、合目的性與合法性之審核簽章並公布於政府公報。至於補助的金額，可分為基本額與附加額，後者係依政黨在聯邦眾議院的席次比例而計算。

政黨不得動用此等款項；經費動支納入聯邦審計院之審計監督。

表六、奧地利聯邦對政黨所近研究機構之補助(Förderung der Parteiakademien，2007 – 2008)

2007年

2008年

資料來源：http://www.austria.gv.at/site/search2002-2008/3436/default.aspx；查詢日期2009年2月2日。

伍、法國政黨公款補助概述

依陳淳文之說明，法國也有政黨之一般經費補助[16]。

法國總面積: 543.965 km²；人口總數：65.073.482；法國國民平均所得：41.511US$

在民主體制下，政黨的財務問題深深影響民主體制運作之良窳。法國在1980年代爆發諸多政商勾結弊案，引起輿論嚴厲的批判。政治人物在輿論與選民的壓力下，開始正視此問題，並由國會通過一系列的改革措施。其中與政黨公款補助最直接相關的法律就是1988年3月11日的政治財務透明法。以下就以此法為中心，概述法國現制及其實務運作情形。

一、 公款補助政黨之目的

法國建立政黨公款補助的最重要目的就是要切斷政商關係，從而最重要的規範就是完全禁止法人之政治捐獻。[17]此外在自然人的政治捐獻上，亦作嚴格的規範，其內容包括(1)凡是超過100歐元的捐獻，不得使用現金，只能用匯款、轉帳或支票，以利日後查核。(2) 個人每年政治捐獻的總額不得超過7500歐元。(3) 凡是單筆捐獻超過2000歐元者，必須要顯名列冊，以利查核。最後，除教育訓練與宣傳出版外，政黨不得從事其他經濟營利活動。
由於斬斷政黨最主要的財源，即企業界之捐獻，所以才能合理化公款補助之行為。自公款補助實行後，法國各政黨的財源平均都是五成以上的財源皆來自公款補助。

二、 補助方式

公款補助每年核給，其支給方式分得票補助與席次補助等兩大部分；以最後一次國會選舉之結果為基準。

就得票補助而言，是以國會下院選舉為判斷標準，凡是在下院選舉第一輪投票中，在五十個選區以上都推出候選人並在每個選區都獲得至少百分之一之選票的政黨或政治團體，即可依其所獲之選票數分配補助款。

就席次補助而言，則以國會參眾兩院之席次計算，[18]但必須有獲得票補助的政黨或政治團體，才有資格領取席次補助。[19]

依2007年的標準：

得票補助：一票是1.63歐元

席次補助：一席是44394.03歐元

三、 現行補助概況

以2007年的預算來看，國家對政黨的公款補助總額為7300萬歐元，補助的政黨或政治團體共14個。

法國左右兩個最主要政黨的財務情形如下：

表七：法國右派的總統多數聯盟 (UMP)

表八：法國左派的社會黨 (PS)

陸、日本政黨補助法制之研究[20]

日本總面積：377.835 km²；總人口數：127.288.419；日本國民年平均所得：34.312 Euro。

一、前言

政黨為現代民主政治運作之主體，亦為議會民主主義制度之核心。在現今政治社會中，政黨已扮演舉足輕重的角色，其作為民意媒介，藉由實現政黨政策，發揮形成國民政治意志之功能。

然而政黨係人組成之組織，其又肩負維繫民主政治之重任，倘無建全之財務，實難維持其運作，間接將損及民主政治之穩定。因此，為維持政黨正常運作，同時避免其違法籌募政治資金，先進國家多有立法資助政黨之例。日本有鑑於政黨之重要性，以及多起政黨違法收受政治獻金事件，於平成6年（1994年）3月制定「政黨助成法」，由國家給與政黨資金之補助。此一作法，或可作為我國現行公職人員選罷法對政黨補助，或是未來政黨法有關政黨財務之立參考。以下即就此法之內容，略予說明。

