社會救助的「結」與「解」：回顧2008，展望2009

壹、前言

2008年的歲末，聯合報經由代表字大選活動選出年度的代表字是「亂」字，該字反映了台灣人民無奈與無力的心聲。2008年的前半年國內持續著政治紛擾與社會對立，民眾本期待總統大選，政權穩定後，可以休養生息，但後半年國際原油及原物料價格持續飆漲，嚴重衝擊國內物價及民生，諸多社會弱勢成員面臨生活困境。大家都期盼2009年，可以否極泰來，撥亂反正，「牛」轉乾坤。

然依據專家推估，國際經濟的不景氣可能還要持續一段相當長的時間。對內需市場規模小，須靠外貿出口的台灣經濟，其所受的影響將更為深遠。這波經濟衰退，最令人觸目驚心的，莫過於失業率的持續攀升。去年11月的失業率已高達4.64%，逾50萬人失業。日前《天下雜誌》所進行的2009年國情調查結果顯示，有近七成民眾擔心未來一年，自己或家人失業。行政院主計處於2009年初亦預估今年上半年廣義失業人數恐有機會突破百萬人，台灣將進入史上最長且最寒凍的失業潮。

在此經濟衰退及人民憂恐失業的環境下，政府的政策若未能妥善回應，則先前社會所發生的自殺燒炭等不幸新聞恐將不是如零星個案般的呈現。政府勢必要展現領航者，憑藉睿智的遠見及施政作為，使人民安心，企業重拾信心。社會救助被視為扮演社會安全網，提供國民基本生存權的保障，在此波浪潮中，能否接受考驗，扮演稱職角色，也是值得關注的議題。本文的目的即立基於此，回顧2008，展望2009，提出個人對社會救助的觀察心得。

貳、2008年的進展

我國社會救助的實施有長久的歷史，經由政策與立法的制定，在救助對象、救助措施與服務輸送等方面，有相當大的成長。然而，也因為歷史久，在舊遺業與新思維之間出現許多價值磨合的兩難，妥協與角力的結果，雖有進展，但也帶有「非甘心情願」的特質。因而，低收入戶的門檻被批評為無法照顧到需求者，低收入戶的救助缺乏積極性。特別是近些年為擴大照顧弱勢所衍生出來的「中低收入戶」，以及各部會基於權責所各自制定的不同方案，也被批評為整合不足，形成彼此競合與疊床架屋的情事（孫健忠，2008a）。

社會救助在2008年有兩個重要的進展。首先，親屬責任的鬆綁。眾所週知，我國低收入戶的認定，並非全然取決於申請者的經濟狀況，而是要依申請者家庭人口的範圍來核計。換言之，在親屬責任的要求下，家庭人口範圍的考慮甚於申請者的實際生活狀況。2008年1月「社會救助法」對此有兩點重要的修正：(1)在五條一項二款中，將原先「直系血親」修正為「一親等之直系血親」，亦即直系血親僅計算一親等人員；(2)增列五條二項八款「其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。」亦即賦予行政裁量權，希望能回應申請者的實際狀況。

其次，就是新政府上台後所推動兩項關於社會救助的新措施。其一為「工作所得補助方案」，雖然在執行上與原先所宣稱的「勞動所得退稅補貼」（EITC）仍有不同，但將「低所得工作者」納入扶助的對象，藉由給予現金補助，增強工作意願，協助家庭脫離貧困，屬於創新作為。其二為「馬上關懷急難救助」，雖然與既有的急難救助有雷同之處，但在執行時強調多元通報管道，由社區人士組成訪視小組，採「速訪、速核、速發」原則，以及建立備用金制度，並由中央政府直接編列預算等，都是有別於先前的作法（孫健忠，2008b）。

參、2009年的挑戰

2008年的進展對社會救助的舊問題雖有觸及，但本質仍在；新措施雖有創新，但仍顯粗糙。雖然親屬責任似為鬆綁，但五條一項三款將原條文「同一戶籍或共同生活之兄弟姊妹」擴增修正為「同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姐妹」，無異將一親等以外的直系血親再次納入；又增列五條三項「直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對前項第八款未履行扶養義務者請求給付扶養費。」此無異增加前述五條二項八款適用的困難。這說明親屬責任在形式上雖似放寬，但背後的基礎並未撼動。

