曾復生（一）前言
美國總統歐巴馬在二○○九年發佈「全球飛彈防禦檢討」（Ballistic Missile Defense Review），主張要建立全球飛彈防禦能量，保護美國本土不受導彈攻擊威脅，同時也將建立區域飛彈防禦能量，保護美國海外駐軍基地，以及盟國友邦不受飛彈攻擊，並且協助盟國友邦有能力保衛自己，這些國家包括北約國家，以及在東亞和中東地區的盟國友邦。隨後，歐巴馬在二○一二年一月提出《21世紀美國國防戰略綱領》中，亦強調將全球飛彈防禦能量，列為美國優先發展的軍力之一。美國全球飛彈防禦系統主要是由五種攔截飛彈組成，其中包括：（一）低空域愛國者飛彈（PAC-3）；（二）愛國者三型升級強化功能飛彈（PAC-3 MSE）;（三）陸基型中空域攔截飛彈（GMD）；（四）海基型神盾級標準三型攔截飛彈（Aegis BMD）；（五）高空域戰區飛彈防禦系統（THAAD）.
二○一三年三月十五日，美國國防部長黑格宣佈將採取四項措施強化亞太飛彈防禦部署，以應對北韓與伊朗長程導彈威脅，其中包括：第一、強化美國本土的飛彈防禦能量，在阿拉斯加州的葛瑞利堡（Fort Greely）增設14座陸基飛彈攔截基地（GBI），使陸基飛彈攔截基地從30座增加到44座，其中有四座設在加州的范登堡空軍基地，進而使飛彈防禦系統增加50％的能量；第二，在日本政府支持下，美軍將在日本境內設置第二座TPY-2雷達，以增加早期預警並追踪鎖定北韓射向日本或美國的飛彈；第三，經過美國國會同意後，將進行環境評估調查以增加在美國本土設置陸基飛彈攔截基地（GBI）；第四，重新調整「標準三型」（SM-3）高空域飛彈攔截能量結構，除了支援歐洲地區設在波蘭、羅馬尼亞、德國，以及西班牙的飛彈防禦基地外，還將強化亞太地區的神盾級「高空域飛彈攔截」部署，以增加美國本土防禦來自中東地區的飛彈威脅。
美國調整亞太飛彈防禦部署，主要戰略意涵在建立兩層三邊軍事同盟架構。第一層三邊架構是美國、日本與澳洲，其飛彈防禦結構是以TPY-2雷達，結合標準三型SM-3 Block ⅡA高空域飛彈攔截系統，以防阻來自北韓及伊朗的飛彈攻擊；第二層三邊架構是美國、日本與南韓，其飛彈防禦結構是以TPY-2雷達，結合愛國者三型低空域防空飛彈，以及海基型神盾級標準三型攔截飛彈為主，以防範北韓針對南韓、日本，以及美國在西太平洋的駐軍基地進行攻擊。
另外，美國與以色列在2012年秋天進行Austere Challenge演習，測試Iron Dome, David’s Sling and Arrow 3等三型，多層次的飛彈防禦系統；同時，美國與阿拉伯聯合大公國透過外國軍售計劃（Foreign Military Salse Program），建立高空域戰區飛彈防禦系統（THAAD）的合作。最後，美國在沙烏地阿拉伯的利雅德成立「美國與波斯灣國家合作理事會戰略合作論壇」（U.S.-GCC Strategic Cooperation Forum），並積極推動與沙國建立飛彈防禦體系。
美國國防部主管政策規劃次長米勒（James N. Miller）於3月12日，在華府智庫「美國大西洋理事會」舉行的的「美國與全球飛彈防禦」研討會上指出，北韓發展彈導飛彈，威脅亞太區域鄰國，包括美國盟邦日本與南韓，以及駐在當地的美軍。目前，美國本土擁有地面攔截飛彈防禦系統（GMD system），在加州和阿拉斯加州等地，設有三十多座地面攔截發射站，使用GPS衛星定位導航系統、長程預警電達和複雜的控制技術中心，防禦美國本土避免受到核武導彈攻擊。同時，美國將持續改善攔截飛彈能力，短期計劃包括完成位於阿拉斯加州葛瑞利堡的二號飛彈基地（Missile Field 2），而一號基地將全面啟用；另將額外設置十四座飛彈發射器，並研究額外設置三座衛星站的可能性，這將使美國東岸回應飛彈攻擊的速度加快。
