揮別「亂」與「急」的2008年：社會福利政策的回顧與展望

一、前言

2008年總算步入尾聲，對這一年民眾所票選出來的代表字是「亂」，相當程度上顯現出時代的氛圍！但在「亂」的情境下，社會中道的力量卻依然強固，也正由於這一股中道的力量，台灣在2008年順利經歷了二次政黨輪替，意味著民主社會自我調整機制的生根，以及台灣將從新興民主國家逐步邁向成熟的民主國家，成為華人社會的典範。

然而，這也是一個全球化浪潮澎湃的時代，世界市場的快速變動持續挑戰國家因應的能力，因此政府面對的不單只是內部民主的合法性而已，還有其處理問題、滿足民眾期待、帶領整個國家度過重重凶險的行動力。於是，全球化變動的「快」進一步刺激出政府施政的「急」，我們很難再如過去一般慢慢地思考與規劃，必須對快速社會變遷立即做出反應，但越「急」的結果步調越「亂」、越「亂」的結果大家越「急」…，構成一個難解的的惡性循環，也磨損了民眾對新政府的信心。

2008年的社會福利就處在此種微妙的情境下，上半年原物料飆漲、國際石油價格接近150美元一桶、輸入型通貨膨脹讓民眾的實質購滿力下跌、但薪資成長卻跟不上變動的快速…，為彌補此一落差所急急推出的「工作所得補助方案」還未及完全就緒，景氣卻已急轉直下，下半年國際石油價格跌到40美元、通貨緊縮的疑慮取代通貨膨脹、失業開始升高並蔓延到所有的產業部門、向來忙碌不堪的科技新貴突然間多了好多不知如何排遣的「無薪假」，這個結果讓以有工作所得為前提的「工作所得補助方案」顯得格外諷刺！必須強調，這不意味「工作所得補助方案」是錯的，只是這個世界變動的迅速往往超乎我們的想像。

那麼，我們如何從2008年耙梳出一些經驗，以協助我們因應更為險峻的2009年？本文將先對民進黨執政時期的社會處境做簡略的描述與歸結，連接到2008年政黨再輪替的特殊性，並進而從中提出一些省思，作為今年（2009）的展望。

二、2000年大選：向下沈淪的黑金政治

故事的開始必須回到2000年的台灣大選，當時，東亞金融風暴方歇，台灣雖然也受到波及，但1998與1999年的經濟成長率仍維持在接近5％、失業率則不到3％，相較於受創最重的韓國、以及新加坡和香港，部分評論甚至認為「台灣一點也沒有受到金融風暴的影響」（The Far Eastern Economic Review, 11 February, 1999）。但如同古允文所強調的，事實上台灣為東亞金融風暴所付出的代價主要是在政治面（Ku, 2003: 172）。

為了避免台灣受到衝擊，李登輝主政下的國民黨政府以大量的政府財政工具與資源，協助與之友好企業解決融資問題。當時政府所推出的政策利多或抒困方案，諸如「兩稅合一」（協助資本家選擇對其較有利的稅率）、「股市安定基金」與「國家安定基金」（以國家資源購買股票來維持股市繁景，事實上也等於對上市企業的協助）、調降證券交易稅與證券交易所得免稅（刺激大眾投入股市）、對受困企業的資助、降低銀行的稅率、乃至低利房貸（激勵房地產買氣）…，無一不是以強烈的政策來主導市場的發展，亦即誰應該受到資助、誰不該受到資助，都是由政治來作決定，而不完全決於企業本身的營運狀況。

這樣強力政策操作的結果，雖然讓台灣暫時挺過了東亞金融風暴，但政府的財政穩定卻受到相當之損害，對資本家與企業不斷資助的結果，政府的財政負擔因而日益加諸在一般薪資大眾與消費者身上，表1清楚呈現出這樣的趨勢。到1999年時，所得稅（多來自一般薪資大眾）與營業稅（VAT，多來自一般消費者）佔台灣稅收的比例已從1991年的37.52％大幅升高至61.24％，而最大的增幅正是出現東亞金融風暴期間；相對地，對資本與企業的徵稅（如證券交易稅與土地增值稅）則是下降幅度最快的。

表1：東亞金融風暴前台灣賦稅結構的變化（百分比）

項目年度	關稅	所得稅	貨物稅	證券交易稅	營業稅	土地增值稅
1991	9.61	22.28	11.08	6.83	15.24	16.02
1992	9.05	21.92	12.23	3.61	15.30	20.07
1993	9.45	23.43	12.94	2.6	17.03	16.65
1994	9.08	23.85	12.68	4.94	17.35	13.96
1995	9.55	27.71	13.18	2.66	17.92	10.69
1996	8.46	28.58	12.38	3.48	18.26	9.74
1997	8.16	27.17	10.91	8.86	17.16	10.37
1998	7.99	30.07	10.76	6.94	18.21	8.34
1999	7.13	35.50	10.74	4.55	25.74	6.83

來源：Ku (2003), Table 10.8, p. 180.

