企業精神與國防組織再造 - 國家政策研究基金會

壹、前言

自一九八○年代以來，世界各國紛紛引進「企業精神」對公共部門加以革新、再造的趨勢，首推一九八八年由英國首相柴契爾夫人採取「新右派」（New Rights）的改革理念所提出的「續階計劃」（Next Step Program），被視為當代政府再造的里程碑（江岷欽與劉坤億，一九九九：一四）；到了一九九二年歐斯本（David Osborne）與蓋伯勒（Ted Gaebler）合著的《政府再造：如何將企業精神轉換至公共部門》（Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector，中譯《新政府運動》）一書指出，政府應該引進企業精神（Entrepreneurial Spirit或Entrepreneurship），進行徹底的再造，才可以達到效率與生產力的極大化，引起世人的高度注目；一九九三年美國柯林頓總統為了兌現競選承諾，任命副總統高爾主持「全國績效評鑑委員會」（National Performance Review）推動聯邦政府的再造計劃（江岷欽與劉坤億，一九九九：一七三~一七八），使這波政府再造運動進入高原期迄今不衰。

我國在學術界的引進之下，以歐美的「新公共管理」（New Public Management）相關理論作為基底，以「企業精神」為核心理念，大力推展「企業精神政府」成為政府再造之標的；而國防軍事隸屬於政府行政權力之一（陳新民，一九九四：七九~八一），對應於國家政治、經濟、社會、科技，與國軍任務、敵情、戰略、資源等內外環境的變遷，故配合政府再造工程的進程，進行國防組織再造，是具有前瞻性、正當性與必要性的適切回應。

睽諸近年來我國政府的再造工程，始之於民國八十七年元月二日行政院第二五六○次會議通過的「政府再造綱領」，並於同月十四日頒佈執行，以「引進企業管理精神，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，以提升國家競爭力」作為總目標，希望藉由「組織再造」、「人力服務再造」與「法制再造」三個大方向，以「組織精簡、靈活，建立小而能的政府；人力精實，培養熱誠幹練的公務員；業務簡化、興利，建立現代化、高效率的法令制度」作為行動的方針，達到「重塑公務人員形象，提升社會地位；調整政府角色，擴大民間參與；靈活彈性組織人力，增強應變能力；鬆綁法規，簡化流程，貫徹便民精神；強化服務品質，顯著提升民眾滿意度；健全政府財政，提高資源管理績效」之目的，滿足民眾對政府職能擴大的企望（行政院，一九九八）。復於八十九年十二月二十日行政院第二七一四次會議通過辦理「全國行政革新會議籌備計畫」，並於九十年二月二十五、二十六日召開「全國行政革新會議」，探討「行政組織重整」、「中央與地方關係」、「行政文化」、「法規鬆綁與創新」、「民意與政策制定」、「政策執行與評估」、「施政品質與為民服務」及「政策傳播」八大議題，以貫徹政府改造目標（行政院研考會，二○○一）。由此可知，國軍的「組織再造」正與行政院的政府再造與行政革新、政府改造之理念，在精神、時機及政策上是相互契合的。[1]

「國防組織再造」是當前國防建設的重大工作。國軍為因應敵情威脅、任務調整與國防資源的變化，遂於民國八十六年七月一日起實施「國軍軍事組織及兵力調整規劃案」（簡稱「精實案」），目的在「建立『精（人員素質及武器裝備精良）、小（兵力少）、強（整體戰力強）』之現代化國軍」（國防部計畫次長室，二○○二）；八十九年公布的「國防法」暨「國防部組織法」修正條文（簡稱「國防二法」），則規劃整個國防施政達到「貫徹軍隊國家化、確立軍政軍令一元化國防體制、落實文人領軍理念、發揮專業分工效能、建立扁平化之國防組織、配合政府組織再造的目標，以建構現代化、專業化國軍」（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：一八九~一九一）；而自九十一年開始推動的「精進案」亦延續「精實案」的精神、遵循國防二法的規範，以「精實組織再造與戰力現代化」為目標（軍聞社，二○○二），這一連串的變革行動統稱為國軍的「組織再造」（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：一八三、一八七、一八九、一九一）。

傳統上，學者一般認為公共部門與企業部門本來就存在著許多本質上的差異，[2]更況是位於公私部門光譜（見圖一）的端末，具有獨佔性、無競爭性、難以取代性與不可或缺性的國防組織，要如何應用「企業精神」來從事組織再造、營造市場導向、撙節成本、使效率與生產力極大化、滿足顧客需求並創造有效、有利態勢，達成組織目標？本文試圖萃取企業精神的理念，從政府再造應用企業精神的策略著手，嗣以宏觀角度檢視自精實案到國防二法施行後的國防組織再造概況，探討國防組織應用企業精神時可茲對張參考的啟迪，藉以調適轉換企業精神用於國防組織再造時體質差異衝突。

圖一：公私部門光譜圖

資料來源：修改自丘昌泰（二○○○），頁十九。

貳、企業精神理念與政府再造

一、企業精神的理念

（一）企業精神與企業家

「企業精神」，或稱為「企業家精神」（蕭全政，一九九八：一）或「企業家的創新精神」（江岷欽與劉坤億，一九九九：六四）。此一詞彙是由法國經濟學家賽伊（Jean Baptiste Say）於一八○○年左右提出，認為企業家在商業活動中，具有重要的地位；能夠洞悉未來、掌握良機的企業家，是經濟轉變與改進的動力（徐鋒志譯，一九九七：八一）。賽伊認為，「企業家把經濟資源由較低之處，移轉至生產力和報酬較大之處」，並且「時時用新方法來運用資源，加強效能與效率」（劉毓玲譯，一九九三： XIII）。換言之，無論是公部門、私部門或者第三部門，只要能隨時以新的方法來運用資源，達到最大的生產力和效能，一般認同這樣的機構即具有「企業性」或「企業精神」。

