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作者： 鄭興弟 ( 2007年2月2日 09:21)
關鍵字：政策規劃 政策方案 國家治理

陳水扁總統上週末在「政府團隊研習營」致詞時，坦率指陳「行政院和各部會政策幕僚組織太弱，致使政院本身無法真正有政策規劃、協調與領導的能力」。他要「澈底改變本院的設計」。

在筆者的記億中，中央政府遷台以來，除了蔣介石總統曾經提到「行政三聯制」的觀念外，這可能還是第一次一位國家領導人對行政院的政策幕僚設計提出如此具體明確指示。如何強化行政院院本部和各部會政策設計與規劃能力實在是一個值得探討的課題。

不只是當代的政治領袖重視政策設計與政策規劃，十九世紀中業法國哲學家勒菲士（Duc de L'evis）在「政治原理」一書中就曾說過：「統治就是一種選擇」（To govern is choose）。在民主國家，統治須經選舉以取得權力，更需要人才和政策才能治理。選舉要選賢與能；人才需要選擇；幕僚也需要研擬政策備選方案供首長抉擇。

要研擬健全的政策方案，必須要有強有力的政策幕僚組織。目前，行政院院本部及各部會政策設計幕僚單位的確需要強化。祇要檢視先進國家在這方面的組織機制，就可發現我們的弱點和缺失。

行政院院本部相當於外國的首相或總理府。以英國為例，首相辦公室就設有「政策單位」（Policy Unit）。它由八位曾任政務次長級的顧問所組成。每一位顧問負責兩個政策專長領域，如環保和交通，外交和歐盟事務。此一單位功能涵蓋：扮演首相的政策諮詢角色；為一具有創意的「智庫」；向首相提出各部會未注意到的問題；作為首相和各部會的滑潤劑；提供與白金漢宮（王室）不同的政策透視觀點；監督各部會政策之執行，甚至與外在環境接觸，成為首相的「大型建議箱」。

再以美國為例，美國總統集國家元首與最高行政首長於一身，後一身分相當於我國的行政院長。除了外交、國防、國家安全與國際經濟事務設有「國家安全委員會」以及「國家經濟委員會」兩個重要的政策幕僚單位之外，在國內政策方面，設有「發展政策局」（Bureau of Policy Development ）以及「管理和預算局」（Office of Management & Budget, OMB），後者對聯邦各機關進行績效評估，並協助改進各機關的協調機能。

除白宮總統府本部外，很多重要部會也設有「政策規劃或設計」單位。國務院早在1947年就由當時國務卿馬歇爾創立「政策規劃幕僚」。首任主管就是提出「圍堵政策」的喬治．肯楠。目前提昇為「政策規劃局」，曾任局長的希爾斯曼（Roger Hilsman），後來轉任哥倫比亞大學教授，他所倡導的「政策環」理論，廣受季辛吉和布里辛斯基所引用，可見他對「政策規劃」領域的經驗與造詣。

國防部也設有「淨評估辦公室」（Net Assessment Office）。雖然名為「評估」，實際上也從事「規劃」工作。倫斯斐就任國防部長以來，此一辦公室就美國國防戰略、戰術、甚至台海兩岸軍事情勢提出不少深具政策參考價值的評估與規劃報告。

如果以英、美兩國中央和聯邦政府政策規劃幕僚組織作為「標竿」或模式，行政院院本部政策領域幕僚單位的輪廓已清晰可見。目前為行政院長負責政策規劃、執行與評估的幕僚單位主要為研考會的綜計處，研展處和管考處。經建會和國科會綜合設計部門亦負責院長的經建與科技政策規劃業務。要強化院本部政策規劃能力，最簡捷的作法就是將研考會綜、研兩處，經建、國科兩會的綜計部門整併，把三個會的綜計、研發部門整建為英式「政策單位」或美式「政策發展局」。

另外，行政院的主計處與研考會的管考處整合成為美式的OMB（管理和預算局）。院本部成立這兩個新的單位正好可以把「規劃、計劃、預算」整合成為一個系統，亦即美國六十年代，詹森總統接受國防部長麥納馬拉建議，通令所有聯邦政府機關一體採行的「規劃、計劃、預算系統」（Planning, Programming, and Budgeting System, PPBS）。雖然這套系統後因麥氏帶去的文人「系統分析師」常與軍方發生齟齬，遂由「零基預算」制度取代，但政策規劃，執行與評估仍然跳脫不了PPBS的流程。

行政院院本部的政策領域幕僚經過上述重整工程，目前研考會人員幾乎全部要移到院本部去，這倒也符合「行政院組織法」草案將研考會與經建會合併的方案。

院本部強化了政策領域幕僚，各部會也要建立政策幕僚機制。例如，外交部原就有政策規劃部門，交通部的「交通運輸研究所」，轉型後也可以成為政策規劃與評估幕僚組織。其他尚未成立政策規劃幕僚的部會也可參考交通部的例子，「就地整建」。

新政府成立一年來，諸多政經計畫未能展佈施裕，固然政府「外環境」因素有待克服，但筆者認為，行政院部會首長「政策規劃、協調與執行的整合能力」也需要檢討，這才是陳總統所說，政院無法有政策規劃、協調與領導能力的根本原因。

行政院與各部命政策規劃幕僚是政府的「智庫」，智庫為知識經濟重要環節。強化政府智庫，一方面可以擴大知識經濟基礎，同時經由健全的政策規劃，才能做好優質的「國家治理」。做好「國家治理」，才能與「全球治理」（Global governance）掛勾接軌。這是提昇國家競爭力與促進國家全面現代化的「最適」策略。

（本評論係代表作者個人之意見）

（本文刊載於中國時報90.07.05論壇）

• 鄭興弟

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