「責任政治」落實了嗎？—我國政黨輪替週年評析

壹、前言

民主進步黨的陳水扁先生於2000年5月20日宣誓就任我國第十任總統後，國內政治實務與學術各界慣以「政黨（權）輪替」稱之。雖然筆者一向質疑此一說法的精確性，然而陳水扁總統依據憲法增修條文第三條第一項「行政院院長由總統任命之」的規定，先後任命唐飛先生、張俊雄先生為行政院院長，而這兩位院長黨籍雖有不同，但其所提請總統任命之「行政院副院長、各部會首長、及政務委員」，的確是讓國民黨無從置喙的現實；以及目前總統府「九人決策小組」成員的黨籍歸屬來看，陳水扁總統及民主進步黨，確實掌握了行政院的人事與內部決策的主導權。

但是近一年來，國人經歷的卻是政治（黨）衝突升高、經濟發展衰退的夢魘。更不幸的是，當人民質疑「誰」該為這個與絕大多數人民的期待、背道而馳的政經現實負責時，我人只見民進黨政府以藉口推諉卸責，文過飾非。曾幾何時，昔日民進黨在野之際，在許多重大事件上，諸如軍中管教不當致死、華航大園空難…等，要求國民黨負起「責任政治」的振振之聲，在經歷八掌溪事件、墾丁油污事件、核四爭議事件之後，似乎已有每下愈況，而漸趨銷聲匿跡的發展，怎不令人對「政黨輪替」的現實特別感慨﹗

正因為「責任政治」是民進黨在野之時，批判國民黨執政風格的理論基礎，值此我國首度「政黨輪替」週年之際，重新檢視「責任政治」的規範性內涵，並藉以釐清：「責任政治」是不是隨著「政黨輪替」而落實呢？更有其特別的意義。

貳、「責任政治」的理論

責任政治，是民主政治的特徵，蓋以民主國家主權屬於人民，公務人員係人民的公僕，為人民服務，自應以人民公意為依歸，故應對人民負責。此為民主政治與專制政治之主要區別也。

一、政務官的意義

如以公務人員所任職務之權能及性質為劃分標準，得分為政務人員與事務人員，凡參與決策之決定或行政方針之決定者，為政務人員，亦稱為政務官。反之，凡依既定之政策方針或法令而執行職務者，為事務人員亦稱事務官（又稱文官系統）。不過，上述的分類乃學理上之分析，惟就現行法制規範加以檢視，何謂政務官，尚無具體之規定。但因政務官的地位與權力，足以發揮影響群體生活的作用，相對於事務官而言，自然也應為我人所特別重視。

一般而論，政務官的任命多具備政治性的考慮，往往牽涉到四種制度性目的：一為民意的反應，二為文官的指導，三為政策的決定，四為政治的酬庸。以此觀之，陳水扁總統依憲法所任命的行政院院長、各部會首長，具有前三項目的；相對而言，總統府資政或國策顧問的任命，則屬第四項目的。

同樣的，政務官既因特定政治條件而任職，由於政治條件是可變的，故政務官的去職，可能是任期屆滿，可能是國會不信任，可能是任命者不再需要，也可能是政見不合，或因其他政治考慮而辭職。以近一年來兩度更換行政院院長、三度內閣改組而去職的政務官而論，雖無任期屆滿與國會不信任的事例，但唐飛院長的去職，主因應為核四停建／續建，與陳總統政見理念不合所致；而前行政院副院長游錫因八掌溪事件而辭職，則顯然具有其他的政治考慮。

二、政務官的責任範圍與歸屬

關於責任的範圍，有所謂廣義的責任，係指包括政治責任與法律責任[1]兩種而言。政務官因負國家政策方針之決定，及領導監督所屬機關執行決策之責，故政治責任係政務官專負之責任也。至於法律責任，係政務官、事務官均負之責任也。所謂狹義的責任，通常係專指法律責任而言。