古典經濟學大師熊彼得（Joseph A. Schumpeter）強調企業家精神的核心內涵，包括「創新」與「冒險」。其中，創新與發明是不同的，後者提出解決方法，而前者則必須將此方法付諸實行。在資本主義體系中，從新產品的提供、新的生產方法（包括新原料的應用、生產技術的創發與改良，及管理方式的調整）之採用、新市場的開拓、和新產業組織的形成等，都可能隱含且體現企業家的創新。另方面，在現代迂迴的生產過程中，從策劃、組織、生產、管理、行銷到後續服務等，任何的創新（特別是愈具關鍵性者）都需要相當時日和成本投入，而且都具有高風險，更需要有眼光、能提出新觀念、新辦法，而且能付諸行動，以實現這些創新作為的企業家（施建生，一九九二：八六、二○一~二○二；轉引自蕭全政，一九九八：五）。

熊彼得的理論中也特別強調，企業家與企業家精神的討論，不能脫離社會現象，也不能脫離歷史實存，因為儘管經濟理論、經濟社會學和歷史不能相互化約，但卻相互關聯；換言之，經濟理論不僅涉及經濟現象，也涉及各種社會現象的整體，而且必需和歷史動態中的各種因素相互契合（Schumpeter, 1991: 36-42；轉引自蕭全政，一九九八：五）。歸結之，也就是企業家與企業家精神的理念，除了強調其在各種領域、方式和層面上的創新與冒風險外，亦重視企業家必須要能充分掌握整體社會結構和歷史動態的脈絡及其發展趨勢，並能動員足夠水準的人力資源，才能確保其創新的實踐和其冒風險行動的成功（蕭全政，一九九八：五）。

「企業精神」不可能憑空而生，它與「企業家」是相互依存的。肯狄棱（R. Cantillon）認為企業家是面對不確定時，進行商業判斷的人（轉引自林水波，一九九九：九）；賽伊認為企業家在商業活動中具有重要的地位，能洞悉未來、掌握良機的企業家，是經濟轉變與改進的動力（徐鋒志譯，一九九七：八一）；管理學大師杜拉克（Peter F. Drucker）則認為企業家的功能就是革新，提供對政策體系的學習與適應能力，願意承擔風險，極力突破限制，進而發展出企業型的行動與創新的問題解決方法（Drucker, 1985；轉引自盧建旭，一九九五：一四四）；白葛瑞夫（W. D. Bygrave）的看法與杜拉克相近，將企業家界定為「察知到機會的存在，而創造對應組織來追求機會的人」（轉引自林水波，一九九九：十）。歸結之，企業家是企業精神的推手，企業家必須擁有創新、冒險的企業精神，故兩者是組織追求永續發展、因應環境變遷挑戰的兩個不可或缺的必要條件。

（二）公共企業精神與公共企業家

在企業組織生存所仰賴的企業精神與企業家，對映到公部門之中即可稱之為「公共企業精神」與「公共企業家」或稱「企業型官僚」。所謂「公共企業精神」，代表一種對公共事務的重新思考，跳脫傳統公部門「韋伯式」的行事準則，[3]加入「創新」與「承擔風險」的基因；而「公共企業家」則指「能夠創造或竭盡所能，致力於大幅改變公共組織對稀有公共資源既存配置方式的行動者」（江岷欽與劉坤億，一九九九：一○一~一○二），析言之，也就是在公部門中負責生產、設計及執行創新理念的個人，但未必是行政首長，只要是在思維與行動上摒棄因循苟且的心態，而且以主動積極的精神面對與解決每一個公共問題，則參與政策過程的每一個人都有可能成為「公共企業家」（林水波，一九九九：二六）。這種具有積極創新思維的公共企業家，可歸納出六項行為特徵（江岷欽與林鍾沂，一九九九：二三四~二三六；盧建旭，一九九五：一四三）：

1.善用組織內部資源及力量，以實現公共目標；

2.專精於某些社會關注的議題，善於應用傳播媒體以及其他各種會議，成為某些公共政策的代言人；

3.積極運用官僚體制的廣大資源與政治全力以爭取成功；

4.善用民意市場，塑造「捨我其誰」的形象；

5.擴展專屬的公共政策範圍，以降低環境的不確定性和增加公共組織的自主性；

6.具有創意與革新能力、組織動員能力、說服力、政治協調力、管理能力、轉變型與道德型領導能力。

根據這六項特徵，一種由公共企業家所型塑、具有公共企業精神的公共部門，可以被綜合描述如下（盧建旭，一九九五：一三五~一三六；林水波，一九九九：四一~四四）：

1.其目標界定是以目標及使命為導向，重視績效評估；

2.以顧客為其工作流程導向；

3.採型分權參與管理，強調授能、參與；

4.注重市場競爭機能、以服務為主、創立行動誘因；

5.衝破官僚原有的體制，重新設計組織；

6.重視成本效益關係；

7.主張創新與改革、法令鬆綁，不受法令規章既定的限制所驅使。

由上可知，公共部門組織再造的理想目標即是將企業精神加以移轉，催化原有的官僚體系成為公共企業家，進而改造成為具有企業精神的公共部門，以增加生產力、提升效能和效率，達成既定目標。

二、應用企業精神於政府再造

（一）各國應用實例

由歐斯本和蓋伯勒所倡議「企業精神政府」的公共部門再造藍圖，影響所及幾乎遍及各個世界民主先進國家，彷彿在行政職能的實務運作上經歷了一場寧靜革命（林鍾沂，二○○一：一六六）。例如，一九九三年美國柯林頓政府「全國績效評鑑委員會」所推動聯邦政府的「勵革運動」（Reienventing Government, REGO）（江岷欽與劉坤億，一九九九：一七八~一八四），其主要目標乃在將傳統的「行政管理」轉移至如歐斯本和蓋伯勒謂之「企業精神管理」，重建聯邦政府的職能；另如，紐西蘭的「行政文化重塑運動」（Reshaping Administrative Culture）、「邁向公元二○一○」（Path to 2010）改革計畫；英國的「續階計畫」、「效率小組」（Efficiency Unit）、「公民憲章運動」（The Citizen Charter Movement）、「服務競爭」（Service Quality Competition）、「跨部會解除管制小組」（Department Deregulation Unit）；加拿大之「公共服務二○○○計畫」（Public Service 2000）、澳洲的「文官改革法」（Public Service Reform Act）；法國的「行政現代化政策」（Administrative Modernization Policy）；德國的「新領航行政模式」（Neuse Steuerungs Modell）、「行政彈性工時」（A dministrative Flexible Time）)；加拿大的「公元二○○○年新制文官」（Public Service Reform Act）；瑞士及奧地利的「新公共管理」（New Public Management）；中共的「國家職能轉換方案」，以及我國的「政府再造綱領」等（林鍾沂，二○○一：一六六），一時蔚為潮流。

