民進黨政府兒童、少年福利服務工作的考察論述

壹、前言：兒童及少年作為國家未來主人翁的變遷意涵

誠然，即使少子女化的生育模式已經具現成為一項客觀事實，但是，優質的人力素質更是再一次地突顯出『兒童是國家未來的主人翁』的重要性，不過，對於即將要接棒與當家的青少年，該有的重視同樣地也是不可偏廢的；連帶地，除了是對於兒童與少年的各自看顧外，並且還要有回應於生命歷程（life course）而來的賡續意義。

表1：台閩地區兒、少年齡結構變化一覽表

單位：人

年度	總人口數	0-11歲		12-17歲		0-17歲
年度	總人口數	實數	％	實數	％	實數	％
2000	22,276,672	3,751,124	16.84	2,027,945	9.10	5,779,069	25.94
2001	22,405,568	3,700,255	16.51	1,962,266	8.76	5,662,521	25.27
2002	22,520,776	3,611,832	16.04	1,932,701	8.58	5,544,533	24.62
2003	22,604,550	3,517,927	15.56	1,912,023	8.46	5,429,950	24.02
2004	22,689,122	3,413,894	15.05	1,931,153	8.51	5,345,047	23.56
2005	22,770,383	3,294,247	14.47	1,948,681	8.56	5,242,928	23.03
2006	22,876,527	3,176,997	13.89	1,930,184	8.44	5,107,181	22.32

注：各年度別資料皆為該年度12月底的統計數字。

資料來源：內政部社會司網站（社政年報）。

對此，2004年最近一次修正核定的＜社會福利政策綱領＞隱含著對兒少族群相關作為的構思企圖，這其中：在綱領的原則方面提出落實兒童與少年的在地服務，藉此讓兒童及少年均以在家庭裡受到照顧與保護作為優先原則，而機構照顧乃是考量到兒少最佳利益底下的補救措施；至於，在綱領的內涵方面則是針對弱勢兒童與少年設計額外的專案協助、協力營造有利於兒童與少年身心健全發展的成長環境、整合相關部門以提供兒童早期療育服務、結合民間部門協助少年學習獨立自立與發展潛能。除此之外，以家庭為本、為重的照顧政策，亦顯現在＜社會福利政策綱領＞裡社會保險與社會救助等等的規劃內容。

準此，從延續過去、有所創新到未來的展望，點明出來對於兒童及少年福利圖像的勾勒，是有它檢討與論述的必要。

貳、民進黨政府之兒少福利服務圖象剖析－－以社政年報為例

底下，我們將以行政院內政部所定期發佈的社政年報作為分析論述的文本，基本上，社政年報裡所歸納出來兒童及少年福利的工作項目，共計包括有經濟安全（生活扶（補）助、托育補助、醫療補助、早期療育補助）、兒童托育服務、早期療育服務、保護服務、弱勢兒童及少年福利服務、兒童及少年性交易防制工作、行為偏差兒童及少年輔導服務、權益維護倡導等（見表2），至於，扣緊從2004年度至2006年度而來的考察發現如下：