在這樣的政經背景下，民眾對李登輝主政下國民黨政府的不滿情緒日益升高。就在2000年1月（距離總統大選僅三個月），台灣頗負盛名的《天下》雜誌發表一份國情調查評論，清楚地展現出當時的社會氛圍：（天下，2000年1月）

1.1980年以來，台灣所得差距愈來愈大。收入最高與最低20％的家庭，年收入從4.2倍提高到5.5倍，每年收入的實際差距金額，更從32.6萬擴大到140.3萬，這十年來的變化尤為劇烈。

2.二十年來，政府雖然給收入較少的家庭社會福利給付，也對收入較高的家庭多徵稅。但這些政策的效果（政府移轉效果），只讓收入最低20％的家庭多了9.6萬，不足以縮小貧富差距。

3.貧富差距的數字遠遠低估真正的貧富差距，因為這些數字並不包括人們在投資買賣上所賺的錢。從1980年到1998年，光是上市股票的市值，就已從2191億元升高到8兆3770億元，平均每年增加22.4％。但在其中獲利的人卻不需繳任何所得稅，只要在賣出時繳千分之三的交易稅。

4.從1976年至1996年的20年間，土地交易的獲利市值估計約10兆300億，但是卻只交了1兆4703億的增值稅，實際稅率只有一成。而且土地交易獲利的金額，近十年來大幅急速升高。

5.薪資佔全國人民可支配所得的55.7％，卻佔個人綜合所得稅的72.3％；相對地，企業負責人所得佔全國人民可支配所得的16％，卻只負擔個人綜合所得稅的5.3％。

6.為了增加企業的獲利而實施的多項稅賦減免（如前所述），導致政府的財政赤字大幅增加，公共債務在1990年時只佔GDP的4.8％,到1998年已經遽增到16.3％。

那麼，民眾如何看待當時這樣的社會情境呢？《天下》雜誌同時做了一個全台性的調查，訪問了1,112個有效樣本，當中清楚顯現出一些有趣的看法：

1.62.7％的受訪者認為與十年前比較起來，所得差距的擴大已經更加嚴重。

2.受訪者認為造成這種現象的主要原因是黑金政治、股市的金錢遊戲、不公平的稅制、飆漲的房地產、以及不當的政策。

3.超過60％的受訪者擔心未來的社會情境會更糟。

4.至於誰應該為這樣的情況負責，68.5％的受訪者認為李登輝、以及他領導下的國民黨政府應該為此負責。

所以，2000年總統大選時國民黨的落敗、終結了五十餘年的一黨專政，其實並不是毫無脈絡可循的。當時的社會氛圍確實有給國民黨政府一個教訓的期待，希望不同人執政所可能帶來的改變。但大家沒有料想到的是，由於國民黨內部的分裂，竟然給了新興的民進黨以不到40％的得票率取得初次執政的機會。而能否扭轉2000年時日益沈淪的社會處境，也成為新執政黨所面臨的最大挑戰，剛開始時一切似乎是樂觀的。

三、快樂與希望：政黨輪替的夢想

自1980年代末以降，隨著政治上的解嚴與社會上民間活力的綻放，許許多多新的議題不斷地被提出、討論、乃至於炒作。在這些議題當中，社會福利也佔有相當重要而明顯的地位，從1991年的「社會權辯論」、1992年的「福利國辯論」、1993年的「老年年金」、1995年的「農民年金」…，幾乎每年都有新的議題出現，而且往往是在前一波的爭辯尚未獲至結論之際，新的話題即迫不及待地整裝上馬，又激起新的言論混戰。

固然快速社會變遷所導致的新興問題是吸引大家關注社會福利政策的原因之一，但是，政治勢力的介入才是這些問題得以獲得媒體青睞、進而形成公共議題的主因。民進黨在這個過程中確實扮演著積極性的倡導角色，更取得可觀的政治成果！最明顯的例子即是1993年的「老年年金」議題，正是在地方政府選舉壓力下所引發出來的結果。