（二）應用策略的歸納：五Ｃ策略

從實務面來說，公共部門在企業精神的應用上，的確有其先天性的限制，故在運用時必須認清可茲應用的方向，以達其效用。歐斯本與派斯垂克（Peter Plastrik）在一九九七年合著的《驅逐官僚體制：政府再造的五個策略》（Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government）書中，從各國的政府再造的經驗中，結合企業精神，歸納出「五Ｃ策略」（Five Cs），作為改造公共部門的參考（轉引自江岷欽與劉坤億，一九九九：一二三~一二九）：

1.核心策略（The Core Strategy）—藉以釐清目標、構築願景：係將公共組織的職能集中在領航，而非操槳；亦即行政體系應著重正確政策之研擬，即施政方向之設定，而無須汲汲於例行服務之傳輸。

2.後效策略（The Consequence Strategy）—藉以考評績效、獎優懲劣：目的係在設計公平、客觀、及科學的績效酬賞制度，以利獎優懲劣。

3.顧客策略（The Customer Strategy）—藉以加速回應、強化責任：作用係在調整行政人員與民眾互動的方式，以顧客導向的方式處理行政業務，強調公共組織對顧客負責，藉以提高行政體系對外在環境的敏威度以及回應性。對大多數的公共組織而言，行政責任的歸屬係循命令體系（chain of command）由下而上逐級負責。而公共組織若在訂定目標的過程中，以顧客的角度來思考，則爾後落實目標的成效上，就比較符合顧客的需求。

4.控制策略（The Control Strategy）—藉以授能成員、提昇能力：控制策略係指行政組織內部重要的決策權逐級下授，必要時可對外授權社區。行政組織的控制形式，由鉅細靡遺的法令規章以及層級命令，轉化為「績效責任」的共同願景。

5.文化策略（The Culture Strategy）—藉以改變心態、調整行為：文化策略卻是政府再造成果是否能持續的重要支點。在這五Ｃ策略中，除了文化策略以外，其餘四種策略均可在不同程度上，對行政文化產生變遷催生的作用；但行政文化變遷的方向與強度，則未必符合政府再造者所欲型塑的理想模式。因此，要維繫政府再造的成果，就必須刻意改變行政人員的心思意念及行為習慣等文化情境。

從上述各國推動政府再造的例子，以及清晰易懂的原則與策略中，可以肯定的是「企業精神」對於政府再造，的確起了相當程度的作用，在策略的正確運用之下，可以達到賽伊所謂的「把資源由較低之處，移轉至生產力和報酬較大之處」、「時時用新方法來運用資源，加強效能與效率」的期望。公共部門的再造行動，除了藉徹底改造「公共部門的染色體」成份外，也期望藉由這些原則與策略的達成，能將官僚體系改變為富有創新精神的行政機構，以符合組織的目標與願景。

參、企業精神與我國防組織再造

一、我國防組織再造的概觀

前述在各種內外環境的變遷之下，國防組織必須適切回應這股衝擊，而積極推動國防組織再造，期能在各項資源縮減的環境中，從組織精實、工作簡化、人力資源的有效運用著力，有效發揮組織功能，進而帶動戰力的全面提升。

當前我國防組織再再造，是以八十六年七月一日至八十九年七月一日所執行的「精實案」，及依照八十九年一月二十九日公布施行的「國防二法」所從事的國防體制再造為主。兩者之間的關聯係以「精實案」為先行的政策核心，及至「國防二法」公布後才確立了「精實案」中所規劃的國防組織、人力、物力的法律地位（戴政龍，二○○一：四一七），進而於九十一年三月一日舉行「國防部所屬單位（機關）編成典禮」，完成現階段國防組織再造。以下針對「精實案」及「國防二法」等兩項重大組織再造的背景、政策核心、執行作為，分述其要點如后：

（一）國防組織再造的背景

國軍「精實案」主要的規劃背景有敵情威脅、任務調整與國防資源三項考量（國防部計畫次長室，二○○一），這三個背景固然是國軍組織再造的主要理由，但最初尚有一個重要的原因是因為當時部隊的編制過大，基層幹部與役男不足，造成單位編現率偏低，部隊的戰鬥力即將出現空窗期，這也相當程度地促使國軍不得不調整組織結構。《民國八十七年國防報告書》便指出「精實案」計畫的特點之一是「精簡高層、充實基層：全案以精簡各級指揮機構之行政與勤務人力為重點，節餘員額均用以補充基層部隊，實施後將能有效解決其缺員狀況」（國防部國防報告書編纂小組，一九九八：一四八）。此為初期規劃「精實案」時之主要著眼。

憲法第一百三十七條第二款明定：「國防之組織，以法律定之」，而「國防部組織法」與「參謀本部組織法」雖已於民國五十九年公布，民國七十六年修正，但仍與現實需求有所差距，國防部乃積極推動「國防二法」的立法，對於國防體制架構、統帥權運作機制、落實全民國防作法、軍政軍令一元化、文人領軍與軍隊國家化等重要問題，及建構現代化、專業化及民主化國軍的組織規劃。

（二）國防組織再造的政策核心及作為

1.「精實案」政策規劃：國軍在整個軍事組織再造的政策設計上，其政策規劃原則包括軍事（高司）組織調整及兵力結構調整；在執行期程上，「精實案」自八十六年七月一日起區分準備調適、組織簡併及完成定編三階段實施（國防部計畫次長室，二○○一）。

2.「國防二法」立法原則：包括依據憲政體制、順應世界潮流、尊重民意期盼、兼顧軍事需要、確立國防體制、落實文人領軍理念、發揮專業分工效能、配合政府組織再造（唐飛，二○○○：一一）。