4月10日，美國國防部長黑格與美軍參謀首長聯席會主席鄧普西，聯合公佈二○一四會計年度五二六六億美元國防預算案。這份國防部預算藍圖將投資研發新戰機、海軍艦艇、精準炸彈、飛彈防禦武器與長程戰略導彈，以符合「亞太再平衡」的戰略計劃。
（二）美中亞太戰略競逐加劇
美國《華爾街日報》指出，為了牽制中共在亞太地區軍力擴張，美軍以對抗北韓之名，積極規畫亞太飛彈防禦系統，但此舉也將深化中共擔心被圍堵的恐懼，進而加速發展彈導飛彈計畫，並將引爆美中軍備競賽，導致亞太地區整體安全形勢趨向複雜。目前，共軍在國防政策與軍事戰略，已經針對美軍在亞太地區結盟與擴軍具體回應，並展現明顯擴張能量，其中包括：
持續研製部署東風系列戰略核導彈，做為殺手級武器，並提高其機動靈活性，落實鐵路、公路等方式運動，而其戰略導彈的突防，亦能運用導彈機動變軌和多彈頭分導等技術，已達成有效嚇阻與奇襲目標的功能。
其次，積極進行航空母艦測試，並研製新型航空母艦戰鬥群，配備艦載戰鬥機、無人飛機、空中預警機、反潛機、電戰機，以及掩護核動力潛艦與柴電潛艦奇襲打擊能力。第三，加速突破材料與技術瓶頸，組建核動力潛艦的潛射洲際彈導飛彈打擊能力，以保障核威懾的第二擊能量。
根據美國國會研究處於2013年4月中旬發布題為「中國海軍現代化對美國海軍能量發展的意涵」報告指出，共軍新研製部署的東風21D反艦導彈，射程可達1600公里以上，並在北斗衛星定位導航，以及岸置超視距雷達輔助下，能有效攻擊美國在西太平洋地區的大型水面艦，甚至可以把航空母艦打成「扭曲的金屬塊」。
從近期美軍接連發布與日本、南韓、菲律賓、澳洲等國的聯合軍事演習，並規劃在日本、菲律賓、澳洲等地，部署先期預警雷達設施，成為建構亞太地區飛彈防禦系統重要行動等跡象顯示，美中之間在亞太地區的軍備競賽有升溫趨勢，而這種美中戰略猜疑的互不信任舉動，已經明顯的在雙方各自的軍事戰略與演習行動上。
隨著美國與中共軍備競賽升溫明朗化，亞太地區的公共領域（Global Commons），包括公海國際水道、空中航線、太空領域，以及網路空間和電磁頻譜等，都將會逐漸形成美中兩強競逐的新格局。美國國防部長黑格表示，美中在亞太地區軍力消長變化，將會成為影響亞太國家每日決策的重要變數；同時，美國是否能夠繼續保持在亞太地區的軍力優勢，也會牽動亞太國家政局演變和外交決策方向，進而影響到美國在亞太地區的關鍵利益。
目前，美國一方面想爭取中共的配合，並將其納入國際規範的體系，成為負責任的大國；但另一方面，美國也積極在亞太地區進行圍堵中共的軍事戰略部署，以確保當關係惡化時，美國仍然可以在亞太地區維持優勢地位。
美國國務院發言人紐蘭表示，在中共軍事實力日益增強的背景下，將繼續支持亞太盟國，並在必要的情況下採取相應措施；同時，美國將規劃在澳洲及菲律賓建設大型的海、空軍事基地，以增強牽制共軍在南海及印度洋的海空軍力；此外，美軍也將在澳洲西南部的伯斯，興建大型雷達站以偵察共軍太空武器與火箭人造衛星發射部署活動。
