黎家維
摘要
2017年12月，立法院三讀通過修正《公民投票法》部分條文，大幅降低公投限制，提案、連署與通過門檻同時調降。2019年公投投票日因與地方九合一選舉合併辦理，受到上述公投限制鬆綁的影響，公投提案暴增，規模空前。2018年中央選舉委員會受理之公投案提案共37案，其中21案開始連署程序，最後10案成案。18歲以上具備投票權者共達1975萬7067人，公投選票將近2億張。
但因投票所及圈票處設置不足，動線混亂，致投票大排長龍，全國有近4成投票所未於原定截止時限完成投票作業，甚至發生公職人員選舉邊開票、邊投票情形，不僅可能左右投票人之投票行為，亦影響選舉與投票之公正性，而選舉及公投結果亦延宕出爐。
針對2018年底地方選舉與公投合併辦理產生之亂象，中選會主委陳英鈐請辭負責，但亂象的檢討卻張冠李戴，對於選務執行面之檢討避重就輕，卻將問題主要成因推卸給公投綁大選。公投無罪，卻反成代罪羔羊；民進黨認定公投綁大選是其敗選主因之一，更被認為是威脅其執政的絆腳石，因此隨即發動《公民投票法》的再次修法。
2019年6月新通過的《公民投票法》限制公投只能兩年辦理一次，且必須和選舉脫鉤。至此，人民直接民權的權力慘遭閹割，民眾制衡執政者背離民意的武器受到削弱，民進黨政府為了維繫政權，不惜葬送民主。
本文將試圖說明民進黨將2018年底的公投亂象歸咎於公投綁大選的錯誤，並檢視其2019年《公民投票法》的再次修改並無正當性。
2019年《公投法》修法內容之檢視
一、前言
2017年12月，立法院三讀通過修正《公民投票法》部分條文，大幅降低公投限制，提案門檻從總統副總統選舉人總數千分之5調降到萬分之1；連署門檻從5％降到1.5％；通過門檻從選舉人總數1/2降為1/4，且有效同意票超過不同意票。2018年中央選舉委員會受理之公投案提案共37案，其中21案開始連署程序，最後10案成案。
公投投票日因與地方九合一選舉合併辦理，規模空前，18 歲以上具備投票權者共達1975萬7067人，公投選票將近2億張。但因投票所及圈票處設置不足，動線混亂，致投票大排長龍，全國有近4成投票所未於原定截止時限完成投票作業，甚至發生公職人員選舉邊開票、邊投票情形，不僅可能左右投票人之投票行為，甚至影響選舉與投票之公正性，而選舉及公投結果亦延宕出爐。
針對2018年底地方選舉與公投合併辦理產生之亂象，中選會主委陳英鈐請辭負責，但亂象的檢討卻張冠李戴，對於選務執行面之檢討避重就輕，卻將問題主要成因推卸給公投綁大選。公投無罪，卻反成代罪羔羊。民進黨認定公投綁大選是其敗選主因之一，且10個公投案中，打臉政府現行政策的7個提案獲得通過，公投更被認為是威脅其執政的絆腳石，因此隨即發動《公民投票法》的再次修法。
2019年6月新通過的《公民投票法》限制公投只能兩年辦理一次，且必須和選舉脫鉤。至此，人民直接民權的權力慘遭閹割，民眾制衡執政者背離民意的武器受到削弱，民進黨政府為了維繫政權，不惜葬送民主。
本文將分成兩部份來說明民進黨將2018年底的公投亂象歸咎於公投綁大選的錯誤，並說明其2019年《公民投票法》的再次修改並無正當性。而捍衛台灣民主，將公投權力還給人民，刻不容緩！
二、大選併公投過去可行，沒有理由以後不行
2018年11月24日地方九合一選舉辦理十項公民投票，結果出現大排長龍，票還沒投完就已經開票的荒謬情況，台灣自2004年3月20日第一次舉辦公民投票，到2018年之前，台灣辦過6次公投，每次都和大選一起舉辦。2004年3月20日有2項公投，分別是購買防衛性武器軍購案，以及進行兩岸協商推動和平穩定架構案，都是與總統選舉日一起舉行。2008年1月20日，第七屆立法委員選舉，也有2公投案合併舉行，一個是制定不當黨產條例，追討國民黨黨產公投，一個是追究執政者不當政策造成國家損失之責任並追償不當所得。2008年3月20日總統選舉也有2公投案，一個是以台灣名義加入聯合國，另一個則是以中華民國名義重返聯合國。結果這6個公投都沒有問題，這三次選舉也都順利辦理。
