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作者： 褚瑞婷 ( 2007年5月24日 15:03)
關鍵字：獨立機關 NCC NCC組織法違憲

國家通訊傳播委員會（NCC）委員吳忠吉與劉孔中，被行政院以違反《公職人員利益衝突迴避法》、《公務員服務法》及《NCC組織法》等多項法規，移送監察院調查，並將兩人予以停職。

儘管NCC認為處分無效，但行政院表示，在兩位NCC委員申請法律救濟尚未有結果之前，停職令仍為有效，意即強制暫停其委員及政務官之身分。筆者認為，此舉將嚴重破壞台灣獨立機關之體制。

在行政院的聲明中指出，「《憲法》第53條明定行政院為國家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂端之層級式行政體制掌理，並經由層級節制，最終均歸由位階最高之行政院之指揮監督（司法院釋字第613號解釋理由書參照）。」[1]而行政院於《釋字613號》解釋理由書所本之依據為「根據《公務員懲戒法》第四條第二項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事，而情節重大，仍得依職權先行停止其職務」（本條款曾被引用讓前金管會主委龔照勝去職，因此又被稱為「龔照勝條款」。）然而，行政院並未正視台灣近年來政府體制上的改變，而行政院對《釋字613號》的擴大詮釋，更將「獨立機關」NCC擴大解釋成「行政院的下屬機關之一」，相當不妥。

台灣目前設有五個獨立機關，包括：「中央銀行」、「行政院金融監督管理委員會」、「中央選舉委員會」、「行政院公平交易委員會」及「國家通訊傳播委員會（NCC）」，雖皆以獨立機關為名，但成立背景、業務範圍、以至於機關特性皆有所不同。

以金管會為例，根據《行政院金融監督管理委員會組織法》第一條：「行政院為健全金融機構業務經營，維持金融穩定及促進金融市場發展，特設金融監督管理委員會。」及第四條規定：「…委員均由行政院院長提請總統任命之。」清楚揭櫫金管會為行政院之下屬機關，且人事決定權由行政院主導，與NCC委員之情況完全不同。根據《國家通訊傳播委員會組織法》規定，NCC得以獨立行使職權，且委員產生也經過立法院行使同意權，具有民意的基礎。

更重要的是，《釋字613號》解釋並沒有否定以NCC這樣的獨立機關來擔任電訊傳播的主管機關，更沒有阻絕各種獨立機關的空間。相關法律只要沒有將行政院人事權「實質剝奪或逕行取而代之」或「對行政院權力之行使造成實質妨礙」，就仍然可以對行政院人事決定權「施以一定限制，以為制衡」。[2]若行政院依照撤換前金管會主委龔照勝之方式，將NCC委員撤職，則明顯排除立法權之參與。

更者，若依據《釋字613號》解釋，強制對NCC委員執行停職令，則其理由書中提及之「違法失職而情節重大」是否符合實情？再者，行政院對於《憲法》第五十三條的解釋，已嚴重危害台灣現有及未來可能成立的獨立機關，若行政院為國家最高行政機關，那麼是否台灣就不能存在獨立機關？而獨立機關之人事權若僅能交由行政院決定，獨立機關有何存在意義？

此外，除了NCC九位委員之外，NCC內部人員及經費的移撥等其實都仍受到行政院的管轄，諸如一級處長的任命及預算規劃等。儘管大法官在《釋字613號》解釋中，清楚認定NCC為獨立機關，但在台灣對於獨立機關的設置並無完整清楚的法律依據之前，NCC是否能成為「名符其實」的獨立機關，擺脫行政權的干預及立法權的政黨色彩，仍是有待商榷。

遭停職處分的NCC委員劉孔中說：「行政院對付NCC的行為已經造成憲政危機」，主委蘇永欽亦如是說。筆者認為，獨立機關的重要性就是在於能獨立行使職權，不受行政權或立法權的干預，而NCC職掌台灣上兆產值的通訊傳播產業，更是需要專業化及去黨派化。如今，行政院如此粗魯的操弄獨立機關之人事權，不但可看出行政院的老大心態，且其忽視立法權，並擴張解讀《釋字六一三號》解釋，還援引憲法第五十三條等舉措，都在扼殺台灣獨立機關存在的可能性。

NCC委員遭撤職之事件，行政院不但重重打擊獨立機關應有的獨立性，更看出獨立機關面臨的危機。筆者認為，兩位遭撤職之NCC委員應該聲請釋憲，或由NCC向大法官聲請《釋字613號》的補充解釋，讓未來獨立機關的存在及人事任命權，有更清楚的法律依據。

(本評論代表作者個人之意見，曾刊登於96.4.16人間福報讀者投書與論壇)

[1] 行政院即時新聞，2007年4月9日，資料來源：http://info.gio.gov.tw//ct.asp?xItem=32806&ctNode=3764&mp=1#。

[2] 廖元豪，國立政治大學法律學系助理教授，「為國會主導人事踩煞車」，中國時報（2006.7.23. A15 時論廣場）。

• 褚瑞婷

副研究員

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