過去日本一直拒絕回應美國，不斷要求其成為該地區真正強國的呼籲；但是當美國和中共開始在亞太競逐爭鋒，加上東南亞國家對「中國崛起」感到不安，讓日本終於暗下決心，要抛棄過去的猶豫不決，發揮美日軍事同盟的重要作用。中共海軍編隊通過沖繩附近宮古海峽，進入西太平洋海域，展開例行性訓練已經常態化。相較於大陸海監船一直留在釣魚台海域，已讓日本疲於奔命，如果未來共軍組成航艦戰鬥群，航行通過一些有爭議的海域，例如東海釣魚台或南海地區等，將對美國長期主控西太平洋國際海域，以及國際航道自由航行的優勢地位，造成具體的挑戰與衝擊。
美國參謀首長聯席會議主席鄧普希將軍於日前表示，歐巴馬總統發佈的「新國防戰略綱領」，將以撙節國防部的人力成本為最重要方向，並進一步增強美軍現代化的裝備、訓練、後勤與行動架構；同時，鄧普希強調，「如果太平洋、北韓，以及波斯灣出現任何衝突，不但會造成一定程度的傷亡，甚至會影響美國本土的安全，因此美國必須加速讓部隊轉型，使其能夠同時解決多個目標」。
面對中共的「反介入戰略」，美國的因應對策內涵包括，保持靈活的軍力部署彈性、亞太地區駐軍轉型、繼續維持在亞太各地兵力駐防，並保障出入管道暢通、強化美軍「海空整體作戰」能量，以及增強與盟國友邦間軍事安全合作夥伴關係。現階段，美軍規劃在未來十年內，節省一兆美元的國防經費支出。但美軍將把握減少軍費支出，並能繼續維持強大軍事嚇阻能量的原則，運用「海空整體作戰」概念，加強海空軍結合特種作戰部隊的機動精準打擊力量，並把戰略部署重點放在亞太地區。美國智庫界普遍認為，「歐巴馬強調建構精巧強軍力的國防戰略，主要在嚇阻中共和伊朗，因此，美國將發展更靈活的軍隊，強化在亞太地區的能量，並保持波斯灣、印度洋，以及南海地區運輸航道的暢通。與此同時，美軍太平洋總部司令洛克利爾上將即指出，美國將把軍事重心轉往亞洲，而且是會藉著輪駐方式，達到擴大駐軍目標；同時，洛克利爾上將表示，他掌管的夏威夷太平洋美軍指揮部，傾向於在澳洲北部設立陸戰隊和特種部隊訓練機構，並輪調戰艦到新加坡，因為南海航道每年有五兆美元的商業利益，其中美國利益就佔一兆兩千億美元，而美軍太平洋總部必須履行，確保南海航道自由航行安全的重要任務。
美國的戰略規劃圈人士針對亞太安全形勢的變化，尤其是「中國崛起」的趨勢明顯，並形成亞太主要國家面臨「親美」、「親中」、「平衡策略」，或「自主發展」等戰略抉擇猶豫之際，已經開始規劃另一種深謀遠慮的亞太安全戰略，強調美國將逐步把地面常規部隊撤離亞太地區，但必須擴大特種作戰部隊的能量，並保持「海空整體作戰」的戰略威懾優勢。因此，未來美軍特種作戰部隊將積極進駐亞太地區的重要據點，甚至在關鍵航道上建立浮動式的海上特戰基地；同時，美軍將積極開發「全球即時打擊能力」作戰系統，使得美國的特種作戰能量，結合新武器能夠在一小時內精準攻擊，世界上任何一個關鍵的政治軍事目標，其中包括美國「國防先進研究計劃署」（DARPA），新開發的「大陽鷹」（Solar Eagle）無人航空器、結合直升機和戰鬥機特性的「Disc-Rotor」航空器、配備雷射武器的新式匿蹤遠距離轟炸機、MC-12W情報監偵飛機、X-37B無人太空飛機、X-47B艦載無人攻擊機，以及能夠在「近太空」（Near Space）滑行，並迅速重返地球進行精準攻擊任務的「極音速飛彈」（AHW）等；此外，美國海軍準備把百分之六十的核動力潛艦，包括可以執行特種作戰任務的維吉尼亞級導彈潛艦等，駐防在亞太地區及印度洋，並以夏威夷、關島、日本、南韓、澳洲，以及印度洋的迪亞弋加西亞島為前進基地，形成遠距快速精準打擊能量，結合海豹特種作戰部隊的威懾優勢。