台灣已歷經幾十年的選舉經驗，不論是承辦選務的主管機關，或是民眾，都有相當充足的經驗；對於公民投票，也投過3次，都不是第一次的嘗試。為什麼唯獨2018年的10項公投就會出問題？以前沒問題，制度都一樣，現在卻出問題，恐怕主其事者才是問題主因。且一次出狀況，不檢討這次執行面上有哪些問題，卻要推翻遊戲規則，修改已經成功辦理3次公投的遊戲規則。這樣合理嗎？
三、沒有對症下藥的公投修法
我們檢視一下2019年6月的公投法修法，根本沒對症下藥。2018年12月13日中選會副主委陳朝建在立法院就大選與公投選務工作亂象，提出公投法七大修法方向：
1、延長公投案公告成立後應舉行公民投票之期間，由公投票成立後「1個月起至6個月內」，修正為「3個月起至6個月內」舉行投票，以利民眾知悉公投內容，以及主管機關規劃投開票作業。
2、公投與選舉同日舉行之彈性。有將現行法規定公投案「應」與全國性選舉同日舉行，修正為「得」與全國性選舉同日舉行之必要。
3、減少公民投票案主文字數，擬修正公投案主文字數以不超過30字為限。
4、強化提案人名冊真實性。為防止提案人名冊有冒名盜用（如已死亡者連署）之偽造情事，你增列提案人名冊應檢附國民身分證影本。
5、連署人名冊應一次提出。
6、投票日不得從事公投宣傳活動。
7、排除限制或剝奪基本人權之公投事項（也就是基本人權的問題，可不可以成為公投的題目，用公投來決定？）。中選會認為，公投為直接民主的體現，公投通過後對於政府施政、立法政策形成都有一定的拘束力，但透過公投程序所形成的法律或政策，仍不得違反憲法對於基本人權之保障。
這是中選會在立法院的報告，洋洋灑灑，但與2018年11月24日當天選務的亂象有哪個有關？根本牛頭不對馬嘴，沒有對症下藥。
第一，公民投票成立到投票日之間，為何需要更多時間？尤其如果與大選一起舉辦，選舉人與公投投票人名冊幾乎一致，除了18歲即可參與公投，公投名冊會略多於選舉外，根本不需要另外增加太多行政成本與工作。公投真正花費的時間，在於提案與連署人的審查。尤其提案的題目，文字，過去要經公投審議委員會，後來改為經過中選會審查。為了確定提案，必須邀請專家與提案人參加公聽會，或要求提案人補正，或予以駁回等；題目沒問題後，再交提案人開始連署，而連署名單的查核，才是公投案處理最耗時的地方。一旦公投案成立，剩下的只有辦理投票工作，這準備需要時間根本有限，而且過去都做得到，現在沒有理由做不到。加上1個成案的公投案，和10個成案的公投案，投票人名冊都一樣，只差現場領票與投票的不同，準備行政工作幾乎一致，以案件增加而要求延長公投準備時間，根本沒有道理。
2019年的修法最後將公投案公告日到投票日由原來的28日延長為90日，理由在於「為使國民就公民投票案可有充足的討論時間」，此立法理由並非不能接受，但2018年投票當天的亂象，與此準備時間長短何干？
第二，公投與選舉是否同日舉辦，也非當天選務亂象的主要問題。如果可以把當天亂象全部推給「公投」案太多，那為何不說是當天併選的「選舉」太多，而去檢討選舉是否不要九合一，改為拆開辦理？但過去3次，6項公投合併辦理，都沒問題，為何這次會有問題？如果當天投票所能夠增加，投票的動線能夠更有效率的規劃，選務人員能夠增加，領票區能夠擴大，圈票區能夠增加數倍，甚至投票時間延長，亂象還會出現嗎？這些部分，中選會檢討報告隻字未提。而早在選舉辦理前夕，各地方就傳出選務人員不足，投票場地也不足的問題。但這些執行層面的問題，中選會未能在選前妥善解決，其實投票當天會出現亂象，早在許多人意料之中。