從1993年10月2日民進黨中常會決定以五千元老年年金為該黨縣市長候選人的共同政見始，在政治競逐的情勢下，國民黨一面痛批民進黨的年金制度為集體買票，另一方面也緊急提出其年金草案。先是10月2日內政部宣布將於11月提出國民年金制度草案；接著於10月6日擬將低收入老人生活津貼由三千元調高為五千元；就在次日，民進黨福利國連線又公布農民年金法草案，迫使國民黨李登輝主席於10月13日的中常會上指示行政院應儘速實施農民年金制，兩天後行政院長連戰即在省府農業建設會報宣布年底前提出農民年金法草案，並於18日指示經建會成立專案小組規劃老人年金制；10月19日內政部提出國民年金說帖；21日行政院院會決定再進一步將低收入戶老人生活津貼提高為六千元，中低收入戶老人生活津貼為三千元；10月22日民進黨福利國連線立委舉辦老人年金辯論，同日內政部完成國民年金法草案…。

就在短短不到一個月的時間內，年金議題被炒翻了天，各式各樣的年金與津貼出爐，原本不受理睬的低收入老人生活津貼也得到倍數的成長。其變動之快速、種類之繁多可說是令人目不暇給，至於給付項目是否有重覆？給付水準是否得宜？與原有社會安全體系是否整合？未來應發展的方向？這些更重要的問題則幾乎不受到任何關注，大家的眼光只集中在誰出幾千之類的細瑣問題上。

其實，在同年8月，民進黨即已經公布其社會福利政策白皮書，企圖塑造出不同於國民黨「經濟發展導向」的政策風格與政黨形象。其社會福利政策白皮書揭櫫「公平正義的福利國」理想，進而強調十點社會福利基本主張：（民進黨中央黨部，1993）

1.建立普及的社會保險體系；

2.提供家庭津貼；

3.改良社會救助方案；

4.開展各項社會福利服務；

5.完善的醫療保健體系；

6.人人有屋住的住宅政策；

7.集體同意的勞動政策；

8.提高社會福利的決策與行政層次；

9.重新檢討六年國家建設中的社會福利方案；

10.進行國家資源再分配。

雖然在不同階段有不同的訴求，但這十項主張確實構成了民進黨爾後社會福利政策的基調，也成功地塑造了民進黨著重社會改革的形象，尤其是作為社會弱勢團體的代言人，相對於國民黨的資本主義取向與2000年時身陷在黑金政治的泥淖中，似乎更能引領台灣民眾所期待的社會改革。

所以，不令人意外地，社會福利政策也是2000年大選民進黨總統候選人陳水扁的訴求重點之一，不論是「65歲以上老人每人每月3000元津貼」、「3歲以下幼兒醫療免費」、與「青年購屋貸款利率3％」所組成的所謂「三三三安家福利專案」；以及「專業保母、保育員數量增加50％」、「婦女照顧負擔減少50％」、與「暴力犯罪中女性受害機率減低50％」所組成的所謂「五五五安親照顧方案」，基本上均延續自民進黨社會民主式的社會福利路線，也令其他政黨難有與之匹敵的對應政策。而民進黨贏得2000年大選，似乎也為社會改革帶來曙光，但好景不長！

就在2000年9月16日，距離陳水扁總統正式就職不到4個月，急於為政府無力處理財政危機、股市暴跌、國民年金與核四興建的種種爭議解套，逕自宣告了「優先發展經濟，社福暫緩」的政策走向。在綠色執政前，「經濟發展優先」是國民黨官僚的專利，每當民進黨提出各式各樣福利主張的時候，「會影響經濟成長」、「沒有經濟成長那來社會福利」之類的說詞是國民黨反駁民進黨最典型的理由。沒想到在綠色執政之後，以社會福利政策為主要訴求之一的陳水扁總統竟然也右傾地如此之快，不禁令人感嘆世事變化。古允文對此有極為強烈的批判：（2000a）

「新政府成立後的台灣社會福利發展，似乎已由熱烈期盼轉為極度悲觀。陳總統念茲在茲自己的三級貧戶出身，明明白白地帶給民眾一個『我最瞭解民生疾苦』的訊息，而其選前不斷強調的社會福利政見更加深了這個印象。然而，選後一連串拜訪工商大老請益的動作，卻反而獨缺了親自探訪最弱勢的團體。三三三福利政策與國民年金的跳票、以及災區重建的牛步化消磨了民眾的耐心，但我們仍安慰自己必須體諒新政府的『新手上路』。沒想到，『優先發展經濟，社福暫緩』突然衝口而出，一夕之間，我們眼中的羊卻變成了狼。」