就我國責任政治的法規與制度面來看，法律責任的部分，不論是行政責任、刑事責任、民事責任、或是懲戒責任，即使對政務官與事務官仍有不同的課責規定[2]，但如有違背職務，對於法令規定某事有應為或不應為之義務而未盡其義務，或不依法令處理公務，而應受法令制裁者，不僅法制形式粲然大備，加之司法、考試、監察機關得以逐漸落實憲法所揭示「超越黨派，依據法律獨立行使職權」的精神，法律責任的追究縱仍有令人徒喚奈何之例[3]，但相較於政務官應負的政治責任而言，後者不僅全無法規範可供依循，政治運作實務上亦難謂形成可資參酌的慣例，而往往形成朝野各說各話的爭議。

既然政務官掌有決定政府政策及領導監督所屬機關執行國家政策之權力，歸納民主先進國家政務官以責任政治作為應對進退典範的模式，又有集體責任和個別責任之別。若是政策違反了國民公意、監督所屬不力致使人民權益受損、甚或個人言行失當，但並未發生違法行為時，大多視情節之輕重、民意之反映，而由政務官個人進行政治判斷，選擇以「道歉」與「主動辭職」的方式，展現落實責任政治的魄力[4]，此種情形下所追究的責任，當屬個別責任。否則，被迫所負起的政治責任，固然有維持個別負責的可能，但亦有衝擊執政團隊，而被課以集體責任的危機，實際的運作則須視各國政府體制內制衡機關的設立，以及政黨政治的互動而定。

參、政府體制與責任政治

一、內閣制國家政府對國會負責的方式。

簡而言之，內閣制國家的政府係對國會負責。而負責的方式，計有下列幾種：國會享有聽取報告、調查、質詢、預算議決、不信任投票及彈劾等權。其中以預算議決與不信任投票兩種方式，實為國會代表人民監督政府，最重要及有效之方法。而不信任投票又可細分為：國會經不信任案追究內閣政治責任，亦即追究內閣的「集體責任」；而譴責投票(vote of censure)則是對內閣閣員追究其「個人」的政治責任。

二、總統制國家政府對人民負責的方式。

採行總統制的國家，總統對於國家政府政策負決定之責，對各部會首長有任免之權，各部會首長對總統負責，而總統對人民負責。總統制國家對人民負責的方式，歸納言之，(1)總統定期改選，(2)國會議決預算，(3)國會行使彈劾權。

三、雙首長制國家政府對國會或人民負責的方式，則須視總統與國會多數黨（聯盟）的關係而定。

所謂雙首長制，其政府體制運作的精髓在於：當總統能夠控制國會多數黨（聯盟）時，總統對於國家政府政策負決定之責，對各部會首長有任免之權，各部會首長對總統負責，而總統對人民負責，而負責的模式，幾以總統定期改選為要，由於總統既然獲得國會多數黨（聯盟）的支持，國會自然不會以議決預算或行使彈劾權的方式監督總統，政府體制的運作較總統制有過之而無不及。反之，當總統未能控制國會多數黨（聯盟）時，政府體制的運作將「換軌」到內閣制，此際政府對人民負責的方式，又回到對人民代表組成之國會負責的模式。負責的方式，亦與內閣制大體相近。

肆、我國政黨輪替後的重要案例評析

一、政府體制與責任政治

依據我國第三屆國民大會於1997年進行第四次憲法增修條文的精神與架構，我國政府體制係引進法國第五共和憲法所創設的雙首長制，雖然憲法文字與權力分配之間仍有若干差異，但不論「雙首長制」是當年民進黨與國民黨達成合作修憲的「妥協」也好，或是「共識」也好，民進黨卻不能過河拆橋的否認，而且必須基於誠信與法治原則，加以尊重並服膺。

按照法國雙首長制「應然面」的運作規範來說，當民進黨在立法院中，並未提供多數支持陳水扁總統的條件時，陳總統「應該」只有兩個選擇：一是主導「聯合內閣」的籌組，此時政府體制將傾向總統制模式運作，行政院實質上向總統負責，但卻不會與立法院發生衝突；否則即必須接受類似法國「左右共治」模式的「藍綠共治」，將行政院組閣的人事權，以及政策主導權仍然交由國民黨主導，行政院將依據憲法「向立法院負責」。這兩種運作模式，權力歸屬涇渭分明，政治責任無從推諉。

但是在政治運作的「實然面」，由於陳總統拒絕憲法的基本規範，而先後主導人事案的權力，籌組「全民政府」以及「少數政府」，但是在政策推動難以獲得立法院多數席次支持的預算案與法律案的前提下，不僅憲法形同具文，也造成我國憲政發展史上前所未有的「憲政僵局」。