表2：內政部兒童、少年福利的工作項目及其福利支出一覽表

項目別

2004年

2005年

2006年

經濟安全

1.低收入戶生活補助

2.中低收入戶兒童及少年生活扶助

3.低收入戶兒童托育津貼補助

4.中低收入家庭幼童托教補助

5.發放幼兒教育券

.低收入戶暨弱勢兒童及少年醫療補助

7.3歲以下兒童醫療補助

8.早期療育補助

1.低收入戶生活補助

2.中低收入戶兒童及少年生活扶助

3.低收入戶兒童托育津貼補助

4.中低收入家庭幼童托教補助

5.發放幼兒教育券

6.低收入戶暨弱勢兒童及少年醫療補助

7.3歲以下兒童醫療補助

8.早期療育補助

1.低收入戶生活補助

2.中低收入戶兒童及少年生活扶助

3.開辦「弱勢家庭兒童及少年緊急生活扶助計畫」

4.低收入戶兒童托育補助

5.發放幼兒教育券

6.中低收入家庭幼童托教補助

7.開辦原住民幼兒托教補助

8.低收入戶暨弱勢兒童及少年醫療補助

9.3歲以下兒童醫療補助

10.低收入家庭3歲以下兒童健保費補助

11.辦理發展遲緩兒童療育費及交通費補助

托育

服務

1.建構社區化、普及化托育環境

2.理托育機構教保人員專業訓練

3.透過評鑑作業，提昇托育機構服務品質

4.推動社區保母支持系統

5.研商幼托整合方案

6.研擬「外籍配偶及弱勢家庭兒童學前啟蒙服務計畫」

1.建構社區化、普及化托育環境

2.理托育機構教保人員專業訓練

3.透過評鑑作業，提昇托育機構服務品質

4.推動社區保母支持系統

5.研商幼托整合方案

1.建構社區化、普及化托育環境

2.理托育機構教保人員專業訓練

3.透過評鑑作業，提昇托育機構服務品質

4.推動社區保母支持系統

5.規劃保母管理及托育費用補助

早期

療育

1.成立早期療育服務推動小組

2.修正「發展遲緩兒童早期療育服務實施方案」

3.辦理「發展遲緩兒童早期療育通報轉介」業務的評估工作

4.進行學術研究

5.推動早療宣導與訓練

6.提供其它相關服務

1.成立早期療育服務推動小組

2.修正「發展遲緩兒童早期療育服務實施方案」

3.辦理「發展遲緩兒童早期療育通報轉介」業務的評估工作

4.推動早療宣導與訓練

5.提供其它相關服務

1.成立早期療育服務推動小組

2.修正「發展遲緩兒童早期療育服務實施方案」

3.辦理「發展遲緩兒童早期療育通報轉介」業務的評估工作

4.推動早療宣導與訓練

5.提供其它相關服務

保護

服務

1.設置「113」婦幼保護專線

2.設置失蹤兒童少年資料管理中心

3.協助兒童保護個案資訊管理系統之個案資料建檔

4.增設受虐兒童少年緊急庇護處所

5.辦理保護個案原生家庭處遇服務

6.辦理相關專業人員研習訓練

7.編製「強制性親職教育輔導課程教材」

8.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務

9.訂定「落實兒童及少年保護家庭暴力與性侵害事件通報及防治工作實施方案」

10. 印製對照版本的「新生兒童保護宣導手冊」

1.設置「113」婦幼保護專線

2.設置失蹤兒童少年資料管理中心

3.辦理高風險家庭輔導處遇服務

4.補助聘兒童及少年保護社工人力

5.提供緊急保護安置服務

6.辦理相關專業人員研習訓練

7.函頒「辦理強制性親職教育工作流程及注意事項」

8.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務

9.辦理「落實兒童及少年保護家庭暴力與性侵害事件通報及防治工作實施方案」相關措施

10.印製對照版本的「新生兒童保護宣導手冊」

11.編製「兒童及少年保護工作指南」

1.設置「113」婦幼保護專線

2.設置失蹤兒童少年資料管理中心

3.辦理高風險家庭輔導處遇服務

4.補助聘兒童及少年保護社工人力

5.提供緊急保護安置服務

6.辦理相關專業人員研習訓練

7.函頒「辦理強制性親職教育工作流程及注意事項」

8.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務

9.辦理「落實兒童及少年保護家庭暴力與性侵害事件通報及防治工作實施方案」相關措施

10.印製對照版本的「新生兒童保護宣導手冊」

11.編製「兒童及少年保護工作指南」

福利

服務

1.辦理收出養業務

2.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務

3.輔導設置兒童少年安置教養機構

4.推動兒童少年轉向制度

5.加強危機家庭兒童及少年生活照顧

1.辦理收出養業務

