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作者： 呂帛晏 ( 2010年7月28日 10:13)
關鍵字：公私合營 公共建設

在全球化的時代，要如何吸引更多的人才及資金成為每個政府必須要面對的挑戰，而完善公共建設下所代表良好的投資環境，是國家競爭實力的重要環節，但是在福利國家概念興起及金融海嘯過後，各國財政使用空間大幅限縮，所以要如何在有限的財政空間下，發展公共建設將會成為每個國家不得不面對的問題。

壹、發展背景

基礎建設是國家發展的基石，不僅是因為基礎建設是投資環境的基本條件，在建設的內涵上，交通、通訊及電力等各層面更是生活品質的代表，在全球化的時代中，國家要如何吸引更多的人才及投資，完善的基礎建設將是每個政府必須持續精進的目標。

可是隨著福利國家的思維開始興起，使得各國政府的福利支出大幅度提升，再加上金融海嘯的減稅及擴大支出，現在大部分國家的財政狀況已經大不如前，所以要如何在有限的財政空間上進行公共建設投資，適時的引入民間資金將會是解決此問題的最好方式。

目前全球央行都將利率維持在低檔的水準，而且在4-6月份為止央行已經標售了3000億元的364天期的存單，各數據皆指向目前全球與台灣有游資過多的隱憂，若能夠將游資適時的引導進入公共建設，不僅能減緩國內資金過剩狀況，更可以解決公共建設籌資的問題。

貳、國際公共建設發展經驗

要如何有效引入民間資金進入公共建設方式多樣，我們列舉國際上常見的公私合營(Public-Private Partnership，PPP)及租稅增額融資機制（Tax Increment Financing，TIF）兩種方式進行說明，觀察不同的機制設計下，如何有效解決公共建設籌資問題。

(一)公私合營
公私合營方式的概念是民間單獨或是與政府合資成立公司，公司再和政府簽約進行運作，這使得過去全由公部門負責興建營運的情況出現改變，變成由公私合營企業進行主導，政府專心扮演督導、輔助者的角色。

在整體規劃流程上，主要可以分為三大步驟。第一步是政府檢視其在業務範圍內是否有進行公私合營的機會，若評估該業務可以進行，再將該項目作成相關標案公告，讓潛在參與的廠商知道；第二步廠商撰寫計劃書進行投標，然後政府針對廠商提供的計劃進行評選，選出最合適的計劃及廠商，再和廠商進行議約；第三步廠商開始執行契約，政府監督廠商對於合約的進行，並對該公司是否有確實執行提出檢討。

在整個流程中，政府已經從原本的公共建設服務提供者的角色轉為契約的買方，過程中不只引進了民間的營建技術，更讓企業管理及營運模式走入公共建設與服務，依據美國公私營機構協會(National Council for Public Private Partnership)的統計，採用公私合作機構的模式較傳統的政府採購制度花費可減少10-20%，顯示該模式能減低公部門效率較差的問題。

公私合營公司成立，民間必須先進行投資，而且在營運的過程中，主要是向銀行進行借款，有時政府也會提供保證，藉此擴大廠商財務運作的空間，所以主要的資金來源都是民間，政府所付出的支出相對有限，此方式可以讓政府用最少的資源，引入民間技術、資金來讓公共建設順利運作。

公私合營模式主要有三大好處，首先，引入民間的資金，政府用很少部分的資源，以誘因的方式吸引民間廠商進行投資，減少政府財政負擔；第二，民間的經營手法及運作較有效率，可以減少公部門對該公共建設的花費；第三，政府轉變成為公共建設服務的購買者，變成監督的角色，降低政府的規模。

(二)租稅增額融資機制
租稅增額融資機制的想法是精算出該公共建設方案所帶來的租稅增加效應，再用未來的現金流量增加當成籌資的基礎，這樣政府即可以不用透過借款或是加稅替公共建設籌資，該方式在美國地方政府建設上頗為常見，尤其在金融海嘯過後，美國政府財政吃緊，該運作模式越來越被廣泛使用。

在流程上主要可以分為四大步驟，首先，必須先評估該區域及建設運用TIF制度是否可行；其次，再針對計劃運作及區域劃分進行規劃，第三，成立公聽會進行民間意見的訪查，第四，修改意見並進行籌措資金。

租稅增額機制的運作主要有兩點好處，其一該制度將會自動選取該公共建設的必要性，若該建設帶來的效果很顯著，則該計劃的籌資將不會出現問題，若該計劃可行性不高，則也會讓籌資進行不順，市場機制自動篩選效應較大的建設方案；其次該制度進行自償性的專案運作，不必受到政府的補貼，所以用該方式籌措的資金也不計算在政府的總負債上，不必受限於政府的負債法規上限，讓政府擁有較高的財政使用空間。

參、國內制度的建議

台灣早在70年代末期即成立相關條例來鼓勵民間參與公共建設，目前仍有有《促進民間參與公共建設法》等相關規範，但是在誘因、融資及退場機制仍必須進行補強，才能讓民間更加放心的參與公共建設。

(一)提高民間參與誘因
重賞之下必有勇夫，政府若能設計出更具體且更靈活的運作方式，這才會更多的廠商願意參與公共建設，如香港的特許契約制度設計當中，即可透過過路費調整機制來增加計劃的財源。在一定的條件之下，可以透過價格的調整，來讓改善計劃財務狀況，此將大幅提升廠商投資誘因，而且附有該有該項條款也會增加銀行貸放的意願，增加民間參與公共建設的深度。

(二)融資制度的提升
民間參與公共建設的成敗關鍵在於財務計劃，而大部分公共建設的興建期間長回收期間更長，此時要如何讓民間在市場上順利取得資金，即成計劃進行的重要關鍵，如果能夠在每項公共建設議約的期間，即清楚明白的界定出政府明確的保證及利息補貼範圍，廠商再運用此該項計劃在特殊市場上籌措資金，才能使市場機制真正走入公共建設，也讓廠商有誘因在既有的規劃下去進行降低成本提升效率的動作。

(三)退場機制的明確
公共建設若完全交由政府單位主導，將會消耗政府龐大的人力物力，可是若完全交由民間主導，假設出現計劃失敗則政府必須要花費更龐大的代價進行處理，所以政府和廠商訂約時，即必須在契約中明確訂立出該計劃及方案的時程，若廠商有嚴重落後的情況發生，則政府可以適時的進行處相關停止付款或是終止合約，則可以控制政府損失在一定的額度。

隨著公共債務法的出爐，使得財政的使用空間大幅降低，引入民間資金進入公共建設的趨勢將會越來越明確，再加上目前全球央行仍將利率水準壓在低檔，若政府能夠架構出合適平台，讓資金順利進入公共建設，將可以創造出民間、政府的雙贏局面。
(本文供參考，不代表本會立場)
(本文刊載於2010.7.28中央網路報)

• 呂帛晏

助理研究員

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