林建成
日前有媒體提及國民年金保險於民國九十七年十月才開辦，明年八月起財務將出現狀況，「估計全年恐短少近八十億元，後年財務赤字更攀升到二百多億元」，應考慮依法（國民年金保險法）調高百分之一營業稅以支應支出。惟在此時建議調高營業稅對經濟影響過大，故引起社會各界廣泛的討論，而政府相關部門亦在同一時間回應：「國民年金保險收的比付出的多，沒有立即的危險」。未來國民年金保險是否產生財務危機？且調高營業稅真能解決國民年金保險的財務風險？若從國民年金保險的制度面來思考，相信答案會更清楚。
部分提存準備的國民年金保險
基本上，大部分先進國家的受僱者社會保險，在財務處理上並沒有完全提存準備(full funding)，僅少數採部分提存準備制(partial funding)，而大多數則採隨收隨付制(pay as you go)來運作。至於我國的國民年金保險在制度實施初期係採部分提存準備制的財務運作模式來處理保險財務收支問題，顯較具穩健。蓋保險財務的健全與否端賴繳費人口的多寡及政府的稅收補貼。這種透過代間移轉進行財務處理的確定給付制(defined benefit, DB)，如果人口老化嚴重，或工作人口少於退休、依賴人口，甚至人口結構呈現倒三角形，則將造成保險財務沈重的負擔。而我國現行的國民年金保險目前僅針對425萬沒有工作的家庭主婦、學生，以及身心障礙者，並不包含其他已參加軍、公教、勞、農保的民眾，未來一旦給付需求增加，恐將造成國民年金保險的財務危機。
保費欠繳率過高
再者，國民年金保險的主要財源為被保險人的保費收入、公益彩券的百分之四十五盈餘及政府預算補貼。而目前開辦後，依據內政部統計顯示一般被保險人的保費收繳率平均約僅五成左右，每個月的公益彩券彩券盈餘投入國民年金保險平均約六億元，如為求保險財務平衡，政府除了行政費用及對弱勢民眾（包含中中度身心障礙者與中低收入者）的保費補貼外，還需增加支出以彌補保費收入不足及公益彩券盈餘挹注短少等，顯然透過調高營業稅來增加財源並非斧底抽薪之計，保費欠繳比例過高與政府保費補貼過多，才是國民年金保險財務結構的問題癥結。
弱勢者相互取暖的「小國民年金」
我國的國民年金保險一直被批評是「弱勢者相互取暖」的「窮人互助會」，而這也是為何國民年金保險開辦後欠繳率過高的原因。再加上近幾年來的全球性金融風暴，以及國民年金保險提供「保證年金」所誘發的道德風險等，更讓國民年金保險的財務狀況雪上加霜。依照一般社會保險的精神，被保險人的人數越多、有錢的人幫助沒有錢的人，則越能達到社會互助的效果。將沒有工作的人口納入強制性、付費式的退休保障制度，我國的國民年金保險並不是唯一的例子。瑞士年滿20歲的無工作人口同樣必須參加第一層的法定公共年金，保費由家庭中其他工作人口繳納，但是瑞士18歲以上有工作的人口亦強制參加公共年金，保費由雇主及勞工平均分攤。因此，我國國民年金保險的財務風險並不在於將非工作人口納保，而是在於工作人口被排除在外，導致無法實現社會保險原有的社會連帶、風險分擔精神，當然會有較高的財務危機。
依照瑞士等國實施老年退休保障制度的經驗來看，儘管制度內容各國略有差異，但是將「全民」納入保障範圍則是各國皆然。因為國民年金保險就是全民基礎年金，是政府保障所有老年退休公民最低生活所需的第一道防線。這不僅是政府的責任，更是所有公民的權利。因此，開放已參加軍、公教、勞、農保的民眾參加國民年金保險，除了可以擴大國民年金保險被保險人的範圍，增加保費的收入，更可避免工作人口未來退休後落入年金貧窮(pension poverty)的風險。隨著各國年金制度改革的經驗可以發現，大部分先進國家的公民在老年退休後至少都能擁有一份年金，但是如何避免老年貧窮與提高所得替代率，才是未來年金制度改革的重點。
