前言
在2007到2008年初期，民進黨政府因包庇貪腐，並一意孤行推動高爭議政策，被外界強力批判，與民間期許「脫節」，隨後在2008年總統選舉中失去多數民眾的支持。2008年五月後，馬英九總統及其新政府上任，在半年之間，風災、三聚氰胺、陳雲林來台等事件後，新聞及評論竟也開始抱怨新政府已與民間「脫節」。如果許多民眾確實有這樣的感受，造成這種觀感的原因為何? 報章雜誌多有責備主政者獨斷，或否定執政者的努力或是能力，但卻少有人討論，台灣當下政治-民間溝通的機制，是否已不足對應新的社會型態，以及太過複雜和快速的現代問題。若此屬實，指責少數領導者的人格與努力其實錯失了問題的癥結，強化與發展更密切的政府-民間溝通機制，才能系統化地改善「脫節」的問題。
台灣民眾生活型態已經改變，過去政府與民間溝通的三種型態已經不足以完善地執行其功能。無論是民進黨或國民黨，無論首長有意體察民間疾苦與否，許多民眾無法將自己的感受、意見和觀點傳達給政府，也就難以避免。在這個情況下，政府與民眾的溝通管道需要系統性地全面強化與設計。
台灣政治與民間三大溝通管道與其不足
台灣傳統的政治-民間的溝通有三個管道: 地區網絡，大眾傳媒，及專業團體。前者是地方民代首長等政治人物，走入市場廟會，建立服務處組織動員。第二個是民眾投書報社、專家接受採訪或開記者會，從而使意見及心聲批露給大眾及政府。第三者是產業界以及各種「有力人士/團體」，主動把意見輸入立法和行政部門。這些管道，都有其價值 – 讓政府聽到民間意見，或讓民間了解政府立場 – 也都值得更加強化和利用。但是，也不容諱言，當政府對待這三個管道重視程度有所偏頗，或是當某些群體在這些管道的接觸範圍之外，政府就無從了解，或必然忽略了他們的意見與心聲。
雖然上述三個傳統管道仍然具有其重要性與價值，但近年來的社會變遷，選民特質已不同以往。愈來愈多的民眾，處於那三個管道所無法接觸的「三不管地帶」。多數都市人以及年輕人，他們不與社區鄰里的人際網絡熟識，不屬於特定團體，也不投書或開記者會。他們只有在民調和投票的時候，會被發現其影響力。他們不見得不關心時政，也許有想法意見，他們也對於其同儕及親友造成影響力，甚至其中許多人有專業的知識與經驗，但他們的聲音及意見卻無由在平時被政府探知。就算他們不放棄投票，他們的選票也總被族群或地域等傳統觀點解釋掉了。這一個數目日增的群體，若對政治疏離，是執政者的危機，也是台灣的損失。
另外，網路與媒體的發展，讓這個世界運作速度加快，人與事的交互影響更加複雜，其程度在過去根本無法想像。而此情境下所需的溝通密度與廣度，也是傳統的管道所無法負荷的。新政府所面對的各項難題，教育方針擘畫，能源與交通建設，三通後的衝擊與風險…每一項都是影響深遠而複雜。在訂計畫前，太多事物需要理解以制定合適的政策: 人民的觀感，民眾的生活方式，相關業者的作業規則運作方式…。在政策推行之後，太多「意外發展」需要立刻對應處理，包括理解與回應民眾怨言，包括危機控制與處理，包括回饋與修改政策。這個世界的變化已經太快，而所有人都要求政府的動作更快更正確。未來與現在太多事務是過去的經驗所無法描述，悠久的法則無法預測。在這樣的情境中，政府必須用最有效率的辦法，從第一線實務界，學界，甚至民眾之間，獲得最新的資料、見解、感受與觀點。
台灣的政府高層雖然絕非與民間「不相往來」，但一個普通民眾，若是對政府有什麼期許，或是想對政策表示意見，都是不容易的事。也許台灣民眾可以和地方民代陳情，但這個管道通常便於求取私惠，但不易對公共政策討論與建議。也許台灣民眾可以投書報紙，但這常只適用於高等教育以上的民眾，而連他們也沒把握其投書過得了編輯臺。至於專業團體這個管道，更是顯然地無法被一般民眾利用。台灣的現況簡而言之，並非政府刻意排除民間的意見，而是政府尚未積極理解與諮詢民間的意見與知識。民間的意見若要上達官員耳目，得要八仙過海各憑本事：或有人脈打通關節，或是靠身分地位面見高層，或丈八斗之才投書報社。在較好的情況下，也許社會經濟地位較高者常有接近政府高層的機會，但卻也讓廣大民眾譏為密室政治或金權政治。若主政者再更師心自用一些，如前總統執政末期，甚至工商大老都要感嘆他們被「邊緣化」。
英國政府與民間溝通的方法
在各國比較之下，至少英國在打通政府-民間這個界面上，比台灣付出許多努力。雖然英國致力於這項工程時日未久，在七八年來仍在嘗試摸索，但已經建立了許多台灣仍然缺乏的要素，最重要者如：中央政府將諮詢民間制度化，設置專職機關及人員加以執行，民間團體及學術機構提供技術及監督。英國首相在2004年頒布<<諮詢施行原則>>，承襲一系列相關的規範和建議[1]。其中央政府之中，有「社區及地方政府部」主司相關的政策與發展[2]，各地方政府會舉辦定期性諮詢活動，或是針對特定事務的討論，許多機關將諮詢的過程與結果公開於網路[3]。在英國，公民參與不只是學術界研究的課題之一，也有許多專業的民間組織參與此趨勢；前者為公民參與建立知識上的目標與規範[4]，後者提供操作的顧問指南[5]，兩者都以各自的行動，督促英國政府日益深入與密集地與民間溝通互動。
