壹、前言
88.1.12，第三屆立委在最後一個會期，通過了所謂的「國會改革五大法案」，對常設委員會的組織結構及議事程序均作了若干調整，以求改進常委會之立法與監督的功能。但由於制度上的改革缺乏配套設計，且第四屆部分立委為了本身利益，又推翻得來不易的改革成果，使目前常委會的實際運作，仍然無法樹立專家委員會的地位，亦無從發揮協助院會提昇立法品質、增進立法之效率及功能，確有進一步改革之必要。
固然各國議會之常設委員會並非均屬專家委員會性質，如英國內閣制即刻意排斥[1]。且常委會之運作常受憲政制度、政黨關係、選舉制度、以及社會與文化等因素之影響[2]。在此無法一一討論，僅以憲政體制對常委會之影響為範圍，並以憲政體制可能的走向及立法院常委會應如何配合國會的改革作為研究之主題。
我國憲法經過六次增修，憲政體制已變成類似法國的雙首長制，總統具有政治實權，未來若進一步修憲，在政治傳統及政治文化影響下，很可能朝向總統制發展。在此趨勢下，不僅立法院應成為制衡行政權的強勢國會，且其常設委員會亦應參考美國的國會制度，使常委會成為院會的「耳目與雙手」[3]，成為國會從事立法與監督工作的核心機構[4]，使立法院大量複雜的議案，能分門別類在常委會先作專業詳細的審查，以便院會能按照專業意見迅速通過，並藉以改進立法院整體的立法效率及立法品質。
雖然立法院立法功能之提昇、整體形象之改善，應從選舉制度之改善著手[5]。而選舉制度的徹底改革，須經進一步修憲，這是目前難以完成的任務。但國會的改革不能因此停頓，在可能範圍內仍須努力以赴。局部性的常委會改革，既然對立法功能的提昇有所助益，且無須修憲，只需立法院透過修法手段即可完成，期盼主張改革的優秀立委能積極推動。
本文擬分成三部份來討論，第一、我國憲政體制將走向何方？第二、立法院應扮演何種角色？第三，常設委員會應扮演何種角色？其組織結構、議事運作及職權功能等層面存在哪些問題？有何改革之道？後文即試從規範面，對相關制度加以檢討，並擬提出改革建議。
貳、憲政制度的走向
憲政體制是十分錯綜複雜的問題，它牽涉到政府機關間憲定的應然關係、政治人物的實際政治行為、政府機關間的實際運作關係、政黨制度與政黨勢力的消長關係、以及歷史傳統與政治文化等多層面的互動關係。本文限於篇幅，無法對憲政體制進行全面詳細的探討，僅從民主政治的基本原理、憲法規定的制度結構、及政治人物言行觀念態度所展現的實然互動關係，來探討我國政府體制的問題。在應然關係的制度約束力與實然關係的政治拉力間出現矛盾及相互角力之際，我國憲政體制究將走向何方？
就制度結構而言，憲法經過六次修改，總統的權力已隨之擴大，除了原憲賦予之覆議核可權與院際爭議調解權，已擴增了國安大政決定權(當然總統的安全決策，仍然受制於立法院，必須制定相關法律，才能付諸實施)、單獨任命閣揆權(唯行政院須向立法院負責，仍應任命多數聯盟支持之人選為閣揆，否則政府難以推動施政)、被動解散國會權、司法、考試、監察三院重要人員之提任權等重要職權，加以總統改為公民直選，具有直接民意支持，已替未來修憲，為總統進一步擴權提供正當性基礎。但是值得注意的是，六次修憲，均未明文賦予總統國防、外交等決策權力，這只是當年李總統的「口諭憲法」而已[6]。就憲定程序而言，重大政策（包括國防外交等安全政策）仍須主管部會擬定具體法案，經行政院會議通過後，並須送交立法院議決，經立法院三讀通過，行政院長副署，總統始能公布生效，行政機關始能依法行政。
不過亦宜注意，憲法原有的內閣制基本架構，憲法第三十七條、五十三條、五十七條並未改變。亦即行政院為國家最高行政機關，行政院長為國家最高行政機關之首長，總統公佈之法令須經行政院長副署，國家政策法案及預算案須經行政院會議議決，以及行政院須對立法院負責等規定仍然未變。事實上第四次修憲，還取消了一項原憲中總統制特徵，即取消了行政部門得以三分之一少數否決多數的覆議制，甚且採納了內閣制中倒閣與解散的關鍵性機制（憲增三之二，二之五）。因而在制度上，無異進一步加強了內閣制色彩，使未來的憲政制度，朝向內閣制發展的可能性，並未完全排除。不過，必要的條件是，制度上須進一步修憲，恢復立法院對行政院長的同意權。更必要的是，各黨派有政治實力人物，不參選總統而參選立委，願以立法院多數黨領袖身份來擔任行政院長，負責組閣。這種期待，可能與當前政治文化及政治現實相去甚遠[7]，故未來回歸純粹內閣制的可能性已微乎其微。