因為對政府政策充滿了不確定感，導致施政效能的不彰，甚至投資信心低落，進而在國際經濟衰退的推波助瀾下，民進黨執政一年的成績單，極有可能是「失業率超過經濟成長率」破記錄的局面。當人民面對政務官提出「要有過苦日子心理準備」的忠告時，除了埋怨選出這樣一個政府的「自己」之外，難道沒有權利追問一句「誰該負責」嗎？很不幸的，當憲政制度被當權者棄之如敝屣，追究「責任政治」的判準被模糊化了，朝野相互指責實為必然的現象，「責任政治」當然也就隨之消散。

二、政黨分際與責任政治

不論陳總統商請國民黨籍唐飛出任行政院院長的動機為何，在唐飛釋出希望獲得國民黨同意的訊息後，國民黨一度亦傳出國民黨員入閣必須遵守「黨進黨出」的原則，而被陳總統譏為「國民黨欲整碗捧去」，亦有「人才是國家的公共財」時論，批評國民黨心胸狹窄，迫使國民黨不得不宣佈唐飛（即其他國民黨員）是以「個人身份」入閣，成敗與國民黨無關。這是政黨政治的精神嗎？這符合責任政治的理念嗎？

Charles E. Lindblom曾指出：「世界上兩個最大的組織性制度的確是國家和市場」，從這個角度觀察，民主政治的運作過程與市場機能(market mechanism)的運作過程，是有某種程度的相似性：政黨有如廠商，扮演了供給者的角色；而依據各政黨政綱所擬訂的政見或政策，即有如商品；選民即是消費者；選票則等同供需雙方交易時的媒介——貨幣；而選舉勝負所帶來的權力消長，則近似於市場佔有率的變化…；那麼政黨的黨員就可以視為是廠商的員工。在這樣的對比關係下，相信沒有任何一個對市場運作稍具正確理念的人，會同意「人才是市場的公共財」這樣的論述，而要求甲廠商的員工為乙廠商服務，除非兩個廠商協商合作或合併，否則這位員工唯一而且正確的選擇，就是宣佈「跳槽」至乙廠商。

毫無疑問的，「全民政府」模糊了政黨政治中「政黨分際」的基本精神，那麼唐飛院長因政策理念與總統有異而辭職之時，我人當然只能看到權力的傲慢：「路上的石頭被搬開了」，「責任政治」不過是風中之燭罷了。

三、八掌溪事件

陳水扁先生雖僅以39.6%的有效票當選總統，但一篇就職演說獲得了極大的肯定，許多民意調查都顯示陳總統的施政滿意度甚至高達70%以上。但是兩個月以後的一場八掌溪意外事件，讓「新政府」與人民的蜜月期劃上句點。以事後的檢討與追究責任的過程與結果，雖曾有內政部長與嘉義縣長互相的放話、批評；警政署長與消防署長因為長官可能採取不同的懲處方式，而有著兩極化的應對態度；甚至最後的結果仍是因循慣例，以事務官層級作為主要懲處對象，從「責任政治」的觀點評析，並沒有展現太多的新氣象，是令人難以苟同者。但至少當時的行政院游錫副院長，為了避免唐院長請辭而造爭政局動盪，以身兼行政院災害防救委員會主任委員為由，一肩扛起全部政治責任而毅然辭職，不僅讓政治風暴得以快速平息，他的辭職甚至獲得輿論界高度的肯定與同情。同年10月，總統府張俊雄秘書長轉任行政院長後，游先生便在沒有任何異議的情況下，再度被任命為總統府秘書長。由此可見，對於真正敏於任事、又勇於負責的行為，是可以獲致國人超越政黨藩籬的肯定，時下國內政治人物能不有所省悟乎！

