隋杜卿
曾於民進黨執政後出任大陸委員會副主任委員，現於台灣大學國家發展研究所專任的陳明通教授主筆之《中華民國第二共和憲法草案》，甫由財團法人台灣智庫於民國96年3月18、25兩日，假台灣大學社科及法律學院國際會議廳，舉辦了8場次的討論會。本文擬從回顧1990年以後修憲歷史的角度，來思考再修憲，包括通過《中華民國第二共和憲法》的必要。
對於制度研究者而言，大多承認「沒有完美制度」的前提，《中華民國憲法》所建構的基本政治架構，自然也有其未臻完善之處。但是透過修憲（或制憲）程序，想要建構一部完美的憲法，也同樣不可能，因為孟子早就說過了：「徒法不足以自行」。還是借用孟子的說法：「徒善不足以為政」，憲法學者以專業為依據來撰寫憲法條文，欲完成一部所謂「合時、合身、合用」的憲法，會不會淪為「作文比賽」的性質，而像中國的駢體文受到的批評一樣：「格局嚴整、詞藻華麗但生命力不足」？
最鮮明的實例就是《中華民國憲法》了，起草人張君勱先生的學養、成就與評價，絕對不輸當前任何一位國內的法政學者，但《中華民國憲法》仍然是一個「妥協」的產物。其中「修正式內閣制」尤其是妥協的焦點，但與其說是張君勱先生對國民黨的妥協，倒不如說是國民黨為了讓國家順利邁進「憲政時期」，而對張君勱先生以及那個年代所有非國民黨政治菁英的妥協。不過，《中華民國憲法》在台灣實踐的結果，卻由於特殊歷史因素的影響，而成為背離憲政主義、權責相符的「強人制」。許多人都將這樣的發展歸因（歸咎）於《動員戡亂時期臨時條款》的訂定，但真正的因素卻一如法國政治學者杜瓦傑(M. Duverger)所指出的：「憲政制度運作的面貌，除了受到憲政規則的影響外，也會受到政黨政治之開展與變遷的影響」，所以，國民黨一黨獨大掌握行政、立法部門、同時黨魁並為國家元首，才是真實的因素。而使得張君勱先生以「修正式內閣制」所定義的《中華民國憲法》政府體制，即使沒有1997年的修憲，實際上極可能會因為政黨政治的變化，而呈現「雙首長制」的面貌。這足以證明：法政專業也許可以作為政治實作的分析工具，但不可能成為有效的規範來源。
其次，反對修憲的立場，不該被粗糙地操作為所謂的「為反對而反對」，而是2005年「廢除國大」、「立委減半」、「公民投票（高門檻）入憲」的修憲議題，曾經是民進黨一手主導而成，而完全漠視學界與輿論當時剴切提出的反對意見。現在看到《中華民國第二共和憲法草案》又主張立委席次要增加到200席、降低公投修憲門檻，是不是意味著民進黨頗有悔不當初之意呢？
從民主的形式面來看，從1991年開始所展開的國家民主化歷程，陸續已經達成了「國會全面改選」、「總統直接民選」、「公民投票入憲」的目標，美國人權組織「自由之家(Freedom House)」也於1996年起，將我國列入自由國家，2006年在「政治權利 (political rights)」及「公民權利(civil liberties)」更同列為最高等級，誠如行政院新聞局發佈的新聞稿所言：「大家仍應多加珍惜民主成就，更要有自信面對未來的挑戰」。
不過，我們自己要不要做鴕鳥呢？不看報，不看電視，就以為國泰民安了嗎？因為從民主的實質來看，「（公民）投票」只是民主政治的必要條件而分充分條件，更重要的民主原則包括「多數統治」、「有限政府」、「權力分立與制衡」、「權責相符」等等，則在2000年政黨輪替以後，幾乎全部淪為空言。甚至原本一直論述「法治國」概念的諸多學者，紛紛轉向強調「行政國」的觀念。
《中華民國第二共和憲法草案》主張政府體制採用內閣制，應該會獲得許多偏好內閣制的學者支持，但是實施內閣制，在現在的《中華民國憲法》體制下，真的需要修憲嗎？從從1997年修憲對憲政體制的「再」定位來說，仍然令人存有保留態度的空間，。
今天對憲政體制定位的爭議，是2000年政黨輪替以後才真正出現的，但是回到1997年修憲的場景時，我們應該不會如此健忘，雖然國民黨與民進黨內部都有反對的聲浪，但國、民兩黨中央還是主導完成了「雙首長制」的修憲，這是有很多文獻可以證明的事實。民進黨在2000年陳水扁先生當選總統以後，隨即一再宣稱1997年修憲所建立的政府體制是「總統制」，來為「少數政府」執政尋求憲法上的合法性與正當性。其實民進黨的政治菁英以及支持民進黨的法政學者，不可能不瞭解民國86年修憲的歷史，也不是不知道所謂的「雙首長制」，就是一個以「內閣制」為藍本的憲政制度，只不過會隨著國會多數派的組成，以及總統與國會多數派關係的變化，展現出一種「總統制與內閣制的『交替』」的面貌。
換句話說，不論是直接選舉或間接選舉產生的總統，無法獲得國會多數政黨（或聯盟）的支持，即使在國會沒有同意權的情形下，他都「應該」任命一位與他政策立場不同，卻獲得國會多數政黨（或聯盟）支持的行政院長，而令自己形同「虛位元首」，朝野對峙不可能完全避免，但政治僵局不會成為民眾每天的夢魘。因此，所有對實踐內閣制的期待諸，同樣只要主張「回歸憲法」，也就是民國86年第四次憲法增修條文所建構的政府體制——「雙首長制」就夠了。
有關《中華民國第二共和憲法草案》是「滅馬計畫」，或是「助扁再生計畫」的評論，其實是難以服人的，簡單的說，太膚淺了。在現行《中華民國憲法》的架構下，支持內閣制，但反對修憲，是可以並行不悖的選擇。假設馬英九一旦當選總統，而無法掌握立法院多數時，他卻拒絕兌現「交出行政權」的承諾，國人就應該一齊來當「綠衫軍」，強力要求馬英九行憲。同樣的，論及今天的政治亂象、朝野僵局，是不是應該戮力於批判不遵守憲法的政治人物，而不是呼應政治人物修憲、制憲或者不明所以然的「憲改」訴求呢？
不過，一旦《中華民國第二共和憲法》包含了「族國建立」的目標，基於「民族國家是想像的共同體」的觀點，即使勉予同意主筆人的志向可敬可佩，可是，在實務上卻過於樂觀，正如主筆人同時指出的的：「（一）獨派不滿意，認為陳總統太妥協，上了大當；（二）統派不相信，因為陳總統只是把『中華民國』當成工具，為台獨『借殼上市』；…」（研討會會議手冊第10頁），只要把其中的「陳總統」換成了「中華民國第二共和」，仍然是意圖修憲（或制憲）所無從改變當前政治現實上的困境。
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