再就「工作所得補助方案」而言，雖然納入「低所得工作者」為救助對象上的突破，但以財稅資料主動篩選合格對象，產生因資料本身落差所出現的「不該補助卻補助」的情事；其次，該方案宣稱為EITC的先期計畫，但在執行上顯然與「租稅補貼」的運作有相當大的差異（2008c）。據此，眾所關切的是雖然「低所得工作者」的扶助已進入政策議程，但在資格界定與未來給付上仍有許多待規劃之處。「馬上關懷急難救助」雖然也有其創新之處，但其與原先急難救助方案，以及1957專線之間又要作何種連結，亦有待釐清。

社會救助除了這些既有與新生的問題外，2009年更要面對最嚴峻的失業潮問題。許多公司、廠商被迫採取減薪、裁員、無薪休假等措施來因應此波經濟風暴，這也使得台灣因關廠、歇業而造成的失業人數，創下了歷年來增加速度最快、增幅最大的紀錄。依主計處1月所公佈去年12月的失業率已攀升至5.03%，失業人數已高達50萬900人。另依據勞委會所委託的調查，推估全國休無薪假的勞工約有20多萬人，平均每月休四到五天的無薪假，其中又以製造業人數最多。另外，勞工紓困貸款人數創新高、全省各地方政府釋出的立即上工機會擠破頭，以及台北市家庭暴力暨性侵害防治中心預估今年上半年，因失業、裁員潮引發的家暴案件恐將增多，這在在都是警訊的顯示。

受雇者失去了工作，家庭也就失去了穩定的經濟來源，雖然可以經由就業保險的失業給付暫時維持生活，但並非所有失業者均符合請領資格，且失業給付的請領有最高期限。因此失業家庭或早或晚會面臨斷炊、無力繳納健保、國保與房貸，子女教育費、午餐費難以為繼的困境，甚至出現走投無路、求生無門的悲劇。我們要問的是：現行社會救助在此時是否能提供失業者一個「避風港」呢？答案是肯定中的否定。肯定的是所有生活有困難的國民均可依「社會救助法」申請低收入戶生活扶助；否定的是該法除了前述親屬責任的設限外，依現行規定有工作能力者未就業者，仍須以基本工資核算其收入。在此情況下，失業者要進入社會救助的名單相當的困難。換言之，失業者及其家庭成員面臨缺乏社會安全網的保障。

為因應此種制度設計上所出現的「缺口」，中央各部會與各地方政府對失業者及其家庭成員有各自的扶助方案。以失業勞工子女的教育補助而言，勞委會與教育部均各自擬定方案，而台北市政府也制定相關補助。在營養午餐方面，教育部擴大辦理學生午餐費補助至經濟困難的學生，而高雄市的營養午餐補助也將從今年新學期開始，擴大補助至全市失業勞工庭的國中小學子女。另外，高雄市及台北市發放食物券來協助生活困難的弱勢家庭，而其他縣市則無。雖然各級政府紛紛展現關懷的作為，但畢竟缺乏整體制度面的建構，也再度使服務陷入缺乏整合與疊床架屋的糾結中。

肆、結之解

前政府在推出「關懷弱勢者大溫暖計畫」中即明確指出：「我國社會救助的合格標準一向從嚴規定…部分最低所得家戶組人口雖苦於生計維持，但因工作能力、資產、撫養親屬等要件，跨不過社會救助門檻，無法得到社會救助…」，馬蕭社會福利政策政見中亦列有：「現行『社會救助法』無法反映地方差異，同時家庭人口列計範圍缺少彈性，導致許多急需救助者，因不符規定而無法得到補助。政府應立即修訂合理之貧窮線計算方式與家庭列計人口範圍…」。據此，新舊政府對於社會救助的改革具有共識。