二、政黨助成法制定之背景

日本政治上因發生多起法收受政治獻金事件及貪污案，諸如洛克希德事件[21]、里庫路特事件[22]及金丸事件[23]等，引發人民對政治之不信任。其間政府諮詢關第八次選舉制度審議會提，「為消弭政治腐敗，以及強化政黨投入政治活動之財務，須予其公共之補助」。為防止類似事件發生，並限制企業等團體對政黨等政治團體之政治獻金，國會於平成6年（1994年）3月制定「政黨助成法」，作為新修正政治資金規制法大幅限制企業、團體對政治人物個人的捐款後之替代措施。。本法不僅為政治改革四法之一[24]，屬選舉制度及政治獻金制度改革之一環，並創設國家對政黨補助之制度。其目的在確保政黨公開公正從事政治活動，以健全民主政治之發展（參照本法第1條）。

三、政黨之定義

政黨助成法之立法目的，既係國庫給予政黨資金之補助，其補助之對象自以政黨為限。然而政黨固係體現人民結社基本權之團體，並為憲法所保障（參照日本憲法第21條），惟並非所有政黨均得成為國家補助之對象，其須符合下列條件之一（參照本法第2條）：

1、擁有5席以上眾議員或參議員之政治團體。

2、擁有眾議員或參議員席次之政治團體，且於最近一次眾議員總選舉，抑或前一次或前前次參議員通常選舉，全國得票率2％以上。

四、政黨補助之金額與分配方法

依政黨助成法規定，由國家給付政黨補助金予受補助之政黨，其金額之計算及分配，分述如下：

（一）、政黨補助金之總額

補助總金額以每年一月一日的人口數為基準，乘以每人250日圓，所得之金額總數即為補助金之總金額（參照本法第7條第1項）。以日本人口為1億2千6百萬人計，故政黨補助金總額約為317億日圓。

（二）、政黨補助金之分配

各政黨得獲得之補助金，係以補助金總額半數，按各政黨所屬議員數佔總議員數的比例分配給各政黨，半數則依得票率來分配（參照本法第8條）[25]。此種以過去選舉結果作為分配之方式，對於新成立之政黨極為不利，且在小選區制下，議員席次未反映得票率之情形，亦將產生問題。

五、政黨補助金之申請與給付

（一）、政黨之申請

得接受補助之政黨於每年1月1日起15日內，載明政黨現行名稱、主事務所所在地、代表人及所屬國會議員姓名等事項，向總務大臣提出申請。符合受領條件之政黨，若未提出申請，不得分配領取補助金[26]。申請應備事項應於公報揭示，政黨之申請書，包括添付之文書，應自公示之日起五年內，於總務省供公眾閱覽。

（二）、補助金之給付程序

總務大臣於國家預算成立後，算定應給付各政黨之補助金額，作出給付決定，通知各政黨，並於以公報公示。對各政黨補助金給付方式，係於每年4月給付總額四分之一，7月給付餘額的三分之一，10月給付餘額二分之一，12月給付剩餘金額。

六、政黨補助金之用途與報告義務

政黨補助金之用途，基於尊重政黨活動之自主性，由政黨自由決定使用方式（參照本法第4條）。然而政黨補助金既係以人民稅捐為其財源，是其應受妥適之監督。因此，本法要求受補助之政黨負有備置會計帳簿之義務，同時並課予政黨向總務大臣提出報告書之義務。政黨倘未提出此等報告書，得停止其全部或一部之補助（參照本法第34條）。且基於資訊公開之要求，此等報告書之要旨應於公報中公示。

此外，政黨提出之報告書，以及其經公認的會計師與監查法人監查後之監查意見書、監查報告書，自公示之日起五年內，於總務省供公眾閱覽。政黨支部之相關執告文書，則於都道府縣選舉管理委員會供公眾閱覽（參照本法第31條）。

七、政黨補助金之返還

政黨違反本法之規定，總務大臣得為停止給付補助金全部或一部之決定，對已受領之部分，亦得定期限命其返還。政黨以補助金充作政黨基金，或補助金未完全支出，總務大臣得命其返還餘額。政黨解散時，剩餘之補助金亦得命其返還。

八、政黨補助金之法律爭議

政黨助成法施行後，固有助於穩定政黨財務，健全政黨政治之發展，惟其並非完美無缺，仍引發若干批判，茲分述如下：

（一）、國家介入政黨財務，影響政黨自主性

近代政黨係透過發行報紙或政黨刊物、黨員繳納之黨費，以及政治獻金等自身之政治活動，籌集其所需之政治資金。一旦輕易獲得國家之補助，將大幅減低政黨本身之機能，且極易產生國家控制政黨之危險，阻礙政黨自主動空間。甚至恐有違反日本憲法第89條政教分離之基本原則。