第三，投票主題字數減少，固然可有助於投票當天民眾圈選速度，但是這並非主要影響關鍵。因為公民投票的真諦，不在圈票區的那一刻才開始閱讀題目，才開始思考應該做出何種決定，而是應該在公投成案後，就成為公眾討論與關注的議題，如此方能有助於公共政策正反意見的陳述與民眾審慎的思辨，而公投案都有公辦的發表會，目的亦在此。進場投票，其實只不過將心中已經做成的決定，訴諸行動，圈蓋選票罷了。與其討論公投題目文字不要太長，應該短公投審查過程的時間，讓公投及早成案，也讓公眾討論的時間增加。2019年的修法，最後仍維持過去的100字，並無修改減為30字，道理其實不證自明。
第四，連署人要附上身證影本，同樣也是屬於公投案成案前的審查流程，不管要不要附，不管是否有人冒名連署而遭剃除，這些都與投票當天的亂象毫無關係。而要求連署人附身分證影本，只是增加連署的成本與難度，就算修法通過，只可能讓公投成案更加困難，戶政單位也不會僅依照連署人所提供之身分證影本進行查核，還是必須依照其填寫的身分證字號進系統查對，因此對於戶政單位事前的審查作業，也不會減少太多工作量。更何況，2019年的修法，最後這並未通過部分，顯然這個檢討方向，亦屬無用。
第五，公投連署名冊是否可以補提的問題，在2018年的公投過程中確有形成爭議，公投法原來就有可以補提連署名冊的規定，但必須「連署人數不合規定者，主管機關應通知提案人之領銜人於三十日內補提」，換言之當人數不合規定時才會要求補提。2019年修法將補提次數限於一次，如此明確化，沒有不好，但是與投票當天亂象，亦無關連。
第六，有關投票日可不可以從事公投宣傳活動？與第七，基本人權之究竟可不可以成為公投事項？這些都不是不能討論之事，但是都與投票日的亂象無關，最後兩者亦均無納入最終修法。
簡言之，2017年底民進黨和時代力量等推動的公投修法，就是降低公投提案、成案與通過的門檻，目的是讓直接民權能夠更容易行使。但是修法通過一年後，碰到第一次的公投，拜新修法之賜，有10案之多，投票過程混亂不堪，更重要的是通過的7個案是打臉民進黨政府現行的政策，公投過去是民進黨選舉的助力，今天卻變成其執政的阻力，所以選務的混亂不過是個藉口，2017年新修的公投法用了一次，馬上就面臨民進黨再修改的命運。
2018年的公投法再修法，其實並沒針對選務的問題深切檢討，反而是將矛頭指向公投本身。只減少公投舉辦的次數，不檢討公投選務的真正問題，根本沒有解決問題；減少為兩年一次的公投，難保不會再次上演亂象？如此修法充滿濃厚的政治算計，想要削弱民眾對自己執政的牽制力量，但卻反而累積了民眾的不滿，終將有一天被高張的民怨所反噬！
四、中選會檢討報告竟與閣揆裁示相左
九合一選後五天（2018.11.29），中選會向當時的行政院長提出檢討報告，賴揆聽後表示：「這次選舉在投票當天引發嚴重民怨，開票作業也延至翌日凌晨3時才完成，中選會事前未能規劃周延、事中未能有效因應並加以排除，造成國人不便，主委陳英鈐雖已請辭負責，中選會仍應深刻記取本次經驗，聽取社會各界意見，就本次選務工作的執行面與法規層面，進行澈底檢討、亡羊補牢，該修法即應儘速修法。」賴揆並說，「未來選舉合併公投舉辦勢將成為常態，請中選會重新檢討整個選務作業，並於一個月內提出逐項改進作為，包括：公投案從查驗連署，應避免死人造假連署；公投主文設計、到公報刊登內容，合理的辦理時程，以及兩種投票程序同步進行的有效分流方式；另外有關社會的各項建言，均應做為下次選舉的妥善因應。」此外，賴揆也要求要研提未來公投採電子投票的可行性，也會請國發會與相關部會協助。