從歷史傳統及政治文化來觀察，過去，一黨獨大的執政黨領袖、政治上的強人，如蔣中正、蔣經國、李登輝均不願擔任憲定為最高行政機關首長的行政院長，偏愛擔任總統，致使總統凌駕閣揆，總統實際上的權力遠大於制度上的權力。如今在制度上，亦隨著調整，總統改為直接民選，總統任命行政院院長無須立法院同意，這無異使總統具有直接民意支持，而使行政院長喪失間接民意基礎。加以朝野上下很多人認為：「民選產生的總統應有實權」，以及觀諸第十屆總統大選，所有候選人都將總統視為握有實權的憲政中樞，一般選民亦不希望選出的總統沒有實權。特別是一些政治實力人物主張總統制或偏愛參選總統[8]，可見全國朝野上下，在觀念及態度上似多傾向總統應該有權。此種歷史傳統、政治文化及政治實力人物的影響，未來若進一步修憲，有可能向總統制邁進。如果要發展為總統制，必要的條件是取消倒閣與解散制度，恢復立法院反否決行政院覆議（否決）案門檻為三分之二，並搭配總統可向國會發表國情咨文（立法計劃）等機制。不過就目前而言，在憲政架構仍然是雙首長制的設計下，立法院的過半數有權對法案及預算案做最後決定的關係下，想要成為完全的總統制自然也不可能。日前新政府被迫接受核四續建、八四工時案，形成在野黨決策，政府被迫執行的困境。此正說明陳總統欲按總統制模式運作，是條行不通的道路。
簡言之，修憲之後，一方面有一位直選產生的總統，具有相當的憲定行政實權，另一方面仍有一位須向立法院負責的最高行政機關的首長，稱之為行政院長或閣揆，亦享有憲定的行政權，因而形成很多學者所謂的「半總統制」（Semi-Presidential System）、或「雙行政首長制」[9]。此一體制，由於總統與行政院長之權責界定不明，因此不僅未來爭權情形勢所難免，而且在政府的實際運作上，將受政黨因素強烈影響，形成不穩定的政府體制。此種體制最常見的政府運作模式，要有三種：其一，當國會多數黨與總統所屬政黨一致時，總統權力很大，不僅能自由挑選閣揆與閣員，行政院長形同總統的幕僚長，而且政府施政亦由總統主導決定，此時總統任命權實，閣揆副署權虛，且總統可透過政黨運作主導立法，如前總統李登輝，政府運作模式類似總統制。其二，國會多數黨與總統不是同一政黨，且新國會代表新民意時，按照多數治理的民主憲政邏輯，總統應任命國會多數支持之人選為閣揆。此時閣揆主導組閣，且因有國會多數支持，政理上應能領導國會立法，且成為政治權力中心，總統缺乏國會多數支持，則應退居次要地位，政治結構有如法國「左右共治」[10]，此時總統任命權虛，閣揆副署權實，政府運作接近內閣制。其三，如果總統不尊重國會多數民意，堅持任命其偏愛或同黨之人選為閣揆，組成少數政府，則政府不符多數民意的政策法案，必會遭到國會強力杯葛，無法通過，如前所述，目前少數政府所面臨的窘境，正是佐證。
總之，我國當前的憲政體制既非總統制，亦非內閣制，而是隨政黨關係的變動而改變政府運作模式的「雙首長制」。當國會多數與總統同黨時，政權在總統制軌道上運作；當不同政黨時，則應實施「左右共治」，政權在內閣制軌道上運作。任何人擔任總統，均應守憲守法，本分地行使憲法賦予的有限職權，並拋開權力的傲慢，客觀地思考，人民選他主要目的，不是要給他決定一切的權力，主要是希望他建構一個有效能，能為人民謀福祉的政府。因此，年底立委改選之後，民進黨若能組成多數執政聯盟，陳總統可主導內閣，但若無法獲得他黨合作，形成多數，而國、親、新三黨仍能結合成過半的多數聯盟，陳總統即應仿效法國密特朗與席哈克總統，尊重多數新民意，任命多數聯盟支持之政治人物擔任閣揆，並由其籌組「聯合內閣」。建立一個由立法院多數支持的內閣，以便政府發揮施政效能，是陳總統不可推卸的憲政責任。
參、立法院的角色
立法機關的憲政角色，因政府體制而異。一般而言，美國總統制，在行政立法各自獨立，互相制衡。國會有權主動立法，變更預算，審查被提名人資格，彈劾不法官員，並藉調查聽證等方法是「轉換型（或立法型）立法機關」（Transformative Legislature）[11]，亦是所謂的強勢國會。同時為使國會能展現主動立法，及強力監督政府的功能，在組織結構上，按功能性質（如國防外交等）力求專業分工，成立類似專家委員會性質的常設委員會，並輔以龐大的立法助理與支援系統[12]，使議員有足夠資訊與能力擬定或檢討政策法案，不受行政部門左右。
英國內閣制與總統制差異頗大，在法制上，閣揆及內閣由議會多數議員之支持而產生，內閣須對議會負責，「議會至上」。但在實際上，由於政黨組織趨向中央集權，且黨紀嚴緊，多數黨領袖不僅能順利組閣，領導內閣推動行政，亦能在議會領導立法。相對而言，議會失去了自主的立法能力，變成了坡士比所謂的「競技場式立法機關」（或論壇型立法機關Arenalike Legislature）[13]。即議會變成朝野政治勢力角力，或執政黨與在野黨議員辯論的場所，各黨期望透過在議場的表現，進而影響民意，贏得下次選舉的勝利。由於在制度上，閣員兼為議員，內閣的法案可由閣員以議員身份直接向院會提出，並在院會為法案解釋辯護，因而政府首長不必在委員會多費功夫，政府不需要常委會專業分工，亦不希望其變成專家委員會性質。