3.政策執行作為：

（1）精實案（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：一八五~一八七）：

A.國軍總員額由「精實案」前的四十五萬餘員，降為三十八萬餘員。

B.國防部及各總司令部、司令部大幅簡併各級幕僚單位，並改以「功能」名稱。

C.包括陸軍調整兵力結構，海軍隨艦艇換裝調整艦隊編組結構，空軍按新戰機獲得期程，逐次調整作戰聯隊編組結構，聯勤依「聯合後勤」規劃調整與運作等。

（2）精實案的相關配套（戴政龍，二○○一：四二一~四二四）：

A.推行大學儲備軍官訓練團（ROTC）：使軍官來源多元化，亦試圖減低正規軍事教育投資的開支。

B.推行志願役指職軍、士官制度：以經濟和服役利益為誘因，招收大批志願役軍、士官，填補基層人力空洞，並降低教育訓練經費。

C.裁併軍事院校、科系及招生人數：配合原三軍大學之改制，合併原戰爭學院、各軍種指參學院、中正理工學院、國防管理學院、國防醫學院，成立國防大學（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：二一九~二二○）；同時，將原三十一所軍事院校簡併為二十所，各院校與軍事任務關係甚微之科系亦停止招生（國防部國防報告書編纂小組，一九九八：一六六），並規劃逐次減少招生人數，以節約軍事教育投資。

D.配合內政部役政司辦理役男「替代役」：有效消化了精實案後兵源過剩的現象（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：二○六~二○七）。

E.移編海岸巡防司令部予行政院海岸巡防署：國防部移撥原海岸巡防司令部約一萬八千人，交新成立之行政院海岸巡防署所屬海岸巡防總局（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：八十、一三一、一八七；行政院海岸巡防署，二○○一；行政院海岸巡防署海岸巡防總局，二○○一），亦使國軍兵力目標更符精實案政策要求。

F.後備部隊擴大納編正式戰鬥序列：在降低國軍兵力員額、扁平化組織結構調整後，後備部隊由原先的被動備用性質，轉化成為戰術直接運用的單位，落實「精簡常備、廣儲後備」之政策（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：一二九~一三○），以符合「平時養兵少、戰時用兵多」與「精簡常備」之戰略指導。

（3）國防二法：

九十一年二月國防部依照「國防二法」立法旨意，完成組織規劃作業，並於三月一日由陳水扁總統親自主持「國防部所屬單位（機關）的編成典禮」，宣布「國防二法」組織再造正式啟動。其攸關國防組織再造的重要精神及內容包括（劉國棟，二○○一：二四~二七）：

A.律定軍政軍令一元之國防體制與權責；

B.明定軍隊指揮及國防掌理事項；

C.國防部新成立單位；

D.修正參謀本部為部長之軍令幕僚及三軍聯合作戰指揮機構；

E.各軍總部修正改隸屬國防部。

（三）國防組織再造的預期成果

綜觀現階段國軍組織再造的背景、政策核心、及執行作為的意義及特性，即希望達成以下目的：

1.權責相副，落實民主政治精神

「國防法」第七條確立了國防體制架構包括：總統、國家安全會議、行政院與國防部；第八條則明定總統行使統帥權，並直接責成國防部部長，由部長命令參謀總長指揮執行。此部分期望規範並釐清長久以來「軍政」與「軍令」的體制與權責分合問題；同時，第十二條也確立國防部部長為文官職，以「文人領軍」為文武關係的型式（戴政龍，二○○一：四二四）。

2.著重機制功能，強化指揮運用與管制

過去我國的國防軍事組織，層級過多，從管理的角度來看，無論於效率與經濟性上均不夠理想，此次結合「國防二法」與「精實案」的組織再造，將國防組織予以扁平化，不但縮短軍隊指揮的層級與鏈路，更強化其組織的設置功能。加上未來陸海空軍總司令部預定於三年內改編為陸、海、空軍司令部，並得將之編配參謀本部執行軍隊指揮。此種扁平化的組織，除能有效捉昇效率以外，更能滿足防衛作戰與地理環境條件的需要。

3.分層負責，專業分工

現代化的管理、強調「分層負責」以突顯其效能。當前的國防組織再造，除了依據「國防部組織法」規定了國防組織的上層結構，成為「精實案」對軍事高司組織精簡調整的法源依據外，更採取軍政、軍令、軍備三區分的專業分工設計，而此三部分均各由專家職司其責，並統由文人部長。軍政系統編設戰略規劃司等十四個幕僚單位及總政治作戰局等九個主要機關；軍令體系編設參謀本部，下設七個幕僚單位；軍備體系編設軍備局，惟因未完成立法，目前依立法院附帶決議「得由國防部在國軍編制員額內，定軍備局以編組裝備表於三月一日先行運作（青年日報，二○○二ｂ）」。同時，也確立了國防部內人力的配置，影響較大的是第十五條規定修正公布後三年，文職人員之任用，不得少於編制員額三分之一；常業化的文官大量進入軍事組織，相較於原本受到經管限制而調動頻繁的軍官，對未來的國防政策過程與組織文化變遷都將帶來影響（戴政龍，二○○一：四二五）。

二、企業精神對國防組織再造的啟示

國防組織再造係我政府再造運動中非常重要的一環。經過多年的擘畫，歷經「精實案」先行，以及「國防二法」的正式施行，象徵著我國國防體制邁入軍政、軍令一元化時代，長期以來由國防部負責軍政事務，參謀本部主導軍令之雙軌體制所造成的分工、指揮與權責等問題，可望隨著新制施行而獲改善，確立國防部與參謀本部的上下隸屬關係，同時也將整個國防軍事體系區分為軍政、軍令與軍備三範疇，統由國防部部長指揮。此一國防組織再造無疑是我國國防體制革新的里程碑，確實值得期待。在這波政府再造運動浪潮中的核心—「企業精神」，似可提供一些新的觀念，供未來我落實國防組織再造的啟迪，使國防組織得以善用資源、提高效率與效能、創造戰力的有效態勢及適應未來的變化。茲就企業精神政府所應用的「五Ｃ策略」，分述其對現階段國防組織再造之啟示如下：