所得替代率達七成？
由於我國年金制度的發展是先以職業別各自成立，例如現行軍、公教、勞保等制度形態，而在制度上也都採行政府、雇主及被保險人三方分攤保費的模式，惟政府介入的程度不一。使得這些職業別老年退休金制度既有強制性公共年金的意涵，而又有任意性職業年金的精神。以勞工為例，大多數人將勞保認定為公共年金，而將勞退新制視為第二層的職業年金。因此，若開放勞工加入國民年金保險，將造成雙重強制性公共年金保障，或是政府雙重補貼，似乎有違公平性原則。但是以多數有一定雇主的勞工而言，現行勞保雇主負擔七成保費、民眾自繳兩成，政府僅補貼一成，國民年金保險政府最少補貼四成保費。因此，若從政府的責任及財務負擔來檢視，則政府對於勞工的照顧並不如其他老年退休保障制度，況且一般社會保險制度本來就沒有所謂的公平問題，勞工老年退休後的生活水準才是最重要的問題。
其次，鑑於勞保設有最高投保薪資上限，官方所公布的所得替代率並不能完全反映未來勞工真正的生活水準。因為政府所謂的勞工已達世界銀行建議的七成所得替代率，其實是兩成六的勞退新制，再加上四成六的勞保年金制，而前提是年資滿三十年、投資報酬率達百分之六，以及薪資每年調漲百分之三。姑且不論在目前的經濟條件下，百分之六的投資報酬率與每年百分之三的薪資成長的可能性為何，僅就勞退新制與勞保年金制的所得替代率來看，由於後者有投保薪資的限制，兩者相加換算成勞工的所得替代率實有其爭議。因此，所謂的七成所得替代率，應該為投保金額的七成所得替代率，而非工作期間薪資的七成所得替代率。倘若再將實際的勞退基金投資報酬率及目前的年薪資成長率考慮進去，則未來勞工退休後的所得替代率恐將低於投保金額的七成，進而造成退休勞工均貧的現象。
現行各職業別年金做為附加公共年金？
政府的責任在於保障所有老年退休民眾的實質所得，而非保障其所得替代率！雙重保障或是多層次保障都不是問題的重點，民眾的需求與政府的財政負擔能否取得平衡，才是我國年金制度未來改革的主要方向。因此，透過稅賦減免的方式鼓勵民眾自行購買私人保險、提供另一層的公共年金保障，或是提高現行年金制度的給付水準等，都是解決問題的方法。因此，制度的形式並不是問題，把國民年金保險視為基礎年金，而將各職業別退休金制度視為附加公共年金(Additional Public Pension)或許也是另一種方法。所有國家的年金制度皆有其歷史發展背景，亦有其限制，台灣不應該侷限於其他國家制度的經驗，而外國的經驗也不全然適合完全移植台灣。我國國民年金制度的建立落後於其他職業別老年退休保障制度，已是既成的事實，制度整合確有其困難度。況且，羊毛出在羊身上，成本不是由雇主吸收，就是由政府承擔，即使透過鼓勵民眾購買私人保險來提高民眾退休後的所得，政府依然需要以減稅做為誘因。
為因應人口老化及年金貧窮的趨勢，老年退休生活保障既是民眾個人的責任，更是政府的責任。建議政府將國民年金保險定位為一真正的全民基礎年金，而將現行各職業別老年退休保障制度視為第一層的附加公共年金、勞退新制則視為第二層任意性職業年金，或可逐漸減少政府在附加公共年金上的角色，以減輕政府財政負擔，並有鼓勵民眾就業的積極效果（如下圖）。與其空談公平性議題或是制度的形式問題，不如保障所有民眾退休後的實質所得。
〈本文謹代表作者個人意見〉(本文部分內容曾刊載於2009年05月31日中央日報星期專論)
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