2.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務

3.輔導設置兒童少年安置教養機構

4.推動兒童少年轉向制度

5.加強危機家庭兒童及少年生活照顧

6.辦理失業家庭兒童短期照顧服務

7.訂定「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」

8.推動兒童少年社區照顧輔導支持系統

1.辦理收出養業務

2.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務

3.輔導設置兒童少年安置教養機構

4.推動兒童少年轉向制度

5.加強危機家庭兒童及少年生活照顧

性交易防制

1.定期召開督導會報

2.設置救援專線

3.陪同應訊

4.設置關懷中心、緊急及短期收容中心

5.積極配合辦理中途學校

6.個案安置輔導

7.後續追蹤服務

8.原住民鄉認養計畫

1.定期召開督導會報

2.設置救援專線

3.陪同應訊

4.設置關懷中心、緊急及短期收容中心

5.積極配合辦理中途學校

6.個案安置輔導

7.後續追蹤服務

8.原住民鄉認養計畫

1.定期召開督導會報

2.設置救援專線

3.陪同應訊

4.設置關懷中心、緊急及短期收容中心

5.積極配合辦理中途學校

6.個案安置輔導

7.後續追蹤服務

偏差行為輔導

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1.推動邊緣少年高關懷團體工作方案

2.推動中輟行為偏差少年輔導方案

3.設置兩性輔導專線及建構相關措施

4.規劃少年輔導委員會法制化作業

1.推動邊緣少年高關懷團體工作方案

2.推動中輟行為偏差少年輔導方案

3.設置兩性輔導專線及建構相關措施

4.規劃少年輔導委員會法制化作業

權益倡導

1.加強兒少人權教育

2.加強兒童少年保護及重建工作

1.加強兒少人權教育

2.加強兒童少年保護及重建工作

1.加強兒少人權教育

2.加強兒童少年保護及重建工作

兒少福利經費

4,138,449,000

3,013,169,000

3,355,682,000

原始資料來源：內政部社會司＜社會年報＞（2004年、2005年、2006年）。

（一）在「經濟安全項目」方面，包括有1.生活補（扶）助：係以中低收入之『舊貧』和經濟弱勢之『近貧』等等家庭之兒少為主，藉以提供生活補助或是生活扶助的現金濟助，不過，金額以及補助月份都有上限；2.托育補助：除了有對於包括原住民在內之弱勢家庭幼兒的托育與托教補助外，也對一般家庭提供幼兒教育券；3.醫療補助：針對低收入暨弱勢兒少以提供健保費補助和醫療補助外，也提供其它3歲以下兒童之門診及住院部分負擔費用的醫療補助；4.早期療育補助：辦理發展遲緩兒童療育費及交通費補助。

（二）在「兒童托育服務項目」方面，回應非典型家庭之補充功能的托育服務需求，據以提供包括有1.建構社區化、普及化托育環境；2.辦理托育機構教保人員專業訓練；3.藉由評鑑作業，提昇托育機構服務品質；4.推動社區保母支持系統；5.研擬「外籍配偶及弱勢家庭兒童學前啟蒙服務計畫」；6.研商幼托整合方案；以及7.規劃保母管理及托育費用補助。顯然，除了幼托整合以及托育費用補助的方案研議外，與兒童相關的托育服務工作均以朝向透明管理的建制化目標發展。

（三）在「早期療育服務項目」方面，包括有1.成立內政部早期療育服務推動小組的專責單位；2.修正函頒「發展遲緩兒童早期療育服務實施方案；3.辦理發展遲緩兒童早期療育通報轉介的業務評估工作；4.推動早療工作的宣導與訓練；5.提供包括到宅療育與費用補助等其它的相關服務；以及6.進行學術研究，藉以讓早期療育工作走向業務協調、服務整合以及現金給付、項目服務之照顧管理（care management）的目標前進。

（四）在「保護服務項目」方面，包括有1. 設置「113」婦幼保護專線；2.協助兒童保護個案資訊管理系統之個案資料建檔；3.設置失蹤兒童少年資料管理中心；4.辦理高風險家庭輔導處遇服務；5.補助聘兒童及少年保護社工人力；6.輔導輔導民間機構提供緊急保護安置服務；7.辦理相關專業人員研習訓練；8.函頒「辦理強制性親職教育工作流程及注意事項」；9.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務；10.辦理「落實兒童及少年保護家庭暴力與性侵害事件通報及防治工作實施方案」相關措施；11.印製五種對照版本的「新生兒童保護宣導手冊」；以及12.編製「兒童及少年保護工作指南」。準此，藉由實施計劃與工作指南的方式，以建構起兒少保護的標準作業流程。