（二）、排除小黨之補助，違反平等原則

如前所述，政黨助成法並非對所有政黨均給予補助，原則上須於國會擁有席次，且得票率在2％以上之政黨，始能獲得補助。在此情形下，小型政黨即不在補助之列，形成政治上之不平等。

（三）、補助金分配方式，保障既得利益之政黨

政黨補助金之分配，係以過去選舉結果作為基準，故新成立之政黨既尚未參與過選舉，即無法成為得受補助之政黨，顯然偏重保障既成政黨之利益。

此外，政黨補助金之金額，並非分配予符合補助條件之政黨，而係分配予符合條件且提出申請之政黨。換言之，符合補助條件之政黨中，若有未提出申請者（例如日本共產黨），其原本應獲得補助之金額，並非歸還國庫，而係分配予其他政黨，致各該政黨得獲得高於原本補助額之補助金，此不啻形同變相政治分贓。

九、未明定補助金之用途，恐形成規範漏洞

政黨補助金之用途，基於尊重政黨活動之自主性，並未有任何限制，由政黨自由決定使用方式。此固維護政黨財務自主，卻也留下弊端滋長之空間。其雖輔以會計報告及查核之規定，然此是否足以防弊，仍不無疑問。

十、日本各政黨領取補助金統計概況

日本自政黨助成法施行後十二年間（1996年至2006年），各政黨領取補助金之總額約為3,760億。其中自由民主黨1,796億，民主黨842億，社會民主黨287億，公明黨270億，其他政黨565億（日本共產黨雖符合補助之條件，但拒絕提出申請，故未領取政黨補助金）。

表九：各政黨2007、2008年之政黨補助金

說明：依日本總務省統計給付各政黨2007、2008年之政黨補助金（單位：円）

十一、日本政黨政策研究機構之概況

（一）、自民黨

設有若干黨內機構，從事政策研究或人才培育，包括黨中央之「中央政治大學院」及政務調查會下之「總合政策研究所」，以及地方或派閥之研究組織，如「TOKYO自民黨政經塾」、「愛知政治大學院」等。

（二）、民主黨

於2005年立法人形態之公共政策究研組織Platon，結合學者、實務工作者及國會議員，從事政策研究及提供建言，並培養執政人才。

（三）、公明黨

無專門之政策研究機構，僅由黨之政策調查會負責有關事項。

（四）、其他政黨

至於其他政黨，如社民黨、共產黨、新社會黨等，似無專門之政策研究機構。

（五）、日本的一個特色：財團出資為主的智庫

除上述政黨之政策研究機構外，日本另有與政策研究有關之智庫，其資金來源多與財團有關。

1、松下政經塾

1979年由松下集團創辦人松下幸之助捐助70億日幣設立，以培育國家經營人才為宗旨，卒塾生（即畢業生）之出路，雖非以政治為唯一出路，但仍以政治領域為最主者（至2008年4月，從事政治領域者約佔43%），包括參、眾議員及地方首長、議員。惟該機構並非屬政黨之研究機構，其資金經費亦非來自政黨。

2、PHP總合研究所

亦為松下幸之助創設，（PHP，係Ｐeace and Happiness through Prosperity之意）以從事政策研究及提供政策建言為目的，惟亦非政黨之研究機構。

3、日本總合研究所

由三井住友集團資助設立，從事金融方面之研究。

4、三菱總合研究所

由三菱集團資助設立，從事經濟、科技及環境等方面政策之研究。

5、野村總合研究所

由野村證券株式會社設立，從事證券金融方面之研究。

柒、我國法之省思

一、我國現行的補助涵蓋政黨競選經費補助（每年度為之，所以已經有一般性補助的意涵；5％之門檻條款），以及對個別議員、候選人之補助。

二、就對政黨之補助

（一）、在民主鞏固當今之我國，政黨之任務/工作有多繁重，從而客觀上需要多少經費？

德國基督民主黨年度總收入（含公費補助與私人捐獻等等）：156.874.000歐元，奧地利之公費補助數額，社會黨（SPOE）2008年獲得5.556.398歐元（尚難查出年度收入總額），法國右派的總統多數聯盟 (UMP)：約69.560.000歐元，日本公費補助數額，自由民主黨2007年17,112,526,000日圓；2008年15,842,638,000日圓（也難查出總收入）。