（一）設定核心策略，藉以釐清目標、構築願景：

國防組織的再造是為了建構一個現代化、專業化的國軍，而究其最終目標乃是要完成「隨時有能力確保國家人民安全與領土、主權完整」的組織目標，這是國家設置軍隊的行政行為；國防組織的再造必須以此為最高準繩與規範，方能具備必要性、合法性與正當性，也是整個組織再造核心中的核心。因此，如何能「隨時」、「有能力」確保國防組織目標的完成，正是國防組織再造時必須時時懸念的思考中心，藉以設定核心策略。

國防組織中的各級政策規劃者（單位），必須以能對各個政策問題的核心本質，加以正確確認為首要職能，據此發展出正確的政策規劃；亦即將無所不包的職能調整集中於在「領航」，採取分權、授權管理而不事事「操槳」，並簡併對組織目標無所助益的業務目標和內容，方不致因職能的複雜、任務的多元而模糊了組織的最終目標，形成「第三類型錯誤」（error of the third type），[4]導致不知為何而訓、為何而戰。

此外，構築一系列漸進式而且可預見的願景，成為一明確而務實的施政方向，則是設定核心策略的另一個必要途徑。這種願景不是高不可攀、遠不可達的，它必須是漸進式的、區分時期的，亦即是基於現有資源、能力、法令限制與組織文化可以達到的一系列務實目標，通常在完成第一個初步目標後，即可再以此為基礎進一步擴大、提升，而達成第二個願景，有如階梯般地持續建構發展，朝向既定的標的爬昇。

我國防組織再造的施政願景是期望「貫徹軍隊國家化、確立軍政軍令一元化國防體制、落實文人領軍理念、發揮專業分工效能、建立扁平化之國防組織、配合政府組織再造的目標，以建構現代化、專業化國軍」（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：一八九~一九一）。據此觀諸整個國防組織再造的行動，目標的設定確實十分清晰，亦能充分因應環境變遷，兼顧漸進、務實的原則。但面對敵情威脅未減、國防資源不足的挑戰，以及「有效嚇阻、防衛固守」的戰略指導，似乎遺漏了最重要的核心—「能力」！從邏輯上來看，上述願景的達成，並不完全代表「有能力」確保國防目標的完成；如同企業家採行創新、冒險的企業精神，是為提升生產力，而國防組織再造則是為了「提升戰力」；因此，若未能將「有效提升戰力」作為組織再造的核心前提，極易模糊議題焦點，徒只是為了再造而再造，落入形式主義的圈套而已。所以，應將精實案目標中的「建立精、小、強之現代化國軍」，與精進案「精實組織再造與戰力現代化」中的「戰力」部分，加以突顯強調，納入國防施政的中心，作為體現的準繩。

（二）勵行後效策略，藉以考評績效、獎優懲劣：

公共部門與企業部門最大的差異之一是企業以利潤的收益為績效評估的最終指標，而公共部門基於「公共利益」而提供的服務與財貨多屬於公共財（public goods）或集體財（collective goods），非但不能買賣移轉，個人亦無動機出價購買，致遠離市場的交易價值，而使其價值與效率的衡量難以評估（林鍾沂與許立一，一九九八：四七七）；國防，正是典型的公共財，後效評估確有其困境存在。

十九世紀末德國著名的行政法學者史坦（Lorenz von Stein）教授曾言：「真實的戰爭，是對每個軍事組織一個永恆而生動的批評者」（陳新民，一九九四：六五），意即，能真正檢驗國防是否具有績效，唯有戰爭一途。但戰爭是最不得已的最終檢驗方法，而無論勝敗，國家都可能要付出慘烈的代價，因此，為了降低這種代價，相較於其他公共部門，國防組織的績效更有評估的迫切性與必要性。

基於這種思考，國防組織再造的後效評估指標，實應建立在「有能力降低戰爭對國家的傷害」的基礎之上才具備效度。換言之，可以視為「戰爭成本的降低」。至於如何評估戰爭成本，牽涉到國家的「大戰略」問題，涉及的層面並不僅止於單純的國防事務，尚包括政治、經濟、心理、社會、文化、科技等諸多面向，誠不屬本文的論述旨趣；然就國防組織而言，可將戰爭成本的評估分為「技術」與「管理」兩個層面。

在技術層面上，軍隊訓練所強調的「勤訓精練」，正是技術面的基本評估標準；在管理層面上，依據目標與願景的設定，例如前述「貫徹軍隊國家化、確立軍政軍令一元化國防體制、落實文人領軍理念、發揮專業分工效能、建立扁平化之國防組織、配合政府組織再造的目標，以建構現代化、專業化國軍」、「建立精、小、強之現代化國軍」與「精實組織再造與戰力現代化」等，都應該轉化為具體指標，作為管理面的評估依據。此外，我國自民國八十一年起，陸續發表了五次的《國防報告書》，相當程度地也呈現了國防組織的績效，這種透過資訊的公開，讓人民亦能參與國防績效的評估，亦是國防組織後效評估不可或缺的一環。

至於國家體制內的評估機制，包含立法院、監察院、行政院、國家安全會議等，都可透過預算、監督、審查、公聽會、政策監測等方式為之；而國防組織內績效評估機構，則可以設立具有整合功能的機構專責，或是國防部本部的整合評估室、戰略規劃司，或參謀本部的聯合作戰訓練暨準則發展室，均可作為國防績效評估的最佳單位，並參考美國四年期國防總檢報告（Quadrennial Defense Review Report）的精神，俾建立公平、客觀、及科學的評估方法，適時適切地對國防組織績效做出評估，作為建軍備戰的藍圖與指標；並能對國防組織所屬各單位（機關）建立考評，獎優懲劣，激勵士氣。

（三）貫注顧客導向理念，藉以加速回應、強化責任：

前述，國防組織是一種無競爭性的公共部門，因此整個組織運轉依賴的是韋伯式法理型官僚結構功能的貫徹與發揮，也就是專業分工、層級節制、依法行政及功績管理。理想上，這樣的結構最能發揚組織的效能，但韋伯亦承認這是一種「理念形式」（idea type）、是一種「理性組織」（rational organization），現實社會並不容易達到。所以即使組織結構再如何扁平化或精簡，仍然難以避免產生結構僵化、流程遲緩、抗拒變革等組織病象，[5]解決之道便是在組織文化中摻入「顧客至上」的企業理念。