同樣地，以社會批判與實踐著稱的台灣學術團體「澄社」，在2000年8月所發表的「針砭新政府」萬言書中，也對政黨輪替後社會改革的無以為繼，「三三三安家福利專案」變成「刪刪刪」、而「五五五安親照顧方案」則成為「無無無」，感到失望。而最令人擔憂的是民進黨政府執政後對社會改革態度的輕忽、甚至加以邊緣化，遠遠不如之前它所給予人們的形象。「澄社」在萬言書中評論強調：（2000）

「要理解新政府的社會福利政策，是需要點耐心來拼湊。在總統大選白熱化的三月份開始，密集地見到基於『弱勢優先的施政原則』，而有『三三三安家福利專案』和『五五五安親照顧方案』的陸續提出和倡言。反倒是由民進黨中央黨部政策委員會和陳水扁總統競選指揮中心國政藍圖委員會發表的十八項政策白皮書中，看不到對這議題的系統處理。有的只是散落在憲政政策、國政藍圖政府再造、原住民政策、司法改革、婦女政策、教育政策、總體經濟與金融政策等白皮書中的片段零語。無論是從過去重視社會福利的紀錄來看，或是強調建立一個『公平競爭、效率至上、福利主義』的新政府也好，這一空白是相當的值得注意。」

雖然在社會日益強大的壓力下，復因隨著失業而來的個人心理與家庭解組問題，像是壓力、焦慮、自殺、家庭暴力、校園挨餓族與餿水族、乃至無力繳納健保費以致影響就醫權益等，已不時成為台灣社會新聞的焦點。民進黨政府終究於2002年5月22日通過「敬老福利生活津貼暫行條例」，明訂其為國民年金實施前的過度措施，但卻又為領取津貼的資格設下了設籍居住、職業身份、所得與財產…等等的限制，嚴重模糊了原先津貼的本質，尤其是其與社會保險的退休給付和社會救助之間的分際，導致學者所批評的「社會津貼資格的救助化」、「社會津貼對象的區隔化」、以及「社會津貼給付的稀釋化」等問題（孫健忠，2000）。古允文也指出，原先社會津貼所期待的去商品化（de-commodification）與平等的社會權效果，在如此之技術性地排除某些老人人口團體領取社會津貼之下，雖然簡約地實現了民進黨的競選承諾，但反而造就出更多的不平等與非福利（diswelfare），尤其是在領取者與非領取者之間劃下了深刻的鴻溝（古允文，2001）。

缺乏整體社會改革的決心與努力，使得民進黨政府在面對日益嚴苛與複雜社會問題的挑戰時，顯得左支右絀、力有未逮，演變成台灣社會的深層危機。

四、苦澀的現實：日益沈淪的社會處境

雖然政黨輪替強化了台灣的民主化，但卻未帶來部分民進黨支持者所期待的「向上提昇」，而是日益沈淪的社會處境。過去由於228事件與國民黨威權統治的歷史經驗，在台灣政治的社會基礎即已大分為「外省人 vs. 台灣人」、「統一 vs. 獨立」的兩個不同意識形態陣營，構成台灣政治中最活潑、但也是最不安的因子。這樣的狀況並未由於民主政治的確立而獲得改善，而隨著社會處境的惡化，更在生產者與非生產者、就業者與失業者、資本家與勞工、贏者圈與輸者圈…之間，劃下更多、更深的鴻溝。

在1990年代中期失業問題甫浮現時，學者們即已警告因就業的不確定而來的新貧（new poverty）現象的威脅，尤其是在全球化工作機會的重新分配與競爭之下，工作場所歇業或關閉將成為台灣失業惡化的主因，正是此一巨大變遷的徵候。古允文在1997年即已警告：（1997）

「或許會有一天，當台灣的社會工作者在協助貧窮案主時，問他貧窮的原因，答案可能會超乎傳統的老、弱、病、殘、學歷或能力不足等，而是『老闆把工廠移到大陸』、『我的薪資比菲律賓工人還高』、或是『公司倒閉了，因產品價格競爭不過泰國』之類的理由。而這麼一天，不會太慢來到！」

現代的貧窮問題已有根本的轉變，在現代社會中，就業已成為人們獲取收入最主要的來源。以台灣為例，受雇者佔總勞動人口的比例，已從1966年的45.3%直線增加到2002年的71.6%，相對地不論是自營作業者或無酬家屬工作者都呈現萎縮的趨勢，至2002年底分別只佔了15.8%與7.4%。這樣的趨勢究竟具有什麼意義呢？首先，它意味著超過70%的人口及他們的家庭依賴受雇於另一個人為生；其次，萬一他們失業時（不論是什麼原因），他們及其家庭立即會面臨收入中斷的危機；第三，如果這些失業的人無法儘快地找到另一個工作、回到就業市場，他們的積蓄會快速地耗空，尤其一般家庭多數還有20年至30年房貸、乃至其他貸款的壓力；第四，因失業而來的收入壓力不單是出現在現今、也會持續到未來年紀大了的時候，因為現行對退休給付的計算是根據就業繳納保費期間的長短來加減，累積失業的期間越長、領退休給付越不利；最後，由於上述這些重重的壓力，失業乃成為致貧的一個重要原因（古允文、詹宜璋，1998；古允文，2000b）。