我國政府體制特殊，目前為「雙首長制」，未來有朝向總統制發展的趨勢，故在國會制度的設計上，應多參考美國，而非法國。因為法國第三、四共和幾乎是國會專制，內閣地位不穩，政府弱勢，故第五共和憲法要削弱國會權力，強化行政權力[14]。不過基於民主政治是代議政治，過於削弱代表民意、象徵主權在民的立法機關之職權，實不足為訓。尤其是我國曾長期處在一黨獨大，以黨領政，重行政，輕立法的狀態，立法院亦長期處在行政院的立法局或橡皮圖章的弱勢地位[15]。如今一黨獨大時代結束，脫離威權統治時間不久，民主尚未鞏固，正應加強立法機關的立法與監督功能，以免行政獨裁情形再現。
立法院在修憲後，已具備有遠較法國國會廣大的權力。它不僅具有原憲賦予的完整立法權、預算及其他重要事項決議權（63條），且行政院須對立法院負責，立委有質詢權。修憲後，更進一步增加了不信任投票權（倒閣權），對正副總統有罷免及彈劾權，司法、考試、監察三院重要人員有任命同意權，並有權補選副總統，聽取總統國情報告，提出修憲案及領土變更案等等（憲增四）。立院之法定職權與一般民主國家國會相比，已不遑多讓。但是由於立委選舉制度未臻理想，組織結構尚欠合理，審計、調查、聽證等職權尚不完整，立法院尚無法發揮應有的立法與監督功能。不過這些欠缺，並不影響立院為國家最高立法機關。特別是修憲後，覆議制度改變，立法院反否決行政院覆議（否決）案之門檻由三分之二降為二分之一，即立法院過半數便可對任何政策法案做最後決定，行政部門已不可能倚靠立法院三分之一的少數支持來否決立法院的多數決定（憲增三）。就憲法授權而言，立法院對法案、預算及其他重要事項均有最後決定權，立法院已取得國家重要權力機關的地位，已成為我國政治運作的重心。
因而國人期望之立委能反映民意、謀求民利、立法院能成為政治改革的火車頭，帶動國家整體的發展。尤其是在總統權力已因修憲擴大之際，亦希望立法院扮演強勢國會的角色，有效發揮立法與監督的功能。但事實上，眼前的立法院相當讓人失望，除了部分立委能認真議事外，有不少立委偏愛作秀，或謀取私利，平日不務正業，不願開會，導致法定人數不足而流會，或無法進行表決[16]。直至會期結束之日，各黨才動員立委，挑燈夜戰趕業績[17]，導致立法品質不佳，立法功能不彰等不良評論。其所以如此，原因多端，除了政府體制、選舉制度、政治文化等因素外，立法院本身組織結構、職權行使方式不夠健全亦是重要因素，尤其是常委會的結構與功能及黨團協商機制，最為識者所詬病。
肆、常委會之角色與功能
由於國會人數眾多，意見分歧，對於繁雜的政策法案難以作深入探討。故美國及多數民主國家，通常依功能編組，專業分工，成立具有專家委員會性質的常設委員會，為立法品質把關，並藉以提昇立法效率。
目前立法院雖按功能性質分設十二個常設委員會，但因其組織結構、議事運作、職權與功能仍有欠缺，使常委會仍然無法扮演專家委員的角色與功能。
一、常委會之組織結構：我國常設委員會，由於存在組成方式不合理、多位召委事權不集中、立委助理欠專業及常委會變動頻繁等問題，使常委會無法發揮專家委員會的功能，現分別檢討其缺失，並建議作適度之改革。
（一）改善組成方式：目前常委會的組成方式是每一會期由立委自由登記，逾額則採抽籤方式決定[18]，其結果造成常委會乙黨佔多數，院會卻是甲黨佔多數，常委會的決定時常被院會所推翻[19]。更荒唐的是抽籤結果，造成反淘汰，例如第二屆第一會期，預算委員會超額抽籤，結果被公認的預算專家翁重鈞立委因未中籤，被迫離開預算委員會，有些對預算外行的立委反留其中[20]。這種不合理的制度，曾於88.1.12修改立法院組織法第十一條明定「各政黨黨團在委員會之席次比例分配之。」但第四屆第一會期因國民黨內無法擺平委員之分配，遂又提案恢復抽籤制[21]。此種組成方式，當然無法建立常委會的專業權威地位，更無法發揮為院會節省時間，提昇立法效率等應有功能。解決之道，闕為改變自由登記及抽籤辦法，仿效美、德、日等國制度，按照政黨比例原則及資深優先制度來組成常設委員會[22]。