（二）、我國非無政黨一般補助之空間

德國建立所謂政黨植基於政治/社會或所謂植基於人民之理論，而有「相對上限」之制度；自然人與企業均得無上限捐獻，但同時有公布、自然人稅捐減免界限（減免額應以國人平均收入所願捐獻者為限、企業捐獻無任何稅捐減免。長年實踐結果，政黨的收入從而較為多元（詳見表二）。法國強調公費補助；禁止企業捐獻，優點在於禁絕政商勾結。日本也有巨額的公費補助。

我國應採何說？首先，應檢討我國政治獻金之制度與與實際數額。

我國政治獻金之規定：每年對同一政黨之捐獻上限，自然人為30萬，企業為300萬，人民團體為200萬。但得列為所得稅扣除額者有限，每一申報戶可扣除之總額，不得超過當年度申報之綜合所得總額20％，其總額並不得超過新臺幣二十萬元。如係營利事業，則捐贈額度得作為費用或損失，可減除金額不得超過所得額10％，其總額並不得超過新臺幣五十萬元。問題在於，實際數字如何？而且不少捐款之企業主不願透露姓名。此外，依政治獻金法，擬參選人、政黨、政治團體均得收受政治獻金（第5條），而且其總收受之金額無上限規定。由於我國立法委員之選制有73席採區域選舉，候選人之選戰開銷與平時服務選民，須有相當財務支援，開放對議員個人與候選人之捐款，儘管對政黨之募款造成排擠，難謂有所不妥。換言之，對政黨之政治捐獻我國短期內似乎難有相當成長空間。

表十：民國95年度我國各主要政黨財務收支簡表

資料來源：內政部網站，網址：http://www.moi.gov.tw/upload/m_39279_7826736111.doc，造訪日期：2009/2/9。

以上顯示，我國政黨收入遠低於德國、日本、法國，而我國處於民主鞏固階段中，主要政黨有諸多內外政治工作。從而，我國非無經由公費之一般補助而為必要提升之需要。

（三）、政黨一般補助之制度設計

如前所述，各國均不以5％為請領門檻，蓋本補助的目的與5％門檻只在防範小黨林立，有所不同。我國選罷法規定偏高，於2005年單一選區兩票制修憲後尤然。

其次，德國、奧地利均規定有「絕對上限」，但也規定視物價與薪資水平波動及依一定之決策體制而為調節之可能。

第三，德國、奧地利均有申請程序、核定、年度收支報告之提出與審查及其他監督條款

三、就政黨所近研究機構之補助

如前所述，德國、奧地利均有獨立且高額之補助，而且均強調目的在於促進開放的公民政治教育與公共討論。就須否法律保留，奧地利採之，德國學界非無主張（涉及重要性之認定，我國釋字第520號解釋亦採之）。

鑑於政黨所近研究機構在我國民主鞏固當今之重要性，我國得有採行的空間。

捌、結論

對政黨以及政黨所近研究機構之補助，前者事關民主鞏固，後者涉及公民教育與公民政治意見之形成，相關制度合理性，非無討論必要。本文只是一個開頭，尚有待各方之後續研究。

[1] 該條尚規定對於區域選舉候選人之競選經費補貼：候選人除全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉外，當選人在一人，得票數達各該選舉區當選票數三分之一以上者，當選人在二人以上，得票數達各該選舉區當選票數二分之一以上者，應補貼其「競選費用」，每票補貼新臺幣三十元。但其最高額，不得超過各該選舉區候選人競選經費最高金額。

[2] 其第2項為對於違憲政黨之解散，而且係由聯邦憲法法院裁判。

[3] BVerfGE8, 51, 63; ferner BVerfGE12, 276, 280.

[4] BverfGE 20, 56, 96ff.

[5] 以上的裁判歷程的簡介，約見Hartmut Maurer, Staatsrecht Ⅰ, 4.Aufl., S.368 (2005).

[6] 項目包括：競選經費補助、各政黨齊頭式平等之基本補助（Sockelbetrag）、一般補助金。

[7] BVerfG JZ1992, 794, 796, zitierd nach Joern Ipsen, Globalzuschuesse statt Wahlkampfkostenersttung, JZ 1992, S. 753 (757).