再經由前述的討論，我們可以發現社會救助面臨到在新舊轉折的時刻，也理解到傳統的遺業甚為強烈，但新環境的需求更至為迫切。社會救助是要在舊框架之下調整，抑或是在新思維下重新建構，面臨到關鍵的選擇。本文不主張在舊框架之下調整，因為其仍難跳脫束縛；本文主張在珍視過去實施經驗的基礎下，進行社會救助的新建構，以新思維解舊框架之結。這是一個新的社會工程，個人謹提出初步的建議如下：

一、鬆綁親屬責任

傳統社會救助強調親屬責任，有其學理及當時背景的依據，但隨著社會經濟環境的變化，家庭的型貌及功能都在變化。依先進國家的發展經驗，親屬責任已逐漸的鬆綁，多以核心家庭的生活成員為主要考量（孫健忠，2003）。2008年「社會救助法」的修正雖僅計算一親等的直系血親成員，但仍遭致「制度與現實生活脫節」的批評。因為無論如何切割，總有人因而獲利，甚至由原來不符合資格而得以進入救助門檻；也有人因而陷於不利，無法符合資格，甚或由原來符合資格而被註銷資格。爭議的原因就是其並非以實際生活狀況考量，而是以親屬責任為依歸。因此，徹底鬆綁親屬責任，讓社會救助的運作成為生存的保障者，而非道德的教化者，方為根本解決之道。

二、建立失業救助

傳統社會救助意欲將具工作能力者排除，在設計上希望彼等進入就業市場，避免福利依賴。當時的思維是認為無法就業乃是個人的缺失，因此社會救助係以阻難工作能力者進入為職責。就現今國內與國際經濟情勢的變化，失業已非個人能力可以控制，失業乃是經濟問題，而非道德問題。失業潮的來臨更突顯出失業人口將成為新貧的主要人口，也是社會救助必須要面對的挑戰。除了就業的開發與協助外，失業者及其家庭成員的生活保障是一個迫切的議題。如前所述，現今社會保險的失業給付及社會救助均無法有效回應此人口群的需求，政府的各自獨立方案雖有功效，但也難發揮統合效果。修正「社會救助法」中失業者協助的阻難雖是一個改革的思考，但參酌先進國家的經驗，由於失業者與一般貧窮者在特質、需求與服務上均有不同，因此單獨建立失業救助方案，並使其與就業服務緊密連結應是更有效的作法（Vroman & Brusentsev, 2005）。

三、推動自立脫貧

政府實施社會救助的目的由初期社會秩序的維持到強調基本生存的維護。在基本生存的思考之下，社會救助乃是補資源之不足。換言之，個人的所有資源都必須納入考量，也就是所謂的「資產耗盡」原則，此原則使受助者的自立脫貧可能性降低。現今社會救助除生存的維護外，亦增加了自立脫貧的目標。在此思維下，「資產累積」的概念獲得重視，因為相較於傳統所得維持的策略，它可以帶來促進家庭穩定、創造未來取向、刺激其他資產發展、提供承擔風險的基礎、增強個人效能、提高社會影響等諸多福利效果（Sherraden,1991）。此外，資產的概念也不限於有形資產，尚包括無形資產，如使用信貸、人力資本、文化資本、社會資本與政治資本（Sherraden,1991）。基於此，社會救助原先資格與給付的設計就必須作全盤的規劃，甚至社會救助的組織與人員專長也必須相對調整。

四、強調服務整合

傳統社會救助為單一面向的經濟需求，但隨著對象與問題的變異，社會救助的服務趨於多元化。就對象言，有老人、婦女、兒童、少年、身障者、失業者、原住民、新住民等；就問題言，有教育、醫療、健康、就業、住宅、心理等。在此情況下，社會救助已非早期社政部門獨力所可承擔，政府部會之間及部門之間的整合相當重要。如對失業者的協助，就必須整合社政與勞政；對貧窮者的協助也必須整合社會救助與社工服務。對象類別的整合也是當前的要務，如現行中低收入戶的界定係以低收入戶最低生活費的若干倍數為基準，因而兩者之間呈現連動的關係，但兩者之間如何分工，在對象、事故風險與給付內涵上應有更明確的設計。再者，社會救助傳統以政府的責任為單一思考，相對其他社會福利服務在結合民間資源，激發民間參與方面的作為較弱，因此社會救助未來如何與民間資源合作也是積極的方向。