甚且，貧窮問題不只是相對的、而且是會累積的，雖然會有天生貧窮的情形，但其根源可能是其上一代無法累積足夠的資源來支持與協助其下一代的地位維持；而即使現在這一代人已有足夠的資源，可是也有可能隨著社會經濟環境的變動而逐漸耗空，特別是那些較缺乏經濟機會與社會參與的人口群，其受到社會排除的效果也更加明顯（古允文、詹宜璋，1998）。事實上，「新貧」的出現並不意即「舊貧」的消失，而會交互作用使得舊貧團體更加雪上加霜。在一個連有正常工作能力都不易找到工作的社會裡，低生產力或不具備完全工作能力的弱勢團體必然更加困難，進而影響到其經濟與社會參與的機會，漸漸被排除到社會主流之外，而且這樣的效果會往其下一代延伸，成為「底層階級」(the underclass)形成的部份原因（Morris, 1994）。

然而，由於台灣幸運地避開了東亞金融風暴的影響，因此輕忽了1998年11月APEC於吉隆坡的高峰會，馬來西亞總理 Mahathir Mohamad 揭櫫了各會員國應加強社會安全網的理想。事實上，在一個社會基礎不甚穩固的國家或地區，極易由經濟危機出發，進一步演化成社會動亂與政治危機，印尼是一個典型的例子。當時國民黨籍的副總統連戰，仍然堅持以私人企業與慈善組織作為社會福利的主要支柱、並抗拒歐洲式的福利國家模式（Ku, 2001）。而這正巧也有助於強化民進黨社會福利與社會改革的形象，雖然國民黨帶領台灣度過東亞金融風暴，但所付出的代價卻是2000年時失去執政權（Ku, 2003）。對照民進黨在社會改革的躊躇徘徊、導致社會處境的日益沈淪，可說是歷史的嘲弄。

《遠見》雜誌於2002年10月對台灣民眾所做的調查中，問到台灣處境日益艱難的原因，民眾的回覆情形如圖1所示。雖然外在的壓力（尤其是來自中國大陸的競爭與全球性景氣的衰退）確實存在，但台灣過去並非從未遭逢類似的壓力（例如1970年代的能源危機），政府的政策引導發揮了積極的效果，而這也正是東亞發展模式的核心所在（古允文，2000b）。因此，內部因素（政府表現不佳與政治的不確定性）乃成為民眾所認為的台灣漸漸走下坡的主因，而這兩個內部因素之間又是緊密相關的，亦即執政的政黨無法形成一致的政策、有效運用國家資源、治理台灣的政經環境，也因而導致政治的不確定性日益增加。在這樣的社會氣氛之中，當時身為執政領袖的陳水扁總統、以及他所帶領的民進黨當然無法自外於風暴中，而成為台灣民眾檢證其信念與能力的主要對象。

圖1：為什麼台灣漸漸走下坡？（複選）

圖2：民進黨形象的改變

歷經第一次的政黨輪替經驗之後，民眾對民進黨形象的認識也有了重大轉變。圖8收集聯合報近幾年對民進黨形象的調查，發覺民眾的認知已有十分巨幅的轉變。在2000年時，認為民進黨是代表貧窮階級的政黨者高達47％，相對於認為民進黨是代表富有階級的政黨者只有11％，相當程度上符合民進黨過去所塑造出來的社會改革形象。但在歷經兩年的執政經驗之後，民眾的認知卻逆轉了，在2002年時，還認為民進黨是代表貧窮階級的政黨者只剩下23％，相對於認為民進黨是代表富有階級的政黨者則大幅增加至42％，這樣的轉變持續到了2003年並沒有明顯改善的跡象。

於是，如何在2004年大選前挽回民眾對其執政的信心，乃成為民進黨最大的挑戰！持續操弄傳統上「外省人 vs. 台灣人」與「統一 vs. 獨立」的議題、並將執政的無能推給反對陣營的掣肘，成為民進黨的選舉策略，並轉移民眾的注意焦點。但前者更加撕裂了台灣原即已不穩定的社會政治基礎，後者則加遽了台灣執政與反對陣營的口水戰，模糊了政策的重點、也造成台灣政治的亂象。因此，南方朔感嘆：