所謂「顧客」（customer），並非狹隘地僅指位於組織外部使用組織最終產品或服務的消費者而已，它亦指組織內部由於分工而形成的單位，所以「顧客」同時包含了內在與外在顧客（internal/external customer）；內在顧客是指「組織中本單位以外的其他單位或個人，他（們）在整個工作流程中的任務是接續於本單位之後的，或是使用本單位工作成果的」，外在顧客則指「組織最後產出的直接或間接受益者」（轉引自孫本初，一九九八：三九）。從這個角度來推定國防組織的顧客範圍，在總體層次上，國防組織產出的產品是國防安全的服務，國家與人民是為顧客；在中層層次上，國防組織是政府組織的一部分，基於分工上的各個政府組織機構、國防組織內部的各級組織（友軍）是為顧客；在個體層次上，國防組織中具有個別職務的個人，其上級長官、同僚、部屬等是為顧客。

企業精神的主軸之一便是奉行「顧客至上」、「顧客滿意」、「傾聽顧客的聲音」的信念，並且根據顧客需求來設計工作流程，將其轉換到國防組織後，有助於增益一種主動、積極、負責的組織文化，提升各種作業品質與行政績效，並整合內部方案，臻至所謂「全面品質管理」（TQM）境界，亦能作為「分權參與」的基礎，增加對危機或事件的回應能力與效率，更能落實「學習型組織」的目標，使組織保持強烈自我啟發和學習的待擊狀態，可說是企業精神在實務應用上的第一要務。

而國防組織在引進「顧客導向」理念時必須注意到「軍事倫理」的問題。「軍以戰為主、戰以勝為先」，故涉及軍事指揮、命令範疇時，前述中層及個體層次「顧客導向」理念即可能與之發生倫理上的衝突，換言之，當國防組織內部的指揮、命令事項下達時，必然無法尋求「顧客滿意」，而必須以「服從」為最高原則，指揮者當以總體層次的「顧客（國家、人民）至上」為考量，並善盡指揮道德，減少人員的損耗；也就是說「顧客導向」理念應該運用於平時行政管理之上，且不能悖離軍事倫理。

（四）強調控制策略，藉以授能成員、提昇能力：

行政組織的控制形式，既是由鉅細靡遺的法令規章以及層級命令，轉化為「績效責任」的共同願景，故控制策略的重心係行政組織內部重要決策權的逐級下授，並藉以課責，使次級組織與各級成員有完整之能力與責任，達成所賦予之目標。因此，國防部前部長唐飛在立法院審議「國防二法」時，強調我國防組織再造絕非僅是機關名稱的調整，而是在於這個機關未來的功能性如何？能否發揮其功能？唐前部長更指出，軍種總（司令）部組織的調整應保持獨立性，任務可以單純化，但內部要五臟俱全，至於調整的幅度則視需要來調整，需要多少就給多少，不需要就減少，而不是一體適用（唐飛，二○○○：一三）。例如，當前我國防組織再造雖已隨著「國防二法」正式施行而完成首階段的組織調整，但各軍種司令部組織條例及主管軍備事務的軍備局組織條例仍待完成，故尚不能使三軍聯戰機制及軍備整備依法運作。按「控制策略」而論，上述兩條例亦應本著獨立性、功能性為著眼，授與完整之機能與獨立負責之能力，使其足以承擔責任，而由國防部藉由其績效予以控制。在國防組織依法調整至定位後，尤以負責國軍兵工研發、生產及採購的軍備局，將是國軍預算最龐大、與外界接觸最頻繁的單位，因此更有必要在功能與結構規劃上講求「控制」和「授能」。[6]

再者，由於組織效率才是組織再造的精髓所在，亦是政府再造的核心概念。若公共組織無法有效地回應外在環境之需求時，必要時可對外授權社區、或簽約外包的方式為之。根據「國防法」第二十二條：「行政院所屬各機關應依國防政策，結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向外採購時，應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。國防部得與國內、外之公、私法人團體合作或相互委託，實施國防科技工業相關之研發、產製、維修及銷售。國防部為發展國防科技工業及配合促進相關產業發展，得將所屬研發、生產、維修機構及其使用之財產設施，委託民間經營。」因此，「…逐年檢討擴大軍品商修範圍及品項，藉軍品展示與廠商認製（修），促進民間參與國防工業…積極推動軍工廠國有民營工作，借重民間人力、物力與市場競爭，達成降低成本、提昇營運績效、調整政府角色及產業發展與資源有效利用之目的。（國防部國防報告書編纂委員會，二○○○：八五）」被列為國防工業的工作重點，以擴大現有的商維、外包政策，並朝民營化方式經營（戴政龍，二○○一：四二四）。

原本為了降低後勤補保人員及裝備維持的成本，部分軍品製造、維修，國軍早有技術移轉民間、商維、簽約外包等措施，就此而言，這是相當符合企業精神理念的作為，它提供了市場競爭機制，而且也注意到成本效益的考量。公共部門民營化並非新鮮事，且具有「彈性增加、成本降低、借重民間專才、落實服務對象受惠原則、選擇性增加、增加參與機會、整合資訊網路、資訊透明化、運作健全化與示範效果」（江岷欽與林鍾沂，一九九九：三九四~四○二）等優點，這固然也可使軍事組織蒙受其利，但軍事組織機構轉為民營後，利潤、效益與營運風險必然會成為其首要考量，而且亦必須獲得滿足以維持營運生存；但其可能帶來的缺點，如責任問題、不穩定的干擾因素、管理與控制的困境、付費能力與服務品質等問題，這些不可預知與控制的變數，能否適用於必須不計代價、完成護衛國家安全任務的軍事組織？[7]其次，我國軍方的市場是單一的，加上國內外同業的競爭，這能否滿足民營企業追求利潤的營利需求？再者，若在某種時空下這些負向變數不預期地生效，軍事組織與國家是否有足夠的能力承擔損失？要付出多少成本來彌補損失？殊值深思；民營化與民間力量的導入的確可能帶來市場機制，使長期軍事工業產品在市場機制下蒙受其惠，並可降低若干成本，但在國際現實及我國國防工業無法完全自主的情況下，作戰所需的主要能量、日常維修保養所需能量的軍事工業（如戰甲車、火砲、武器、船艦、戰機及其周邊設備）可否全盤交由民營企業經營，以及開放程度等主要問題，則有必要全面而縝密的評估規劃，並完成立法程序，以法律保障及規範之（戴政龍，二○○一：四二七~四二八）。