四、核四停建與續建

張俊雄院長於2000年10月27日宣佈停建核四，隨即引發三大在野黨的結盟，一方面伺機提出對陳總統的罷免案，同時在立法院中全面杯葛張內閣。在經歷110天的政局對峙之後[5]，張院長雖於2001年02月14日宣布繼續執行核四預算，核四復工，但對在野黨要求行政院主動負起政治、法律責任的要求，謹以「尊重立法院提出不信任案及倒閣案」回應；經濟部長林信義甚至明說：「進退由長官決定」，而針對新台幣三十四億的核四停工損失，林信義更稱：「這是民主的代價」。非但沒有任何一位行政院的政務官，為核四爭議所虛耗的有形、無形成本，向民眾致歉或辭職，張院長依然強調「我相信，對於核四案，歷史將來會裁決，後代子孫也會同意我們的作法」，再度驗證了「錯誤的決策比貪污更可怕」的道理。

五、八十四工時案

唐內閣上路之初，第一個依據陳總統競選政見所推動的勞基法「每週四十四小時工時修正案」，6月18日即遭立法院推翻，而通過國民黨主導的「兩週八十四工時案」。事後唐院長表示不會提出覆議，將照案執行。

就在唐院長辭職後，陳總統為了加強府、院、黨的溝通聯繫，所成立的「九人小組」，於2000年11月21日首度舉行的擴大決策會議，即作成要將「兩週八十四工時」翻案為「每週四十四工時」，原本已定案的法律又重啟爭議。這項法律修正案的紛擾，仍然受制於民進黨是立法院少數黨的結構性限制，12月28日朝野對決的結果，讓行政院再度鎩羽而回。

在這個案例上，我們看到陳總統、行政院與民進黨，既完全漠視朝小野大的事實於前，又缺乏溝通說服的技巧於後，致使工時案紛擾不堪。試問，當初作成決策的九人小組，甚至是身為政務官的勞委會主委，難道完全無須承擔政治責任嗎？是的，仍然不見為政策紛擾而致歉的政務官，或是因反省政策理念與政策現實間的鴻溝，而主動請辭的政務官。

伍、結語

根據「責任政治」的理論，從上述的案例中可以發現：

一、陳總統對政府體制應有規範的扭曲，是造成「責任政治」基礎快速流失的關鍵因素。

二、不論是「全民政府」或是「少數政府」，不但與民主政治係建立在「多數統治」基礎的原則相牴觸，更因為模糊了政府成員之間的「政黨分際」，愈亦導致政務成敗的「政治責任」難以釐清。

三、民進黨執政後所暴露出權力的傲慢，不僅使得行政院團隊在面對政務挫敗時，總以在野黨輸不起為辭，或是以國民黨縱容黑金致使積重難返為由，來推卸本身人才缺乏、經驗能力不足、行政效率低落的責任，也使得文官體系已逐漸成為政黨輪替下責任政治的代罪羔羊。

四、行政院一方面臣屬於政治任命來源的陳總統，而將「全國最高行政機關」的憲法地位，自我矮化為總統府的幕僚與執行機關。同時，自院長以下的政務官，又受制於立法院有實力主導法案的在野黨，卻不能（抑或不敢）展現政務官的風骨，顯然將應負決策與監督之責的政務官，「向下沈淪」的有如事務官一般。

這就是我們需要的「政黨輪替」嗎？

[1] 由於民主政治是民意政治，所以違反民意的行為是嚴重的錯誤行為，應該負政治責任(political responsibility)；由於民主政治是法治政治，所以違反法治的行為即是違法的行為，應該負法律責任(legal responsibility)。

[2] 例如：依公務員懲戒法，事務官之懲戒處分，計分撤職、休職、降級、減俸、記過、申誡六種，而政務官僅適用撤職及申誡兩種。

[3] 前國安局人事處長潘希賢少將不顧政府禁令，甫退伍即擅入大陸經商，卻遭大陸逮捕並進行政治審查，顯有危及國家安全之慮。案經監察院提起彈劾，考試院公務員懲戒委員會議亦通過「休職三年」之決議，但其效果可謂「有名無實」。

[4] 民國86年陳水扁先生時任台北市市長，新聞處主辦之「力拔山河」活動，竟發生參與者斷臂事件，當時陳市長公開向受難者、家屬及市民致歉，以及新聞處處長羅文嘉主動辭職並拒絕接受慰留等適當的危機處理模式，不僅未讓市府團隊遭受各界責難，甚至深獲民眾肯定。

[5] 期間還有大法官會議作成第五二Ｏ號解釋，但朝野對釋憲文內容的各取所需，並未能順利突破憲政困境。

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