（五）在「弱勢兒童及少年福利服務項目」方面，基於整合性照顧服務的運作原則，以提供包括：1.辦理收出養業務；2.輔導辦理兒童少年家庭寄養業務；3.輔導設置兒童少年安置教養機構；4.推動兒童少年轉向制度；5.加強危機家庭兒童及少年生活照顧；6.辦理失業家庭兒童短期照顧服務；7.訂定「高風險家庭關懷輔導處遇實施計畫」；8.推動兒童少年社區照顧輔導支持系統，藉此讓原生家庭、寄養家庭、機構家庭以及收養家庭相與建置成為一套完善的照顧服務體系，並且回應於支持性、補充性、保護性與替代性等等配套方案，從而達到捍衛家庭穩健運作的功能目標。

（六）在「兒童及少年性交易防制工作項目」方面，包括有1.定期召開督導會報；2.設置救援專線；3.陪同應訊；4.設置關懷中心、緊急及短期收容中心；5.積極配合辦理中途學校；6.個案安置輔導；7.後續追蹤服務；以及8.原住民鄉認養計畫，藉此建構縝密的保護網絡。

（七）在「行為偏差兒童及少年輔導服務服務項目」方面，包括有1.推動邊緣少年「高關懷團體工作」方案；2.推動中輟行為偏差少年輔導方案；3.設置兩性關係及未婚懷孕輔導專線及建構相關補助措施；以及4.規劃各縣市少年輔導委員會法制化作業，從而思索多元化之少年陪同成長方案的可行性。

（八）在「權益維護宣導項目」方面，包括有1.加強兒少人權教育；2.加強兒童少年保護及重建工作等。

總之，藉由2004年至2006年各種法定福利而來之兒童、少年福利服務的變遷考察，得出：『重兒童、輕少年』、『偏弱勢、後一般』、『急經濟紓困、少其它配套』以及『先問題處遇、再發展預防』，成為了現行公部門兒童與少年相關福利作為的發展特色，也就是說，在福利服務的對象之間是兒童優先於少年，在對象之內是弱勢兒童先於其它的一般兒童；至於，在項目之間則是鎖定以經濟扶助為要的家庭維繫方案，來作為兒少福利的推動原則。

另外，三個年度下來絕大部份都是延續性的業務項目，因此，諸如幼托整合以及托育費用補助等等的創新提案，還是僅止於標竿性質的形式意義，不過，這樣的發展後果實乃有它架接在福利意識型態、經濟成長態勢、公民社會樣態等等的整體條件上。

參、代結論：兒童、少年之福利願景與未來課題

事實上，在不同年度的社政年報裡，均提出相與對應的未來展望，底下，我們整理出來從2004年至2006年這三年以來內政部自我期許的工作重點，這其中包括有：

1.研商幼托整合方案；

2.規劃保母管理及補助制度；

3.賡續推動外籍配偶及弱勢家庭兒童學前啟蒙服務計畫；

4.建構完整發展遲緩兒童早期療育體系；

5.賡續辦理3歲以下兒童醫療補助及研議增加健保費補助

6.研議中低收入家庭幼童托教補助實施計畫補助年齡放寬並提高補助標準；

7.辦理高風險家庭兒童少年處遇服務；

8.落實兒童少年保護工作；

9.推動隔代、單親、外籍配偶家庭之福利服務；

10.落實兒童少年轉向制度；

11.加強網路分級制度之推動；

12.賡續推動行政院青少年事務促進委員會決議事項；

13.辦理兒童少年性教育宣導及未婚懷孕處遇服務。

以此觀之，年度報告裡的工作檢討，有些是涉及到跨部會之間的業務協調，甚至於是關乎到行政院本身的組織再造，有些則是要牽動到立法與修法工程；有些則是屬於短期內可以達成的業務目標，有些則是需要中、長時程以上的賡續作為，對此，對照於2008年朝野總統候選人所提出來的社福政見主張（請見表3），我們認為回應於當前台灣社會變遷而來的兒少課題包括有：