中共當局已經將共軍的職能擴大到超出國土防禦的範圍；同時，共軍現代化的主要促動因素是要達成「以武促統」的戰略目標，而且共軍目前已經發展出能夠打擊台灣，以及威脅中國大陸近海軍艦的軍事能量；此外，共軍的導彈射程也在持續擴大，並積極發展部署北斗二代衛星定位導航系統，以進一步建立類似美國「全球快速精準攻擊能量」，即在一小時內能夠把導彈精準發射到世界任何角落的軍事目標，達成先發制人，並針對敵國衛星通訊基礎設施，進行致命打擊的能力。根據美國的衛星通訊與網路電子作戰專業評估報告顯示，美國必須高度重視保衛本國衛星通訊與偵察系統的能力，而且也要準備在這方面承受一些損失，不過，美國目前顯然有過度依賴，為數不多的高價值衛星通訊與偵察系統，但卻缺少足夠的經費建立多重的備援系統以增加安全系數。換言之，美軍在衛星通訊與資訊網路電子戰方面，正面臨共軍現代化的嚴峻挑戰。
現階段，美國與中共正積極強化在亞太地區的擴軍動作，而其間的危險性與令人擔憂之處在於，雙方開始將各自的軍事戰略，定位於假想彼此為長期競爭對手。這種美「中」戰略互疑升溫的對抗性結構，以及彼此猜忌的思維並非不可避免，但雙方如果都不願意採取正面的態度和有效的方法，來處理化解這種緊張關係，未來幾年美國與中共軍事關係陷入對峙的可能性，將會大幅增高。
（三）綜合評析
美日澳洲三國的國防外交首長近日頻密互動，針對亞太安全形勢的最新發展，討論如何強化戰略同盟，以及修改美日防衛合作指南內容，從過去以因應朝鮮半島緊張狀況為主軸的設計，轉變為應對共軍在西太平洋地區擴軍的新形勢。2013年3月間，美日兩國在日本四國外海舉行為期五天，大規模的聯合軍事演習，並派遣F-22匿蹤戰鬥進駐琉球的嘉納基地。在此之前，共軍連續發佈多項重要軍事裝備測試的訊息，包括，最新型O96型「唐」級戰略核潛艦，可發射24枚，射程超過一萬公里的「巨浪三型」潛射洲際彈導飛彈，另外共軍已有二艘O94型「晉」級戰略核潛艦，配備射程超過七千公里的「巨浪二型」潛射洲際彈導飛彈正在服役；同時，中共海軍052D型飛彈驅逐艦已陸續成軍，估計總數量將達16艘，成為亞洲規模最大的「神盾艦隊」。此外，共軍在2012年已經完成第十六枚北斗二代衛星的發射，正式組建亞太地區的自主衛星定位導航系統，讓共軍的核武導彈、巡弋飛彈、戰機、軍艦、航艦、潛艦，以及地面的機動作戰部隊等，都能夠運用這套北斗衛星定位導航系統，而不必再依賴美國的ＧＰＳ系統。美國方面的戰略觀察人士認為，共軍成功發展的自主衛星定位導航系統，將進一步改變亞太地區的軍力平衡態勢，甚至剌激美日澳軍事同盟加速進軍事合作，以保持在亞太的軍力優勢地位。
中共方面認為，二○二○年間，大陸仍處在戰略機遇期，但是國際安全環境將趨向複雜，除了國際金融危機對全球經濟、政治、社會與安全環境產生衝擊外，同時也將促使大國戰略力量重新組合競爭加劇。因此，中共必須建設與當前國際經濟地位相稱，並與國家安全和發展相符的現代化軍隊。
根據中共「十八大」國防政策報告，當前共軍軍事戰略指導高度關注海洋、太空、網路空間安全並積極努力突破核心關鍵技術，加快轉變戰鬥力生成模式，並提升信息化主戰武器裝備系統能量；同時調整優化作戰力量結構，以海軍、空軍、第二炮兵為發展重點，並健全有利於聯合作戰的體系機制。從共軍近年來積極擴軍的實際行動觀察，其為提高奪取制空權、制海權，以及增強遠海和太空控制能力，正不斷加快武器裝備現代化進程，做為軍事鬥爭準備的物質基礎；此外，共軍目前已經把軍力發展重點，放在研發新型信息化作戰平台和精確制導武器，以增強精確打擊能力和信息化作戰能力。
雖然大陸的軍力到二○二○年間，還不太可能成為勢力擴及全球的軍事大國，但是，以現行軍費持續二位數增長的發展趨勢推斷，大陸的軍力將可以在十年間，改變亞太地區的軍力動態平衡狀態。因此，美國方面正採取和戰兩手策略，應對大陸軍力擴張形勢，包括在軍事安全領域，積極部署亞太地區的「海空整體作戰」能量，並積極發展美、日、澳洲為主軸的亞太戰略同盟。