所謂政黨比例原則，意謂各黨在常委會的委員人數，應與院會各黨立委人數成正比。此一原則可以透過政黨協商，先依各黨在院會之席次比例，分配各黨在各委員會之名額，再進行各黨黨內協調，以確定各黨加入各委員會之名單，然後將名單送交院長，再由院長將各委員會全體名單交付院會以包裹表決方式，作形式上的通過。少數立委若為私利，拒絕接受院會的多數決定，自然會受到同儕的鄙視與疏離。如果政黨配合，再加以黨紀制裁、多數決的民主正當性機制，應可發揮有效的強制作用。平實而言，政黨為爭取召委或程委席次以便控制會議程序的自私考量，及不負責任地縱容，是常委會無法成為專家委員會的根源所在。為了提昇立法效率與品質，改善立法院整體形象，立法院各黨團應遵守並堅持合理的原則，責無旁貸。否則，會傷害政黨的聲譽。
所謂資深優先制度，主要是指連任的立委有優先留駐原屬委員會之權利，及長期固守某一常委會之多數黨委員，有優先擔任委員會主席之機會。新當選的新科立委只能在資深立委分配之餘，尚有餘額時，才能向黨團聲請加入其偏愛之委員會。若有多位新科立委競相爭取加入相同委員會而有逾額情形，仍應依政黨協商，黨內協調，及多數決方式來解決。
（二）加強常委會主席權威：目前立法院每一常委會設置三名召集委員，每一會期均須改選，委員會議主席由召委輪流擔任。但同一議案，得由一人連續擔任主席[23]。實際上，遇有重大議案，常分別由二或三位召委輪流擔任主席，而有互相對立的情形，如第二屆第二會期審查「國安會組織法」時，國民黨召委主持審查完成的法條，輪到民進黨召委擔任主席時，卻不予承認，重新審查。在尖銳對立下，竟各發各的開會通知，造成委員會分裂開會的情事[24]。
此外，有些新科立委，尚不知立委要行使那些職權，竟然就當選為召委[25]，主持會議。這樣的委員會主席，加上不同召委主持同一法案的審查時，彼此推翻，互不尊重，形成互相矛盾的審查報告案，怎麼可能受人尊重。
為了建立常委會專業的權威地位，應改變召集委員制度，採行美、法、德、日等國主席制，使主席由資深委員擔任、或由黨團幹部會議在資深委員中選任之[26]，以求事權統一，並由有經驗與專業能力的委員來領導委員會的議事工作，進而提昇立法院的立法品質與議事效率。
（三）強化立法助理：國會改革五大法案通過後，立法院及委員會之輔助支援系統與幕僚陣容已較前加強。唯立委個人助理之優劣，影響立委在常委會之問政表現，故有檢討之必要。每位立委依法可聘助理六至十人，協助立委蒐集資料，研擬法案，服務選民。實際上，有立委約聘妻子兒女或親屬為助理，實則助理費用流入自己荷包，與增設助理以提升立法品質及效率的主旨相違背。改進之道，闕為立法明訂資格，大專以上學歷者，不得少於法定名額之半數。尤其應參考美國制度，以法律規定，立法助理的聘用人與受聘人之間，不得有血親姻親的關係[27]。我國應於立法院組織法第三十二條增訂第二項：「委員聘任之公費助理不得有血親或姻親關係，且半數以上應具有大專以上學校畢業之學歷。但得聘一位機要助理，不受以上條件限制。」
（四）穩定常委會結構：目前常委會委員每一會期重行登記、逾額由抽籤決定，召集委員每一會期進行改選。此一制度，使得委員會缺乏穩定性，無異不鼓勵委員長期留守同一委員會，因而更難培養專業能力。在實際上，多數立委常更換參加不同的委員會。就1992年當選的第二屆立委而言，在一屆三年之中，只有不到20%的立委，在六個會期中都選擇同一委員會，多數換了三個以上的委員會[28]，此種現象實有改進必要。常委會成員及主席不應每一會期改組及改選，最多每年改組一次。最好仿效美國制度，祇有在議員改選後始行改組委員會[29]。使委員會組織維持穩定，以便委員能在同一委員會吸收相關專業知識，成為相關問題專家，並因彼此長期相處，培養工作默契，提昇議事效率。
二、常委會之議事運作：第三屆立委最後一個會期為改革「委員會個人化」的弊端，已修改委員會組織法及立法院職權行使法。惟常委會開會法定人數及決議人數仍然嫌低；所議事項倘與若干委員會相關，則舉行聯席會議之方式亦不甚妥當；常委會開會公開原則應予落實；此外，新增的政黨協商機制仍有諸多缺點，均有檢討改進之必要。
（一）增加出席及表決人數：委員會議原只須委員五分之一以上出席，即得開會，如今改為必須三分之一以上出席，表決程序未變，同為須有出席委員過半數之同意。但在場委員不足三人者，不得議決。換言之，衹要有出席委員三人在場，委員會即可作成合法決議。雖然較過去委員會可由一人決議之怪象，略有改進[30]。但三人決議有可能被派系或少數黑金立委所操控，且有合法性不足的疑慮，使委員會之審查報告在院會受到質疑，難以展現慎重及專業的權威。為使委員會審查報告具有正當性及權威性，建議仿效美國制度，委員會審查議案之決議，「須有委員過半數出席，出席委員過半數同意議決之」[31]，以求慎重。