「當『權力』及依憑『權力』而硬拗的『論述』淹沒了一切，而那不願被淹沒的…遂被迫向犬儒嘲諷之路轉進…嘲諷之所以變成一種時代氛圍，所反映的乃是大家都已被搞得『筋疲力竭』，因而心裡已準備對時代做出無可奈何的棄權，但卻擔心歷史的大災難會以自己為犧牲，因而縱使棄權，仍還要保留最後的嘲諷與詛咒。」（南方朔，中國時報，2003/9/22）

在日益撕裂的社會氛圍中，不僅在政黨之間、連人際之間的信任感也日益漠然，這是對社會處境失望的自然反應，將自己撤回到自我的小空間中，對外界則抱持懷疑的態度。「群我倫理促進會」在2002年所作的社會信任度調查，正式一個清楚的佐證。其結果顯示在台灣民眾心中信任度最高的前三名是家人、中小學老師、與醫師；反之，信任度最低的倒數三名是立法委員、政府官員、與商業廣告。有趣的是，風水星象算命師在信任度排行指標中是第8名，得分不但高於前述公職人員、甚至高過總統（第11名），與2001年相較，對總統的信任度下降最大，跌幅高達18.1％，造成此種總統不如風水星象算命師的奇特現象。台大心理系黃光國說，「台灣已經面臨了只信任親情，對體制和公權力都呈現嚴重不信任危機」；政論家南方朔也強調，「在承平的時候，風水算命是消遣，但當一個社會沒有可信的權威，當命運禍福抓不準，消遣就會成為一些人的信託」（商業週刊，2003年809期）。聯合報社論更以「主政者的言語失去信任，將導致治國能力失去信任」為標題，強烈批判總統的言行一致問題：（聯合報，2003/9/9）

「政策反覆，導致言語反覆；言語反覆，又導致政策反覆。主政者遂自陷於政策與言語相互反覆的惡性循環。這就不只是言語技巧的問題，而是治國能力的問題。因而，當人民對主政者的言語失去信任時，其實正是反映了民眾對主政者治國能力也失去了信任。」

不論如何，當民眾心裡無法再對政府、主政者、以及其政策抱持著期待時，這已不再是社會階層的分化而已了，更是更深層的社會撕裂的危機！難以凝聚出社會公民權所需要的一體感和休戚與共的生命共同體關係，於是人與人之間的關係是競爭的、害怕吃虧的、以及強烈相對剝奪的，有誰會相信、又怎樣讓人相信只要我少享有一些、多付出一些，社會會給予我們該有的回饋？其他人也會投桃報李？這是一個赤裸裸地吃相難看的社會、是個你爭我奪的殺戮戰場，而有限的社會凝聚力就在這種過程中逐漸地消失了，而我們也離社會改革日益遙遠。詹火生與古允文早在2000年政黨輪替時即已對「政治化的福利」提出警告：

「充滿政治性考量的福利支票縱使包裝著『慈善』的糖衣，對生產者而言依然是難以下口，這不僅是資本家口口聲聲產業外移的威脅而已、也反映在薪資所得者對稅賦日益沈重的不滿；但一個沒有社會福利的社會，無異是弱勢者的煉獄，如果經濟發展的成果無法透過適當的移轉機制實現重分配、藉此有效抒解與降低落入弱勢的可能性，那麼弱勢團體的成長終將損及政治穩定與經濟發展的長期社會基礎。」（詹火生與古允文，2001：Ⅵ-Ⅶ）

五、2008年台灣的社會福利

雖然顛簸，民進黨執政這八年還是通過諸多社會福利法案、舉辦一次全國社會福利會議、以及公布新版的社會福利政策綱領（見表2），其中應以2004年的「行政院社會福利政策綱領」與2007年的「國民年金法」最重要。

表2：民進黨執政期間的社會福利建樹

2000	制訂「特殊境遇婦女家庭扶助條例」
2001	制訂「志願服務法」
2002	制訂「敬老福利生活津貼暫行條例」
	制訂「兩性工作平等法」
	第三次「全國社會福利會議」
2003	制訂「兒童及少年福利法」
2004	頒布新版「行政院社會福利政策綱領」
	公布婦女政策綱領及婦女政策白皮書
2005	制訂「性騷擾防治法」
2006	制訂「公益勸募條例」
2007	制訂「身心障礙者權益保障法」
	制訂「國民年金法」

﹡本表排除歷任閣揆上台時的口號宣示（如「333+安家福利專案」、「8100、台灣啟動」、「六星計畫」、「大投資、大溫暖」…之類），因為這些宣示未經過正式立法過程，往往因人事更迭而胎死腹中。