賴清德的看法，似乎比較貼近問題的核心。但上述的指示，中選會在書面檢討報告中，僅坦承造成國人投票不便，確實有疏失，但另一手卻又把責任推給選務人員，認為主因是選務人員經驗不足（無經驗者多達3成），在面對排隊人潮、民眾抱怨時，現場因應和處理行為有瑕疵。而中選會在12月13日立法院的報告中，卻根本不甩閣揆的指示。對於賴揆點出的缺失：如事前規劃如何不周延？事中為何未能有效因應？以及選務工作的「執行面」檢討與改進建議，通通避重就輕，將重點放在「法制面」的檢討。賴揆要中選會一個月提出兩種投票程序同步進行的有效分流方式，也沒看到。對於賴揆所說「未來選舉合併公投舉辦勢將成為常態」，中選會此時已經提出公投與選舉脫鉤的建議，6個月後更硬是修法將它變成歷史；賴清德是在2019年1月14日才下台，公投法的修法方向，無異形同中選會副主打臉賴揆。至於早已立法通過的公投採電子連署系統，中選會副主委陳朝建在2018年底時回應目前已發包並準備驗收，但如今又過了2年多，今年的4項公投連署，仍不見電子連署系統上路，發包與驗收不知道哪去了？而賴揆指示研究電子投票的可行性，自然也是無疾而終。
五、監察院糾正案－中選會不願面對的真相
2019年7月5日監察院提案糾正中選會，指出中選會辦理九合一選舉，未詳慮107年（2018年）初公投法修法降低公投提案、連署與通過門檻後，大幅增加選務工作複雜度，造成投票日諸多亂象，民眾怨聲載道，且引發選舉爭議，均有重大違失。監察院指出中選會的違失有下列：
第一，明知大選與公投合併舉，投票時間將劇增，卻仍輕率決定投票起迄時間維持為上午8時至下午4時。而各地方政府投開票所數，也沿用過去105年第14任總統副總統及第9屆立法委員選舉設置之投開票所數（15,559所）設置，導致投票日未能有效分散人流，影響選務工作，全國有近4成投票所未於原定截止時限完成投票作業，復發生邊開票、邊投票等可能影響投票意向之情形。
第二，中選會於規劃「本次選務作業」時，已知過去各地方選委會有未依人數標準設置投開票所情形，投票所人數過多者，直轄市達30.43%、縣（市）達15.55%，但該次選務仍沿用舊有規模，在直轄市（省轄市）部分有3,212投票所之選舉人數超過1,500人之設置標準，其中甚至有816投票所之選舉人數超過1,800人。但投票所卻先行公告，以致於全國性公投案陸續公告成案後，已無再行調整餘地。
第三，中選會辦理模擬投票演練共計達192場次，但對模擬過度樂觀，後雖發現問題，復因各地方投票所地點早已於107年8月底公告，已難以調整增加投票所所數。107年10月底10公投案公告成案後，中選會更無法及時演練各類極端投票異常狀況以作壓力測試，該會所稱演練作業徒然耗費行政資源卻無應有實效。
第四、中選會雖設有選情中心，然其功能僅限於彙集各項投票所開票資訊，並無處理選務工作異常狀況之功能；對於「本次選務作業」投票日之亂象，未能集會決議作成適當措施，僅能消極發布二則新聞稿，未能發揮統籌調度可用資源及解決各地選舉事務疑義之功能。另該會所稱緊急應變處理機制，僅涉異常行為之處置規範，對於因應各地投票所當日之異常狀況，毫無助益。
此外，監委亦針對以下事項提出改善要求：
第一，要求中選會應該將投票所面積及動線流程規劃列為地方選舉委員會設置投票所之考量因素。
第二，地方一再反應選務人員招募不易問題，中選會實應設法推動修法，放寬選務人員之選用規定（現行規定投票所工作管理員須半數以上為現任公教人員），適時儲訓選務工作人員，同時檢討其報酬。
第三，選務人員現場問題層出不窮，中選會應檢討改善選前訓練作為。
第四，因等候投票時間過長，致部分年長者、行動不便者及孕婦可能不耐久候而未投票。中選會應增訂相關規範內容，以保障其等之選舉權（投票權）。
第五，中選會宜借鏡他國前揭實務案例，考量以機器（電子）計票方式辦理公民投票案件之開票作業，以提升公投開票效率，並減輕選務工作壓力。
監察院的糾正報告，顯然更偏重於中選會在選務執行面上的缺失，正是中選會檢討選務亂象的盲點所在。倘中選會確實依照監察院所查缺失改正，大選與公投合併辦理所可能產生之亂象應能解決，實在無須大費周章修法，閹割民眾的公投權力。
六、2018年選務亂象癥結是執行不力，公投卻成代罪羔羊