如果以較嚴苛的標準來看，英國政府在與民間溝通方面的實踐，還是有許多可議之處，但他們做到的，已經比台灣多了不少。民間對官方的建議，不再僅是官方紆尊降貴地接受，不再是民間誠惶誠恐地求見，而是官方制度性的向民間求教。民間若對官方有建議，也不是在密室裡談利益恩惠，而是在大雅之堂以公共視野提出建議與要求。
許多國家都在政府-民間溝通上投注愈來愈多的重視，英國絕非唯一。加拿大的醫療系統的改革過程中，一向積極地引入民間意見及觀點[6]。美國與澳大利亞在舉辦1996及2000年奧運時，也都視徵詢地方民間意見為重要工作，以減少各種工程建設造成人民的影響和不便，並提高民眾的參與感及興趣[7]。
台灣的政府與民眾間需要新的溝通模式
而台灣在新總統上台前後，各種產業和團體，有機會和新總統以及團隊當面溝通，而且下鄉長住或單車環島，這些新聞頗有令人耳目一新之感。看得出來國民黨或馬政府的團隊，都在積極地投入與民間的溝通。我相信這個課題，是新政府已經知道，而且全力發展的重點課題。
然而，比起「社會觀感」或是「博感情」，我們也許更期待政府進一步把蒐集民間意見制度化，並且公開化。制度化意味著，政府單位在「哪些問題該解決、各種問題對民眾影響的嚴重性，替選政策對民眾生活的改善或衝擊」等問題上徵詢民眾意見，不再是私人施惠，不再是興之所至，而是標準作業程序的一環。公開化意味著，民眾對政府的建議受到政府承認，政府是否回應，如何回應，或為何不回應，都可以受社會大眾甚至媒體追蹤課責。如此官員民代不能以公共資源換取私相授受，藏於民間的知識與創意在公共領域發揮效能可使社會全體受益，法律保障政府不能再「無視」基層民眾的困境，而執政者也能與民眾保持聯繫而不「脫節」。
雖然政府與民間的溝通絕非量子物理之類的高科技，更不需要千億的投資，但是，卻也不是靠口號標語、開記者會宣誓就能克盡其功。夫妻子女尚有溝通障礙，更何況數十萬公務人員與政治人物，與兩千萬餘民眾的關係與互動，要變化改善絕非易事。這個過程中，至少要設立規範以及誘因，執政者的示範與領導，推廣政府與民眾溝通互動的技巧與知識，與培訓第一線的策劃與執行人才。也許這個改變可以由點而面，先嘗試再定調，從非正式到制度化，但卻需要有開始，有計畫和決心。
結論
台灣已經兩次政黨輪替，選民的獨立判斷力已經日益成熟，然而在此同時，冷漠和犬儒心態也日漸普遍。口號與象徵性的宣誓已經難以吸引選票，掃街握手的價值已經不高。在積極了解民眾的困境並予以化解，才是人民對政治人物的期許。未來台灣的政治，可望將是競爭誰比較了解人民的困境，誰對人民的困境積極回應。未來台灣的政府中將仍需要專家，比過去需要更多的專家，因為未來的情勢將更艱難複雜。但未來台灣的政府還有一個課題：改善與民間的界面，以承載更深入密集的溝通互動，重建已失去的信任與疏離的關係。這個課題不是只為了短期的施政滿意度，不只是為了下一次選舉，而是為了一個穩健強壯的國家與社會，人民不再受制於被動受管理的對象，而能成為改善自己國家的力量。
（本評論代表作者個人之意見）
[1] Code of Practice on Consultation, Cabinet Office, 2004
[2] Department of Community and Local Government
[3] 大倫敦政府舉辦一年兩次People’s Question Time, 由市民直接向市長提問，有逐字稿及影像檔在其網站上: http://www.london.gov.uk/gla/pqt/
[4] Marian Barnes, Janet Newman 等人，都是督促與監督英國政府開放公民參與不遺餘力的學者
[5] Involve, London Civic Forum, Dialogue by design, 等，都是頗具規模民間組織，以開放市民參與為目標，並在網站上提供大量的指南，從目標設定，流程規畫，工具選擇，操作原則，都為讀者提供詳盡說明。
[6] Julia Abelson 在加拿大醫療改革，尤其是引入民間觀點，有長期的參與及研究
[7] 可參考1996 及2000 年的奧運報告，其實英國2012年的奧運籌備過程中，也有同樣的目標與措施。
楊朝祥
王順民
劉新圓