2004年的「行政院社會福利政策綱領」是依據第三次全國社會福利會議結論所制訂，也是2000年政黨輪替之後，執政的民進黨首次規劃的整體社會福利藍圖。有別於1994年國民黨的「行政院社會福利政策綱領」，民進黨強調國家興辦社會福利之目的在於保障國民之基本生存、家庭之和諧穩定、社會之互助團結、人力品質之提升、經濟資本之累積，以及民主政治之穩定，依以下原則訂定本綱領：人民福祉優先、包容弱勢國民、支持多元家庭、建構健全制度、投資積極福利、中央地方分工、公私夥伴關係、落實在地服務、整合服務資源。主要政策項目包括「社會保險與津貼」、「社會救助」、「福利服務」、「就業安全」、「社會住宅與社區營造」、以及「健康與醫療照護」。當中諸多理念符合國際強調積極性福利的趨勢，而對多元家庭價值的尊重也相當程度呼應台灣社會變遷的趨勢，是政黨輪替後最重要的政策引導。

而爭議十餘年未解的國民年金制度，也是在民進黨手中完成立法！自1993年底縣市長選舉中民進黨所提出的「老人年金」訴求之後，「國民年金」即成為福利政策辯論中揮之不去的焦點，歷經十多年的規劃， 2002年6月 14日「國民年金法」草案送請立法院審議，由於朝野政黨對於國民年金制度方向各有主張及看法，無法形成共識，未能完成立法。經近一年的重行規劃，且重新研擬之國民年金法草案業於2006年1月經行政院院會通過，惟由於外界對國民年金法草案仍有建議意見。為積極溝通尋求共識，2006年7月27-28日「台灣經濟永續發展會議」將「國民年金」列為社會安全組題綱之一，並達成12項共同意見，包括以2007年完成立法為目標，整合相關津貼及與勞保年金化同步推動等。為落實經續會共識意見，內政部據以擬定「推動國民年金制度計畫」，並納為「2015年經濟發展願景之大溫暖社會福利套案第一階段三年衝刺計畫」之12項執行計畫之一，自2006年10月起迄今共召開9次跨部會研商會議、4場公聽會，擬具「國民年金法」草案，於2007年4月12日函送行政院，並由行政院於2007年5月3日函送立法院審議，於2007年7月20日經立法院三讀通過。完成立法後的國民年金，也就成為重新執政的國民黨必須承接的重要福利項目，並確保其在2008年10月1日順利實施。

如此也就構成2008年社會福利發展的奇特現象：民進黨開支票、國民黨買單。從附錄中我們可以看出，嚴格來說2008年真正屬於新政府的社會福利措施只有「馬上關懷」、「工作所得補助方案」、「青年安心成家」、「兒少醫療補助」、以及一些短期促進就業措施，都是屬於臨時性、救急式的方案，在沒有政策與立法的奧援下，這些方案會不會如同過去民進黨時期「六星計畫」、「大溫暖」之類隨著人事更迭而消失，確實存在著相當的隱憂！這也正是我們為什麼會以「亂」與「急」來回顧與形容2008年的台灣社會福利的原因。

究其根本，過度急於實現競選政見，以及缺乏完整的福利政策論述與架構是新政府最主要的問題，而後者更是新政府將「政見」當「政策」的因素。從這個角度出發，也約略可見新政府過度強調「財經取向」的盲點！不論在政黨、國會、與行政部門，我們都看不到足以代表社會福利的完整論述與適當安排，相較於被批評為「從『福利國家』到『政策買票』」的民進黨，卻不吝惜地引進社福運動者與學者進入國會與行政部門，新國民黨政府的這一片空白是相當令人關注的。這某種程度上也顯示新政府並不脫老國民黨的骨子，企圖用經濟政策來解決社會福利問題，這樣的作法是否有效呢？其實殷鑑不遠，從從1991年的「社會權辯論」、1992年的「福利國辯論」、1993年的「老年年金」、1995年的「農民年金」…，民進黨成功塑造出其支持社會福利改革的形象，過度強調「財經取向」的國民黨即使帶領台灣度過1997年的東亞金融風暴，依舊在2000年黯然下台。歷史會不會重演？讓我們拭目以待。