（二）聯席會議應改採「代表參審制」：各委員所議事項，若與其他委員會相關聯，則由兩個以上委員會聯席審查，聯席會議由主辦單位召集[32]。但過去曾發生主審與會審之爭，且會審委員會因另有會議撞期而無法出席會議時，常於簽到後集體要求保留在院會之發言權[33]，此無異使院會發言盈庭，院會委員會化。為使與多個委員會相關之議案收到集思廣益之效果，而又不致因人數太多，不便溝通，及不易召開聯席會議等難題，似可考慮仿效法國的「代表參審制」對牽涉廣泛之議案，仍交付一個委員會負責審查，而其他相關委員會則指派代表參加[34]，似不失為兩全其美的方法。
（三）委員會議應採「公開原則」：為免利益團體與立委結盟，牟取私利，損害公益，應使議事運作公開透明化，以便輿論及民意發揮監督作用，故應貫徹立法院各委員會組織法第九條之規定，各委員會會議原則上應公開舉行。但立法院議事規則第六十一條卻規定，「各委員會開會時，除出、列席及會務工作人員外，不得進入旁聽」。議事規則為立法院的內規，屬命令性質，而委員會組織法是法律，基於命令不得牴觸法律之憲法第172規定，議事規則第六十一條應行刪除，俾使議事公開透明，以滿足民主時代人民知的權利，同時方便與論及人民能發揮監督的作用。
（四）現行黨團協商制度應徹底改革：議案遇有爭議，發生在委員會，主席得裁決進行協商；若發生在院會，則由院長或各黨團請求進行黨團協商[35]。此制本在解決議案爭議，避免在院會中的激烈衝突，增進議事的和諧與效率。但在實際上，走火入魔，常委會完成審查，並排入議事日程討論事項，院會主席的處理方式並非進行第二讀會程序，而是裁示，「本案尚未協商，協商有結果，再行處理。」即無論法案是否有爭議，均須先經黨團協商，否則無法進入院會中的處理程序[36]。院長召集黨團協商會議時，參加人員包括副院長、各黨團負責人或黨鞭、或各黨團指派之代表，通常在委員會審查時，投入心力最多，了解最深的立委未必能參加。因而可能導致黨團協商的結論推翻常委會的審查報告，最後進至院會討論的是黨團協商的版本，常委會等於做了白工[37]，這無異使常委會陷入虛脫無用的地步。為維護常設委員會之原始功能，在黨團協商會議中，應有常委會派遣之朝野代表，以反映審查會之專業意見。此外，更大的問題是，協商中的議案，必須全體代表一致同意才能成為結論，任一代表反對，議案即被擱置。倘若某代表支持的某法案不被接受，即採非理性地報復手段，反對協商中的其他法案，形成法案互綁，要過一起過，否則都別過。反正協商過程不留紀錄，亦不公開，別有用心者，皆可為所欲為。導致只有五名成員的黨團代表，一人反對，即可使協商破裂，此無異一人即可綁架整個立法院[38]，這種黨團協商制度必須改革。解決之道闕為無爭議之議案不必交付黨團協商，應直接交由院會決議。有爭議之議案協商時，過程應做完整之紀錄，並刊登公報，讓陽光照進協商的密室，使媒體與全民有監督的可能；同時應修改立法院職權行使法第六十九條，增列第三項「立委選舉得票超過百分之五以上或立委人數超過十人之政黨，始得參與政黨協商。」即未過門檻之政黨無權參與協商，以免少數政團或個別立委綁架立法院之惡行再現。
三、常委會之職權與功能
常設委員會之主要職權，是審議立法院院會「交付審查之議案及人民請願書，並得於每會期開始時，邀請相關部會作業務報告，並備質詢。」[39]其中值得探討的問題有三，其一，應否廢止「保留發言權制度」？其二，院會交付委員會審查的議案，可否限期審完？其三，調閱與公聽制度是否應作進一步改革？茲分別檢討於後。
（一）應廢「保留發言權制度」，「改採少數報告制」：各委員會組織法第十條規定，「出席委員對於委員會決議不同意者，得當場聲明保留在院會之發言權。」而且在院會的發言順序，實際上先由這些少數委員一一上台發表其反對意見，然後再由委員會代表上台提出經委員會審查依多數決通過的「審查報告」。此制造成持反對立場之少數委員，不但得以先行發言權、杯葛議事，且可利用「先入為主」的人性弱點，在院會中爭取認同，以創造翻案的機會。此種方式實有損議事效率，同時也貶抑了經委員會多數決通過的「審查報告」，顯然違背「多數決」的民主基本原則，極須改革。應仿效歐美各國制度，為委員會作審查報告之代表，應有優先發言權，持不同意見之少數委員應彙集反對意見，整理成「少數報告」（minority report）[40]，推派代表在多數通過的審查報告說明後提出說明。
（二）採取「限期報告制」：院會可否命令委員會限期完成交付審查之議案法無明文規定，致使委員會無時間壓力下，常拖延不決，造成常委會積壓法案，妨礙整體立法效率。為使常委會避免積壓議案，建議仿效日本制度，院會得要求常委會提出「中間報告」，及提出審查報告之最後期限[41]。