(四）我國因應策略建議
國防部日前公佈《四年期國防總檢討》，以馬總統提出的國家安全「鐵三角」為主軸，包括厚植兩岸和解制度化、增加中華民國在國際社會貢獻，以及結合國防與外交，營造國際安全合作巧實力等，指導未來四年的國防政策、軍事戰略，以及建軍規劃，期能打造精巧強的國軍，達成「嚇阻威脅、預防戰爭、保家衛國」的任務。
目前兩岸情勢雖然有和緩的良性發展，但是中共針對台灣的軍事部署仍在，而且還不時傳出共諜案新聞。因此，台灣即使不與大陸進行軍備競賽，還是需要在國家安全與兩岸關係的整體架構中，鞏固國防武力後盾。與此同時，馬總統必須積極規劃與時俱進的國防政策與軍事戰略指導，做為落實和平發展立足兩岸，和平互惠立足國際的穩固基礎。
台灣為趨吉避凶、未雨綢繆，面對美中日在亞太經濟與安全形勢，出現綜合國力消長變化新局，實有必要著手調整國家安全戰略中的國防政策內涵，以及軍事戰略規劃與準備，從過去長期以中共為唯一假想敵的思維，轉變成以有效處理專屬經濟海域（EEZ）範圍內，包括陸地、空中、海上、水下，以及網路和電磁頻譜的重大威脅、危機或災難，並歡迎亞太國家共同參與安全合作，進而營造兩岸和平發展正能量，成為西太平洋地區和平穩定的貢獻者，讓國軍發揮新的角色與功能，以專業績效贏得國內民眾支持和國際社會肯定。
據此，台灣在運用平衡策略，應對美中日競合關係變化時，先能鞏固國防戰略核心思維，進而在建軍規劃與軍購策略，都能有明確政策指導以利穩健推動，而不是「對方要我買什麼，我就買什麼；要給我什麼，我就接受什麼」。長期以來，美國是台灣進行建軍規劃思維與軍購的主要來源，但國軍與美方洽談建軍規劃與軍購案時，卻經常感受「任人予取予求」的痛苦，不僅在建軍方向缺少主導權，而且花大筆經費卻無法獲得先進有用的裝備，甚至出現不符需要閑置報廢的浪費情況。當台灣有明確的國防政策指導，在思考規劃「國防自主」、「國際軍事安全合作」，以及「對外軍購」的重大國防戰略議題，也就能站在更高的視野，掌握主動權與主導權，朝向「最低代價、最高效益、最符需要」的建軍規劃與軍購目標前進，而不是只為了向美國「買保險」。
基本上，「美國對台軍售」及「台美軍事合作」，都是屬於美國在西太平洋整體戰略佈局的部份。在美國的亞太戰略利益量表中，台灣可能會被擺在「美日軍事同盟圍堵中共的戰略前沿」、「美國與中共發展建設性合作關係的障礙」，或「和平演變中國大陸民主示範」等三個不同的位置。倘若美國把台灣擺在「戰略前沿」的位置，國軍可以要求美國對台進行軍事援助，或者以租賃方式提供先進的軍事裝備，但是，台灣也可能因此而成為美中日軍事衝突下的砲灰或馬前卒；倘若美國把台灣視為其與中共發展建設性合作關係的障礙，則台灣花費大筆金錢向美國購買武器裝備，豈不成為「被人賣掉還要替人數鈔票」的凱子；如果台灣被美國視為「和平演變中國大陸的民主示範」，則台灣不僅不需要在建軍規劃與軍事採購上過度投資，還可以透過民主機制，在美國的支持下推動兩岸和解制度化，並積極促進中國大陸改革開放，進而拓展台海兩岸互利雙贏空間。
整體而言，面對亞太經濟與安全形勢出現結構性變化之際，台灣內部凝聚新國防政策共識，進而有效掌握建軍規劃與軍購主導權，並擺脫冷戰時期的對抗思維，不但可以讓台灣趨吉避凶，更是促進台中美三贏的活棋。然而，這項營造三贏的國防新思維，希望不是台灣一廂情願。
（本文僅供參考，不代表本會立場）
王順民
徐明珠