六、代結論：展望2009年

雖然來到了2009年，但全球金融風暴的威力並未稍減，我們是否還能運用前述救急的措施來引領台灣度過難關？實在沒有太多樂觀的餘地。在當今的台灣社會中，「貧窮」已不再是少數人的專利、而幾乎是所有人的感受！回顧近幾年中國時報的網頁，諸如「低薪高消費，爸媽總動員搶救『薪光幫』」、「《微薪求生術》薪光幫幫自己加薪20％，凍薪時代接案兼差正流行」、「月光光心慌慌，5絕招救『薪光幫』」、「存款分布h型，有錢人一柱擎天，其他人趴在地上」、「物價漲租金也上揚，民眾一個頭二個大」、「五年來，近七成民眾覺得變窮」…，這樣的標題充斥著新聞版面，隱然成為一種時代氛圍。對此，中國時報有如下的生動描述：（2005/4/14）

「物價飛漲、失業率攀升、社會環境低迷、就業人口經濟負擔加重…台灣中產階級正面臨有始以來最艱難的冰暴時期，逐漸往『下流社會』流動，甚至即將捲入『拖油瓶』時代，拖著一家子柴米油鹽生活重擔，陷入人生、工作、家庭、婚姻、社會問題瓶頸裡！」

在社會救助無法扮演2004年行政院社會福利政策綱領所期許的「國家應建構以社會保險為主，社會津貼為輔，社會救助為最後一道防線的社會安全體系」時，縱使有再多的「高風險家庭」、「大溫暖」、「馬上關懷」、「工作所得補助方案」之類的臨時性計畫，猶如建築在危險地基上的違章建築，最多只收短期治標之效，而無法真正將協助送達需要的人手中。這正顯示，對當代就業與貧窮的本質，我們亟需一套新的認識與思維，進而建構出新意義的社會安全體系，才能真正有助於舒緩新時代民眾的經濟不安全問題。

不可否認，貧窮問題的舒緩與解決無法只靠社會福利！回想1923年時，第一次世界大戰方歇，殘破的歐洲、俄國革命的成功、以及蜂起的民族主義，在在顯示舊帝國主義的衰退與一個新世界政治經濟秩序的即將形成。然而，在充滿新舊交替的不確定中，究竟何種社會體系是好？何種是壞？卻也成為人們心中縈繞不去的疑問。在這樣的大時代氛圍之中，英國著名的社會思想家羅素（Bertrand Russell）有一段東方之行，漫長旅程讓他親眼觀察了從歐陸到中國如火如荼進行中的社會改革、甚至革命，同時也讓他有了思考人類社會是好是壞的機會。在回國後集結旅途思考而成的《工業文明的前景》（The Prospects of Industrial Civilization）一書中，羅素指出 (Russell, 1923: 151)：

「一個好的社會有兩個要素，亦即是：第一，組成社會的人們此時的福祉；以及，第二，社會讓人們的福祉發展得更好的能力。而這兩個要素之間，並不必然永遠是同時在一起的。」

這段話巧妙地點出了經濟與福利之間長久以來的關係辯論！福利是衡量人們此時福祉程度的重要判準之一，在一個福利的社會裡，生活的重點是在於如何生活得像個人，工作與隨之而來的經濟性報酬是讓人活得像人的手段、而不是目的，人的需求受到充分的滿足，人的價值也獲得完整的體現。但為支持這種像人的生活，經濟發展卻是不可或缺的要素，也就是羅素所謂的「讓人們的福祉發展得更好的能力」。為了有效的經濟發展，有限的資源必須理性分配到生產性的用途，人類需求的滿足即不能無限制地擴張，而要受到節制。結果，就連對資本主義累積與成長法則批判最力的馬克思，亦不得不喟嘆邁向烏托邦福利社會的道路，竟是必須透過資本主義的經濟發展階段。羅素清楚地瞭解到經濟與福利之間此種充滿緊張、矛盾、與衝突的關係，所以提醒當時的世人「這兩個要素並不必然永遠是同時在一起的」。

其實，許多一百多年的英國社會改革家們早就發現（例如韋布夫婦，英國費邊社成員，主張推動社會福利改革），最安全的環境不在於高聳的城堡，而是讓社會底層的人們都能享有文明健康的生活，唯有如此，我們才不必擔心人們之間的接觸是否帶有不平、惡意、疾病、或是細菌。因此，在一個文明的社會中，社會救助作為最低生活安全網，這是最核心的思考。當有任何一個人無法受到適當的支持時，不論我們用「新貧」、「近貧」之類的概念來形容，都意味著現行社會安全無法發揮其最核心的功能。當我們戮力於諸多流行的、甚至是討喜的福利措施時，卻發現最低生活安全網無力支撐，是不是應該回到根本，把最重要的先做好了？而這也正是新政府能否帶給民眾信心、共度此一世紀風暴的關鍵。

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〈本文謹代表作者個人意見〉