「國防二法」在今年三月一日正式實施，適值本屆立委新會期開議，國防委員會遂出現國防部長、參謀總長與其他副部長同時列席備詢的罕見畫面。以往在「國防二法」未實施前，參謀總長曾經長期規避至立院接受質詢，使得每每至立院報告的國防官員，清一色均為部本部官員。然而目前軍政與軍令體系一元化後，不論前往備詢的文職與軍職官員，卻仍均穿著西服列席。服飾的齊一是其次問題，最重要的是我國在國防體制的革新進程上，究竟還有哪些問題值得面對與改進呢？
首先，按照「國防二法」的立法意旨來看，新的國防體制與指揮體系主要體現的是「全民國防」（all-out defense）、「文人統治」（civilian control）、「軍政軍令一元化」與「軍隊國家化」等原則。這些原則，由於我國在近代史的發展中，曾經長期處在「軍政一體」的領導模式下，使得原本必須職守中立的軍隊，一直依附於特定意識型態之下。以「文人統治」此種在民主先進國家幾已成為通則的原則而言，也在陳總統於「軍政軍令一元化」實施之前，一再保證我國將出現首位「文人部長」的情況下，仍然改由軍人出身的高階將領「轉任」此次「國防二法」實施後的各種重要職務。
實際來看，軍人出身行伍，本就習於符兵號令，若令一般軍人浸淫於國家行政，具有相當的困難度；如再委以方面重任，使必須面對國會質詢、窮於應付立法生態，為求預算與質詢過關，而不斷遞名片、做公關、陪笑臉，甚至進行許多「檯面下交易」，則莫非鼓勵軍人高度「社會化」及「世俗化」，與軍人依照憲法與國家期待的「執干戈以衛社稷」的崇高使命，或有扞格！這也是民主先進國家必須忠實執行「文人統治」原則，將盱衡高瞻的國防政策委由政治任命官員掌理，而龐雜萬端的國防事務也多交由國家公務員體系進用的文官來統轄管理的原因。
即便高度「專業化」的國防部門中，「文武分立」也是相當常見與有效的原則。這包括人事、採購、法規等諸多需要專門知識的業務分工上，若令許多長期擔任帶兵、航行與駕機的職業軍人來充任，一則專業知識受限，二則受到軍職輪調影響，業務持續性與專精度大打折扣，較之專業文官遜色許多！
國防部也體察到了此方面的趨勢，不斷在「國防二法」的實施與國防體制的精神中，注入「國防文官」的理念。國防部長湯曜明且在對立委的答詢中，認為目前國防部的文官確實太少，原因是行政院各部會的文職人員均不願意至國防部服務。但是在民主國家如英、美而言，其國防文官並不僅限於高階單位，一般中階甚至部隊層級均有許多文官充任常務業務。即以「國防文官化」觀念相當齊備的英國為例，英國擁有三十一萬兩千餘名志願役部隊，其中文職人員所佔的比例高達33﹪（約十萬四千餘人），僅僅次於向來維持最多兵員的陸軍35﹪（約十萬九千餘人）。由此可見英國在「文官化」（civilianization）上的努力進行得相當徹底。這也應是我國在「國防二法」實施之後，所應該勇敢跨出的一大步！
其次，是參謀總長列席立法院的時機問題。立法院甫開議，國防委員會即出現國防部長「聽訓」十餘分鐘的畫面，參謀總長與職掌軍備的副部長也均同時列席，並備質詢。然而考察當日委員會質詢的內容，其重點除了委員「訓話」外，無非是「為誰而戰、為何而戰」及前述的是否穿著軍服備詢等問題。以國防部長目前擁有對於國防事務的實權而論，以及包含「為誰而戰」等認同問題誼屬於政戰方面的管轄，目前也非參謀總長的職掌，則立法院委員會內冗長的質詢與討論，似並非皆需參謀總長列席備詢。並且，參謀總長雖位處國防部長的幕僚長，但其實際負責建軍與聯合作戰指揮的重責，若依照「立法院各委員會組織法」第二條與「立法院職權行使法」第十六至十八條的規定，則對於非屬參謀總長直接指揮管轄事項，似不必命其至國會備詢，較符合「法治國家」與「文武分立」的精神。
我國長期師法德、日軍制，建軍與練兵均以謹嚴與肅一著稱，這在備戰與訓練的過程中，自然發揮整齊劃一的功能。然而正因為我國軍人此種崇尚命令與奉行使命的精神，使得即使在「國防二法」實施與國防體制銳意革新的時刻，卻必須花費更多的精神與耐心，以更為嫻熟的專業素養與民主敏銳度，來從事變革，始能竟其功。我們期待這一段國防體制的嶄新變革過程上，國防主事者要以更為新穎的理念與更加完備的法制觀念，來勇敢地踏出「專業軍人」（professional soldiers）的大步！
（本評論代表作者個人之意見）
財團法人
國家政策研究基金會
王順民
劉新圓