[8] Vor Arnim,aaO., S.1072f.

[9] 政治獻金得區分為對政黨、對個別議員與對個別候選人之捐獻。德國聯邦就此並沒有制定類如我國之「政治獻金法」，而係將政黨捐獻規定於政黨法中，並將對個別議員的捐獻，規定於聯邦眾議院「議員行為舉止規則」（Verhaltensregeln），但竟然漏未針對個別候選人（尚未成為議員）之部分。其中就最後一項而言，固然不無疏漏，但德國聯邦眾議院議員選舉係採聯立式之政黨比例代表制而且就各選區之勝出人選係採相對多數；不屬於主要政黨之個別候選人之勝出，除了新的右翼激進政黨外，難有聽聞；甚且，此等參選人即使獲得捐款，仍有所得稅法的申報規定及申報不實稅捐處罰或甚至刑事詐欺或背信罪之問題。

[10] BVerfGE 85, 264, 315f.;vgl. Hans Hofmann, Die Neuregelung der staatlichen Parteienfinanzierung- Zur gesetzlichen Umsetzung der juengsten Partteienfinanzierungs-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts-, DOEV 1994, S.504（510）.

[11] BVerfGE 85, 264, 323; vgl. auch Hofmann,aaO., S.511.

[12] 關於此四大「基金會」的沿革與章程等，可簡單參閱聯邦憲法法院1986年7月14日判決所揭示的內容，亦即BverfGE 73,1,2ff.

[13] 關於德國聯邦內政部之職掌，得簡單參閱維基百科，http://de.wikipedia.org/wiki/Bundesinnenministerium，查閱日期：2009年2月2；應附帶一提者為，德國從事公民教育的機構得有公立、私立或政黨所近研究機構等。

[14] 審查的課題為該年度的預算執行法當中的有關的科目的編定，隱藏對政黨的補助，從而使得政黨的財務不夠透明性並構成基本法第21條第1項之政黨公開財務要求與基本法第3條第1項之正當間之平等的規定。

[15] BVerfGE 73,1, 32f.

[16] 陳淳文，「法國政黨公款補助概述」，http://www.npf.org.tw/post/1/5298，造訪日期：2009/2/9。

[17] 唯一的例外是政黨本身可以為政治捐獻。

[18] 每個議員僅能加入一個政黨或政治團體。

[19] 如果雖享有國會席次，但卻未能獲得選票補助之政黨或政治團體之議員，可自由加入獲有選票補助的政黨或政治團體，以領取席次補助。但此處所謂的「加入」，並非是要入黨，而是只要列入其席次名單計算即可。

[20] 憲政法制組何子倫高級研究員提供。

[21] 事件起源於美國洛克希德公司為與競爭對手爭取訂單，在推銷其新型廣體飛機--L-1011三星客機時，不惜向日本首相田中角榮及其他重要政治家行賄5億日元，田中因金權政治問題被迫於1976年12月下臺。

[22] 事件起源自里庫路特公司（株式会社リクルート）以低價向政界要人贈送股票，政界要人再於市場上高價拋售的行賄手法被揭露。自民黨五大派中除了河本派，其他四派自會長以下所有要員全部涉及此案，自民黨聲譽一落千丈。副首相兼大藏大臣宮澤喜一、法務省大臣長谷川峻、經濟企劃廳長官原田憲先後被迫辭去內閣閣員職務，中曾根康弘也被迫辭去中曾根派會長職務。

[23] 此事件發生於1991年9月，前自民黨副總裁金丸信與前新瀉縣知事金子清，共同向東京佐川急便公司收取5億日元的違法政治獻金。

[24] 所謂「政治改革四法」，係指1994年有關小選區比例代表並立制及政黨補助金等政治改革法律，除「政黨助成法」之外，尚包括「眾議院議員選舉區劃定審議會設置法」，以及「公職選舉法」、「政治資金規制法」之部分修正。

[25] 自政黨助成法施行十二年間（1996年至2006年），各政黨領取補助金之總額為3,760億。其中自民黨1,796億，民主黨842億，社民黨287億，公明黨270億，其他政黨565億。參見2006年12月30日「しんぶん赤旗」。

[26] 例如日本共產黨雖符合補助之條件，但拒絕提出申請，即未領取政黨補助金。

• 黃錦堂
• 何展旭
• 呂啟元

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副研究員

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