2018年選務亂象原因在於中選會規劃與執行不力，公投卻反而成代罪羔羊，根本是劃錯重點。今天政府可以因為2018年選舉與公投合併辦理出現混亂為由，把公投閹割縮減為兩年一次，萬一日後兩年一次的公投還是出現亂象，是不是要改四年一次？還是乾脆廢掉公民投票？
這些憂慮不是不可能，因為蔡政府的檢討沒有針對選務執行面去認真檢討，開出的解方只是減少公投辦理次數，只是硬要把它和選舉拆開，選務執行面的問題依舊沒有解決，現在公投被壓縮兩年辦一次，本來年年可以辦理的，現在擠在一起，不是更容易塞車？公投案如果一年10案，兩年擠在一起變成一次要投20案，不是要花更久的時間？如果中選會還是維持一樣的動線規劃，一樣數目的圈票區，案子卻變成2倍，哪會解決亂象，恐大只會越搞越亂。
當然，或許現在的政府就是希望公投越亂越好，越難投票越好，民眾花越多時間去排隊等待越好，因為這些都是增加民眾投票的成本，成本增加，民眾就卻步，就不想投。但是公投是憲法賦予民眾用來牽制政府的最有利武器，現在政府就想盡各種辦法讓你難以使用武器，讓民眾施展不開，讓民眾因為各種障礙就放棄退縮，這樣的結果是什麼？就是制衡政府的武器變弱了，變少了，執政者就可以更加為所欲為，更行動自如，我行我素，反正牽制他的武器減少減弱了，執政者還需要擔心民意，還需要順從民意嗎？
七、結論：因噎廢食卻拿民主陪葬
從前面中選會副主委在立法院的檢討報告與修法方向，以及我們逐點的分析來看，實際選務的檢討完全付之闕如，對於造成公投亂象的成因，也沒有真正探究，只是拿一堆東西胡亂充數。完全把問題甩鍋在公投綁大選之上。
人們常說頭痛醫頭，腳痛醫腳，這種作法都還被人詬病沒有對症下藥，真正解決問題。但我們看看民進黨2019年主導通過的修法，根本是頭痛砍頭，腳痛砍腳，砍了以後就不會痛了呀！噪音太大聲，把耳朵刺聾；光線太刺眼，就把眼睛刺瞎，問題就解決了。但真的解決了嗎？
俗語說「因噎廢食」，不就是如此嗎？《呂氏春秋．孟秋紀．蕩兵》：「夫有以饐死者，欲禁天下之食，悖。」原意是說，因爲有人吃飯噎死了，就想讓天下人都不吃飯，這太荒謬了。因為吃東西被噎著，怕被噎死，索性不准大家吃東西；因為喝水嗆到，怕被嗆死，所以就不讓大家喝水，但這樣對嗎？如果政府的作為是依靠切斷，看起來很簡單，成本很低，但是卻背離了直接民主，背離主權在民的精神，更是違反憲法保障人民的基本權力，付出的代價卻是民主的崩壞，根本是大到難以估計的損失。
2018年的選舉亂象，時任中選會主委陳英鈐辭職下台，但是副主委陳朝建卻未跟進。2018年12月3日陳朝建在立法院內政委員會受訪表示，他個人不戀棧職位，現階段要先做好「公投法」修正、選務檢討及立委補選事宜，將在12月上中旬進行總檢討會議。如今，兩年多過去了，公投法已經在2019年6月修法通過，選務也檢討完了，儘管檢討的方向亂七八糟，立委該補選的，也早已補選完了，但是說好的不戀棧職位，卻像已經發包的公投電子連署系統一樣，沒有了下文…。
2019年公投法修法後還出現一個亂象，就是不容許公投綁大選，但卻可修憲綁大選。一般全國性公投與修憲複決公投，本質其實沒有差別，難道修公投綁大選會出現的問題，修憲綁大選就不會出現？民進黨人士還不諱言表示修憲綁大選才容易通過門檻，但公投何嘗不是如此？總之，2019年的公投法修法，卻出現了這種雙標的亂象，這真的是立法疏漏嗎？我想不是，應該是民進黨現在比較討厭公投，認為公投牽制了他們的執政，礙手礙腳，但他們卻一直想推動修憲，所以不惜雙重標準，量身打造出來的怪制度。
沒有正當性的公投修法，解決不了選務與公投的亂象，卻剝奪了人民的直接民權，更助長執政者違抗民意的一意孤行，動搖台灣民主根基。因此我們主張還權於民，拆掉兩年才能一次的公投鐵籠；讓執政者不敢忽視，違逆人民的聲音，讓人民真正成為國家的主人！
財團法人
國家政策研究基金會
吳威志
廖元豪
王順民
徐明珠