（三）應強化調查聽証功能、增加罰則：民主國家國會普遍具有調查權，或由憲法明訂，如德、日；或由憲法暗示，如英、美。美最高法院認為，調查權係國會行使立法、預算議決、同意、彈劾等職權的「輔助性權力」（auxiliary power）[42]，或「國會在立法過程中從事調查，是國會固有權力（inherent power）」。[43]美國國會調查範圍廣泛，不限於政府腐化問題，對於社會及經濟體系重大弊案亦得調查，調查旨在蒐集資訊，瞭解真相，以便周延立法，或蒐集證據，揭舉不法，以求改善弊端。換言之，國會得進行「立法性調查」、「監督性調查」或「調查性調查」。要蒐集之資訊或證據，包括公文檔案，會議記錄，及信件、便條、錄音、錄影等具體記錄，亦可透過公聽會方式，請相關人士出席，或傳喚證人，要求其提供證詞或證據。就美國而言，立法性調查態度友善，監督性調查或調查性調查態度嚴厲，若有抗拒或不實，得按藐視國會罪或偽證罪處以罰金或徒刑[44]，故調查權之行使具有實效。
我國憲法規定，調查權屬於監察院，立法院僅有調閱權，由委員會或調查小組行使。職權限於調閱政府機關文件，不包括官員個人文件，及社會團體或經濟團體之資料。且無正當理由而拒絕者，僅得經院會決議，移送監察院糾彈[45]，最後由公懲會懲處。根據過去紀錄，懲戒處分多為記過申誡，撤職比例偏低，其效果有限[46]，遠不及美國藐視國會罪或偽證罪之制裁力。
至於國會公聽會，一般國家是由委員會舉行，為審查議案或調查弊端，得邀請政府及社會有關人員出席，請其提供口頭或書面意見，或相關資訊及證據。若拒不作證，或提供偽證，英美均有處罰之規定[47]。
我國立法院委員會為審查議案，亦得舉行公聽會[48]。議案應包括法律案、同意案及彈劾案等事項。其中對應邀出席人員，空言「不得拒絕」，不僅無罰則規定，連糾彈亦闕如，比調閱權更無強制力。
為強化調閱權行使的效果，對拒絕調閱之官員，應逕送公懲會，並明定公懲會若確認官員拒絕無正當理由，應撤職處分，以求實效。目前不具法律約束力的公聽制度亦應改革，宜參考英美調查性聽證制度，增加藐視國會罪及罰則[49]，以求公聽會發揮應有之功能。
此外，應仿效德國，保障少數權利，若有委員會委員四分之一連署要求，委員會即有義務舉行公聽會[50]。我國公聽會之舉行，須經召委同意，或經委員會議決通過始得舉行[51]，條件嚴苛，應該鬆綁。因為國會監督權，本屬少數黨或在野黨的權利。為求瞭解真相，及正反意見充分呈現，應允許朝野委員對抱持正反意見之出席人員反覆詢答，以收真相愈辯愈明之效果。立法院職權行使法第56條規定，出席人員僅需「表達意見」，似應增加「並備詢答」之明文。當然，為保障出席作證人員之權利及防止委員不當運用公聽會，應有防弊及利益迴避條款，諸如在涉及違法舞弊調查性公聽會中，出席人或証人應有權聘請律師代為辯論，有權「拒証己罪」，有權要求聽証會須達法定人數及避免正面鏡頭或禁止轉播，有權要求詢問事項契合調查宗旨，不應涉及個人隱私[52]。同時立法院應貫徹「立委行為法」中「利益迴避」原則，立委行使調查及公聽職權，應不損及公共利益，不追求私利，不得涉及其本人或關係人金錢、物品或其他利益之期約或授受，倘有上述不法行為，牟取私利，立委行為法應增列罰金與除權或撤免公職等罰則。否則僅憑現行道歉，停止出席四至八次，或停權三個月至半年[53]，這樣的處分，完全無法遏止目前有些立委無視於「利益迴避」原則的惡劣現象。
伍、結語
目前朝野具政治實力人物乃至學界多數人都認為，總統是有政治實權而非接近虛位的元首。而且在政治傳統上，除了嚴家淦繼任為總統的三年期間外，其他的總統，包括兩蔣與李登輝都是擁有實權的總統。在這種政治認知與政治傳統下，未來憲政體制的走向，趨近內閣制的可能性雖非完全沒有，但機率偏低。
在憲政體制可能趨向總統制的情勢下，更須健全立法院的國會職權。不僅應依國發會共識，使其具備現仍「缺乏」或「不全」的審計、調查、聽証等職權；而且立法院的常設委員會應仿效多數民主先進國家之國會，建立專業權威地位，藉以提升立法院的立法功能，並對行政部門發揮有效的監督制衡作用。
為使常委會成為專家委員會，發揮其應有的功能，故本文建議，在組織結構方面，「自由登記」及「逾額抽籤」制應改為「政黨比例」及「資深優先」制；「三位召委制」應改為「一位主席制」；並應健全「立法助理制度」。在議事運作方面，開會法定人數「委員三分之一以上出席」應改為「過半數之出席」，表決須有出席委員過半數始能通過；「聯席會議制」應改為「代表參審制」；常委會會議應採「公開原則」；「黨團協商」應有相關委員會之朝野代表參加，以反映審查會之正反意見，協商過程應紀錄並公開，政黨之得票率須跨過百分之五門檻或立委十人以上的黨團，始有資格派代表參與協商。在職權與功能方面，應廢止「保留發言權制度」，改為「少數報告制」，少數報告應在多數決通過的審查報告說明後再行說明；院會得要求常委會提出「中間報告」及「限期審查」；立法院公聽會應保障「少數黨權利」、「証人權利」；立委應嚴守「利益迴避」原則；調閱與公聽制度中均應有罰則規定。