（五）建構公共企業文化策略，培養軍事專業主義：

文化策略，是組織再造成果是否能持續的重要支點。要維繫國防組再造的成果，就必須刻意改變組織成員的心思意念及行為習慣。從此一論點出發，擬就「公共企業家」、「軍事專業主義」兩個途徑，探討如何改變國防組織成員的心思意念及行為習慣，竟國防組織再造之功。

1.公共企業家與文人國防部長

我國防組織再造後，所採行的是西方「文人統制」的文武關係模式，即將軍政軍令統一置於國防部長的指揮之下，接受國會監督，並且明定國防部長為文官職，掌理全國國防事務（國防法第十二條）。而「國防二法」正式施行後，首任國防部長仍由具軍人背景的湯上將出任，固然因為我國現況特殊，尚不宜明定現役軍人須退伍若干年始得出任部長（唐飛，二○○○：一二）；然日後的問題是，擔任國防部長的文官（純文人）應具備何種條件，才能適任？美國文人國防部長的資歷，值得我們參考。

美國一九四七年成立國防部後，依據美國「國家安全法規定」：最近十年中曾任重要軍職的軍官，不得任命為國部長，因此部長多為文人出身。[8]由於美國國防部長掌管全球最精銳龐大的的兵力，其人選的重要性可想而知，其資歷更是令人矚目。在美國獨立時期，華盛頓認為一位適任的戰爭部長，「應具備戰爭科學之充分知識，且對政治應有廣範之瞭解，他必須是政府所屬之一員，且具有完整人格。（轉引自洪松輝，一九九八：一八一）」此一標準也應適用於後來的國防部長。茲以曾任兩任國防部長的倫斯裴（Donald Rumsfeld）的資歷為例說明之。

一九七五年倫斯裴被任命為第十三任國防部長，時年四十三歲，是美國歷史上最年輕的國防部長。他曾擔任海軍飛行員、國會行政助理、四屆的眾議員、總統助理和總統內閣成員，北大西洋公約組織（NATO）大使，和白宮幕僚長。一九七七年卸職國防部長之後，曾歷任多家公民營企業的經營管理，尤其以一九九○至九三年間擔任通用儀器公司（General Instrument Corporation）的董事長及首席執行長期間，成功地將該公司的高科技（電纜、衛星和高解析度電視HDTV）公眾化並且轉虧為盈，最為人稱道。倫斯裴雖然從事公民營企業經營工作，但也持續擔任政府部門相關內政、外交、國防的諮詢委員、資深顧問、總統特使、總統戰略系統資深顧問等職務。及至二○○一年再度受命成為第二十一任國防部長前，仍是美國吉利（Gilead）科技公司的總裁。[9]

前美國總統艾森豪曾對文人國防部長制度戲謔地說：「在我們這個世界上最古老的行業裡，外行人總認為他們能比內行人做得好」（國防部史政編譯局，一九八○：六七）。倫斯裴這個「外行人」在軍事方面及戰略、戰術之背景可能不足，但是由他長久以來擔任公私部門豐富經營管理資歷觀之，堪稱是一位充份瞭解國防事務、幹練的經理人才，亦相當程度地符合「公共企業家」的型模。

今（二○○二）年三月在美國舉行的「美臺防務高峰會」會議的廣泛交換意見中，我方曾表示希望美方協助下任國防部長順利由（純）文人擔任，並藉對我軍、文職人員開放文官訓練機構，幫助我國提早進入成熟的文人政府型態；據美方人士事後透露，布希政府原則上同意支持此構想，但也希望我國注意避免改革流於形式上的文官化（梅復興，二○○二）。美方的意見即相當程度的指出，適任性應是文人國防部長所當考量的重點之一，而具備「公共企業家」特質的文人部長，應是遴選的要件之一。

2.文人統制與軍事專業主義

「文人統制」的基礎是基於政軍兩大菁英集團，在專業知識與專業職責的分工，文人必須對軍人的意願表示相當的重視，政府應當尊重軍隊的榮譽、專長、自立與政治中立；政府不能對軍隊表示輕蔑，亦不能干預軍隊職務、或利用軍隊取得國內政治競爭優勢（國軍軍事社會科學研究中心譯，一九九五：一二~一三）。軍人服從於文人的領導是基於正確的信仰、價值觀、專業角色的自主性，在政治行為上保持中立化、非政治化，扮演專業軍隊的超然角色。

再者，由於國防事務領域具備專業性、機密性，要落實國會的民意監督及國防體制外的行政監察，實非易事。因此，杭廷頓（Samuel P. Huntington）認為要達到「文人統制」軍隊的較佳方式為「客觀文人統制」（objective civilian control），意即發展專業軍官集團來控制軍隊，使軍隊專業化，軍人從事純軍事任務，培養軍人服從文人領導的軍中倫理。換言之，是以「最大程度的地培養軍人的軍事專業主義」（Huntington, 1956: 83），使專業軍人接受民主憲政的價值體系，建立專業軍人的專業倫理。同時，就軍人心態（miliyary minds）[10]觀點而言，文人政府亦必須理解，對軍隊控制原則以決策或重大事項為主，軍事專業領域則充分授權軍人，以盡情發揮軍事體制的最大功能。因此，我國防組織再造，除了「國防法」明定「文人領軍」的法制改革之外，更應積極培養「軍事專業主義」[11]，並透過意識形態的灌輸，將之內化於軍事專業倫理中，而成為組織文化的中心。

肆、結語

杜拉克曾說，任何組織，無論是公司、非營利組織或是政府，當面臨外在局勢的變遷時，都要對其本身結構進行新思考，如果它繼續以舊的方式前進，就會變得無法管理。現今全球快速競爭激烈變化的環境下，組織不斷進行調整更顯重要，為了提昇組織的競爭力，組織再造已成為各種組織不得不選擇的路。