五、擺脫行政優位

社會救助行政是一個相當複雜的工作，為了行政過程的簡單化，以往社會救助的提供多本於行政優位的思考（賈裕昌，1999）。此種以行政便利的考量，使得我國社會救助無法反映依個案不同而差異決定的特質。如在低收入戶的資格上，所有家庭人口均以相同的最低生活費來計算，無法考慮到家庭規模、型態與人口特殊需求；在給付上，同一等級內採均等給付，而非考量資源不同，以差額給付為替代；在生效上，原規定為「申請扶助經核准者，自申請之當月生效」，現已修正為「申請生活扶助經核准者，溯自備齊文件之當月生效」。這些行政上的作為所顯示的是政府以行政便利為優位的思考。另外，在對低收入戶的服務過程中，傳統上將受助者視為服務的被動接受者，而現今則強調參與、充權與培力。綜上，擺脫行政優位，以受助者為中心，此種思維將會激發在資格、給付與服務輸送上有更多創新的作為。

伍、結語

陳長文（2008）在「政府缺乏憐憫的勇氣」一文中指出：「一個連人民免於匱乏的自由都無法照顧，逼得父母牽著稚嫩幼兒走上黃泉路的政府，還能稱之為政府嗎？」尤克強（2008）在「財富縮水，別讓生命也縮水了」文中亦指出：「政府應當做好的是社會安全網：想辦法讓社會底層的老百姓能夠維持家庭溫飽不至破裂，安全地熬過這一波艱困期。經濟早晚總會回春，失去的財富會再回來，但是家庭破裂是人生無可彌補最大的悲劇…」。兩位先生的諍言，不就是升斗小民微薄的期盼，也點出了社會救助既然肩負「社會安全網」的使命，就不容許該網有任何漏洞。

面臨2008年的「亂」字，以及經濟情勢更嚴峻的2009年，雖身處危機時刻，我們期盼社會救助有新生的契機，擔當固本培元的角色，維持人民基本生活，增強社會穩定凝聚。這就有賴政府政策的遠見、創新及執行力，而這些又繫於健全的社會福利行政體制。現行負責社會福利業務的內政部社會司，由於位階過低，在行政庶務之餘，實難展現政策規劃及統合功能。馬英九總統於2009年元旦祝詞中提及：「今年我們要下定決心，排除各種困難，推動行政院組織法的修正工作，合理調整部會數量與功能職掌，以回應社會各界的殷切期盼。」誠盼此宣示能儘速落實，確立社會福利行政組織，如此政策與服務方能有更好的連結，改革也才能更具前瞻性。

參考文獻

尤克強（2008），〈財富縮水，別讓生命也縮水了〉，《聯合報》，2008年12月31日，A19版。

孫健忠（2003），〈親屬責任與社會救助：扶助或控制？〉，《社區發展季刊》，103期，頁184-194。

孫健忠（2008a），〈社會救助的現況檢討與改革〉，古允文等著，《回到根本：重構台灣的基本生活安全網》。台北：財團法人厚生基金會，頁73-89。

孫健忠（2008b），〈對「馬上關懷急難救助」的觀察與期待〉，《國政評論》，社會（評）097-098，財團法人國家政策研究基金會。

孫健忠（2008c），〈「工作所得補助方案」的形成、執行與省思〉，《社區發展季刊》，124期，待出版。

陳長文（2008），〈政府缺乏憐憫的勇氣〉，《聯合報》，2008年12月31日，A19版。

賈裕昌（1999），《社會救助與人權保障：一個社會學的批判反思》。台灣大學社會學研究所碩士論文。

Vroman, W. & V. Brusentsev（2005）, Unemployment Compensation Throughout the World. Kalamazoo, Michigan: W.E. Upjohn Institute for Employment Research.

Sherraden, M.（1991）, Assets and the Poor: A New American Welfare Policy. New York: M.E. Sharpe.

〈本文謹代表作者個人意見〉