若單就常委會進行改革，使常委會發揮專家委員會功能，固然能為院會先作周延考慮，節省院會時間，增進議事效率，有助於國會改革。但若欲改善立法院整體立法功能與形象，則基本上須從改善人的素質著手，亦即欲減少黑金背景者當選機會，須從改革選舉制度著手，應將SNTV制改為德式混合制[54]；同時應儘早制訂政治獻金及遊說等陽光法案，以便改善立委本身素質，消除黑金政治及貪瀆腐化。
[1] 因為議會是政府與在野黨辯論競爭的場所，強化議會與常設委員會的能力，無異在加強在野黨競爭對抗的力量，這自然無法獲得政府與執政黨的贊同。見朱志宏，立法論（台北：三民，1995），頁133、141。
[2] 關於政治、社會等因素之影響，請參閱楊日青A，1992，「立法院常設委員會之結構與功能分析」，民主基金會，pp.9-18.
[3] “the eyes, ears, and hands of the Senate and the House of Representatives.”意謂美國國會若無常設委員會，即成聾子、瞎子、沒有雙手，是無法進行立法工作的。John D.Lees，”Committees in the United States Congress”，in John D.Lees & Malcom Shaw，ed.，Comparative in Legislatures :A Comparative Analysis (Durham，N.C.；Duke Univ.Pr.1979)，p.11.
[4] G. Goodwin，The Little Legislature: Committees of Congress(Amherst，Mass: Univ.of Mass.Pr.1970)
[5]我國現行選舉制度是複數選區單記非轉讓投票法（SNTV），只要獲得少數比例的選票就可當選 ，因此靠黑道兄弟及撒些鈔票一樣能夠當選，導致國會殿堂出現不少黑金背景的人物。而在多名額選區，政黨所推出的候選人不但要與他黨候選人競爭，同時亦須與本黨候選人競爭，由是同檔競選的恩怨帶進國會，自然產生派系，有些立委所以能當選，主要是靠個人的聲望與人脈關係，而非全靠政黨，黨紀難以維持，故此立委作秀不務正業，甚至牟取私利的國會亂象，亦就難以消除。固有很多學者專家主張改採德式聯立制，一票選人，一票選黨，即半數立委由單一選區相對多數決方式產生，半數依政黨名單比例代表法產生。 謝復生，「憲政體制、選舉制度與政黨運作」，理論與政策，第八卷第二期，83、2，pp8-10。
[6] 楊日青B，「憲法修改與政黨重組對憲政體制的影響」，理論與政策季刊，第54期，89.7。
[7] 政治實力人物參選立委的興趣，遠不及競選總統的熱情。國民黨內雖有人敦促連戰參選下屆立委，親民黨內亦有請宋楚瑜參選的聲音，不過兩位主席均無興趣。雖然宋主席最後名列不分區第十一名，但旨在拉抬親民黨選情。
[8] 聯合報，89年7月2日，1版。
[9] 杜弗傑曾指出半總統制的三要素：1.總統普選產生；2.憲法賦予總統相當權力；3.總理為首的內閣掌控行政部門，具有行政權，須向國會負責。Maurice Duverger , 〝A New Political System Model : Semi-President Government〞 ”European Journal of Political Research“，Vol.8.No （1980），pp.165-87。我國修憲後亦具此三要素。
[10] 總統遭遇新國會多數黨或多數聯盟與其不同黨時，通常會捨本黨，而邀國會多數黨或多數聯盟的領袖組閣，並由總理主導一般施政，總統除了保留國防外交決策權外，不過問一般政策法案。如左派社會黨的密特朗（Francois Mitterrand）總統淤1986年國會改選後右派聯盟佔多數時，任命右派領袖席哈克（Jacques Chirac）為總理，實施「左右共治」。Machin , Howard , 1990〝Political leadership〞,in A,Peter,Hayward and H,Machin , ed ,Development in France Political ,Chap.5（London: Macmillan Education Ltd.）pp.95-113。第二次左右共治是1993-95年密特朗任命右派領袖巴拉度為總理；第三次共治是1997迄今，右派總統席哈克任命左派社會黨魁喬斯班為總理。