綜觀企業精神在我國防組織再造的應用上，除了透過權責相副、著重機制功能、分層負責的組織體制再造，強化國防組織效能，以因應環境變遷的衝激之外，若更能運用核心、後效、顧客、控制、文化等五Ｃ策略，將企業精神理念，貫注於我國防組織中，則不僅可以給予國人耳目一新的改革形象，更能因為重視效能、講究效率，而提昇整體國防能力。

然而，所謂徒法不足以自行，國防組織的再造畢竟只能提供國防現代化與專業化的基礎架構，最終仍需落實於「人」的因素。「企業精神」在世界各國政府相關公共部門的應用，已有若干的成效，在我國朝野一致提倡政府效能的呼聲中，應可作為國防組織再造的參考。但必須戒慎的是不可落入同形主義，[12]成為「象徵」治理能力的政治圖騰與不容置疑的改革聖杯，或是「為了再造而再造」的套套邏輯之中，其重點應著重在改變國防組織中「人」的觀念，從建立核心價值與目標、落實績效考核、注入顧客導向觀念，到轉換控制機制與組織文化等策略，方可使制度運作更趨良善有效。惟有如此，國防現代化與增進國家安全總體目標，才得以全方位實現。

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[1] 國軍組織再造是「政府組織再造工程的一部分」。見青年日報，二○○二ａ。

[2] 兩者主要的差異有四項：公部門法令限制較多、目標多元又低度相容、公共監督及績效難以衡量。見賴維堯等，一九九九：九四~九五。

[3] 指專業分工、層級節制、依法行政和功績管理之理想型科層組織。

[4] 所謂「第三類型錯誤」是芮發（Howard Raifffa）在《決定分析》（Decision Analysis, 1986）一書中指稱：「解決錯誤的問題」，即「對於錯誤的問題予以正確的答案」。見吳定編，一九九八：一○三。

[5] 坊間甚至流傳著用來諷刺公共部門的打油詩，或所謂的「公務員葵花寶典」，十分傳神地反面描繪出公共部門的組織病象：1.苦幹實幹，撤職查辦；2.東混西混，一帆風順；3.任勞任怨，永難如願；4.盡職負責，卻遭指責；5.會捧會獻，傑出貢獻；6.不拍不吹，狗屎一堆；7.全力以赴，升遷耽誤；8.推託災贓，滿排勳章；9.屢建奇功，打入冷宮；10.苦苦哀求，互踢皮球；11.會讚會溜，考績特優；12.看緊國庫，馬上解僱。見賴維堯等，一九九九：六七。

[6] 中央日報（二○○二）即曾指出：「軍備局納編聯勤總部各生產工廠、營工署、生產署及測量署組成『生產中心』，納編中科院為『科技中心』及納偏採購局為『採購中心』，其下也設有多個『處』級單位，但卻未設置負責監督的兵監單位及政戰部門，缺乏防腐化、防貪污機制，未來軍備局將成為沒人監督的怪獸…未來軍備局三大中心每年所掌握的預算達千億元以上，各所屬單位有關材料、研發及採購相關督，並沒有兵監單位指揮及正式監督單位審查下，不知要由何人負責可能的防弊作為」。職是之故，此部門未來的組織調整即應妥採「控制策略」，完整授能使其具備充分機能以自我課責。

[7] 例如目前軍用車輛之商維制度，一旦戰事發生，戰時徵用與動員體制是否能順利啟動運作？即為一大考驗。

[8] 一九五○年韓戰爆發，杜魯門提名曾任五星上將的馬歇爾出任國防部長，經眾議院以House Bill 9646決議做個案處理，並附帶決議下不為例。轉引自洪松輝，一九九八：一八○。

[9] 倫斯裴畢業於普林斯敦大學(1954)，曾任海軍飛行員（1954-57）；艾森豪政府時期的國會行政助理(1957)，當選四屆伊利諾州眾議員(1962、1964、1966、1968)；尼克森政府時期曾任「經濟機會辦公室主任」（Director of the Office of Economic Opportunity）、總統助理和總統內閣成員(1969-1970)，北大西洋公約組織(NATO)大使(1973-1974)；福特政府時期，曾任白宮幕僚長和總統內閣成員(1974-1975)，並成為美國第十三任國防部長，時年四十三歲亦是美國有史以來最年輕的國防部長（1975-1977）。自1977年迄2001年被布希政府任命為第二十一任國防部長期間，除擔任多家民間企業經營主管，並且擔任雷根總統軍備控制一般諮詢委員會成員(1982-1986)，雷根總統海洋條約（the Law of the Sea Treaty）特使(1982-1983)，雷根總統戰略系統資深顧問(1983-1984)，雷根政府美日關係的聯合諮詢委員會成員(1983-1984)，雷根總統中東特使(1983-1984)，國家公共服務委員會成員(1987-1990)，國家經濟委員會成員(1988-1989)，美日關係委員會成員(1999 - 2000)。並曾於一九九七年榮獲美國民間最高榮譽：總統自由獎章（the Presidential Medal of Freedom）。見Defenselink, 2002.

[10] 所謂軍人心態，係指軍人於履行專業軍事任務時，先天所具有的價值觀、態度取向、對未來的認知等，基本上是保守的，故領導軍人的領袖應該具有同情保守主義的情懷，方能與軍人的專業主義條件密切結合與發揮。

[11] 先進民主國家「軍事專業主義模型」的主要特徵在：一方面文人政府是國家軍事安全的政治決策者，軍隊為國家政治的工具，軍人是政府的僕人，服從政府的領導是軍人的專業倫理；另一方面，軍人是暴力的管理者和運用者，在軍事專業上的自主權應受文人政府的尊重。見洪陸訓，一九九七：一。

[12] 同形主義原屬生物學概念，意指成功存活的有機體，其活動模式會為其他有機體所仿效，仿效成功的程度越高，生存的機率越大，見林鍾沂與許立一，一九九八：四七八。在組織理論中，則指一組織對其他組織有效或成功行為的完全模仿，而忽略其本身歷史、傳統、特性等因素，使改革流於形式，反而對組織造成傷害。