[11] Nelson W. Polsby,”Legislature”,in Fred I. Greanstein, etal. eds. Handbook of Political Science, Vol.5, Governmental Institutions and Processes（Mass：Addison-Wesley,1975）,p277
[12] 1989年時，眾議員個人助理7000餘人，參議員個人助理3800人，國會研究服務處850餘人，會計總處5000餘人，國會預算局225人，科技評估局110人。朱志宏，立法論（台北：三民，1995）頁137-40。
[13] Polsby,op.cit.,p.227-8.
[14] 蘇子喬，「法國第五共和與台灣當前憲政體制之比較：以憲政選擇與憲政結構為中心」，美歐季刊，第十三卷第四期(台北：政大國關中心，88冬)，頁472-477。
[15] 楊日青C，「從修憲及政黨關係探討憲政體制的發展方向」，銘傳校刊39期，2000年3月25日，頁56-7。
[16] 雖然表決人數不足，仍可採「無異議通過」的方式進行表決，惟若有一人反對，議案即不能通過，因而常出現一夫當關，萬夫莫敵的現象。
[17] 例如立法院第四屆第一會期，在88年6月22日結束，當日開會至深夜，一天之內通過25件法律案與法律修正案。
[18] 立法院組織法第十一條。
[19] 第二、三屆立法院常有在野黨控制常委會，修改行政院所提之法案，而執政的國民黨所控制的院會，又推翻常委會的修改決議，恢復行政院的原案。
[20] 楊日青D，「從政府體制談常委會的改革之道」，立法院院聞月刊，26卷3期，86年3月1日，頁6。
[21] 立法院公報，88卷，37期，頁20－210。
[22] Guide Congress，1981-2，p.459;Roger H. Davidson & Walter J. Oleszek，Congress and its Members，5th，ed.(Washington，D.C.:CQ PR.1996)pp.209-13;楊日青D，同註20，頁6。
[23] 立法院組織法第11條；立法院各委員會組織法第3及4條。
[24] 時法制委員會召集委員國民黨籍陳健民立委主持審查完成的法條，民進黨籍的召委盧修一擔任主席時，卻不予承認。
[25] 第四屆第一會期，36位召委中，有11人是新科立委。黃秀端，「立法院之改革與未來發展」， 政大政治系與中山所合辦之「兩岸立法制度」研討會論文集，89，7，22，頁4-4-5。
[26] 楊日青D，同註20，頁6-7；陳英鈐，陳英鈐，「委員會的專業化研究計畫」，國策研究院，2000，10，頁59-65。
[27]Congressional Handbook, Senate Edition, 1990.
[28] 盛杏湲，「國會議員的代表行為：研究方法的探討」，問題與研究，1997，9 。
[29] Roger H.Davison & Walter J.Oleszek, op. cit., pp.209-13
[30] 電話訪問李慶安委員。
[31] 湯德宗譯，國會程序與政策過程，立法院秘書處，1992，頁129
[32] 立法院職權行使法第68、69、70條。
[33] 參見第二會期第二次會議速紀錄。
[34] Harold Zink &Walter D.Jacobs，Modern Government( Prinston:Von Nostrand，1996)p.325.
[35] 立法院職權行使法第68、69、70條。有關政黨協商制度的演變，參閱劉淑惠、廖益興，1999「立法院黨團協商機制的演變與發展」，邁向二十一世紀的立法院—國會、規範、挑戰，研討會論文集。
[36] 電話訪問李慶安委員。其實立法院議事規則第28條規定，「主席於宣告進行討論事項後，即照議事日程所列議案次序逐案提付討論。」不應再交付協商，而應提付院會討論，進行二讀。
[37] 電話訪問李慶安委員。
[38] 例如由於超盟成員黃明和的堅持，竟可使其爭取的「國家癌症防治法」錢坑法案過關，並使已被刪除的醫療服務業開發基金起死回生。電話訪問李慶安委員。