1.之於學齡前的托育服務以及學童階段的課後安親需求問題；

2.之於外籍配偶家庭子女的福利服務需求問題；

3.之於國、高中生的一般性福利服務需求問題；

4.之於偏差、非行少年的成長陪同需求問題；

5.之於隔代、單親、經濟弱勢家庭的特殊性福利服務需求問題。

表3：兩大陣營社會福利政見的綜合性比較（對象別）

對象別

馬陣營

謝陣營

兒童

01.育嬰假期間能夠維持六成的薪資替代水準。

02.5千元育兒津貼。

03.被扶養之未成年子女第三人以上提高其免稅額二分之一。

04.2到4歲兒童幼托基本費用可列為所得稅列舉扣除額。

05.落實保母證照制度。

06.5歲兒童免費的學前教育。

07.建立高風險家庭資料庫，防止兒少受虐。

08.提供新移民子女學前階段的輔導與協助。

09.書包減重並推動電子書包減少數位落差。

10.以免費或補助方式全面提供弱勢學童營養午餐，並加強課輔。

01.加速推動幼托整合立法。

02.加速推動育嬰留職停薪津貼。

03.實施托育費用補助制度。

婦女

01.恢復婦幼節放假。

01.提供廉價的社會住宅供受暴、遭遺棄婦女租住外。

老人

01.發展適合老人之健康檢查套裝。

02.中低收入戶老人提供免費裝置全口假牙。

03.維持國人老年之基本經濟生活。

04.開辦照顧者津貼。

05.推動長期照顧制度與社區養老。

06.推動長期照護保險立法。

01.落實國民年金法，建立普及年金制度。

02.積極推動勞保年金化，保障勞工老年經濟安全。

03.提供暫時親職津貼。

04.整合社政、衛政、勞政體系，建立長期照顧管理制度。

青少年

01.運用「就業保險基金」，提高社會新鮮人就業技能，以強化青年與就業市場接軌。

02.一生兩次享2年2百萬零利率房貸。

03.失業青年將免費獲得政府提供至少1年之職業訓練，訓練期間並可領取職訓津貼。

04.主要工作者失業超過就業保險給付期間半年，子女學費可獲補助。

01針對18-19歲的青年失業者提供職能探索與初次工作經驗，提供就業機會。

02.針對25歲以下失業青年提供青年職訓補助，協助其獲得職業訓練與工作經驗。

03.擴大補助失業者或面臨失業高風險的勞工創業貸款、脫貧計畫，並協助其穩定創（就）業。

身障者

01.提供弱勢家庭「發展遲緩兒童早期療育補助」。

02.提供身障者各項支持性居家服務。

03.普設庇護商店與育成中心。

04.發展適合身障朋友健康檢查套裝。

05.成立身心障礙者信託基金。

01.發展身心障礙者生命歷程所需服務方案。

其它

01.落實高風險家庭預警系統。

02.啟動積極性脫貧方案。

03.設置急難救助基金。

04.修訂「社會救助法」。

01.加強對低教育水準、職業障礙、移民等高失業風險者的職業訓練。

02.對社會及經濟弱勢者提供房租津貼。

03.逐年減量外籍看護工的引進人數。

04.善用外籍配偶的服務專案基金，推動外籍配偶服務。

05.分別檢討軍、公、教過度保護的福利制度。

原始資料來源：馬英九官方網站，2008；謝長廷競選總部網站，2008。

底下，我們將進一步扣緊問題診斷與需求分析等等的論述架構，來思考釐定未來兒童、少年福利政策的可能切入點：

（一）之於學齡前的托育服務以及學童階段的課後安親需求問題：

因應於雙薪以及非典型家庭的變遷趨勢，關於嬰幼兒與國小學童的托育服務、安親照顧議題，便有它超乎幼兒家長、地方政府以及地理區域而來的論述思考，就此而言，擺盪在托育安親服務之公共化與市場化兩者之間的政府責任，是有它進一步廓清的必要；連帶地，關乎於政府介入使力程度的命題思考，理應也要翔實地就育嬰津貼、托育費用補助、保母管理、幼托整合、校園安親班等，做通盤的縝密性擘劃。

表4：托育機構概況

單位：人

年度別	總計		公立托兒所		私立托兒所		社區托兒所		課後托育中心
年度別	所數	收托人數	所數	收托人數	所數	收托人數	所數	收托人數	所數	收托人數
2004年	4207	300257	288	83156	3896	212229	73	4872	1083	30686
2005年	4307	290218	280	76393	3960	209375	67	4450	1150	29828
2006年	4213	266229	278	70954	3872	191756	63	3519	1108	31646

資料來源：兒童局網站。

（二）之於外籍配偶家庭子女的福利服務需求問題：

回應於跨國婚姻的社會事實，這使得關於外籍配偶家庭第二代的子女議題，理當是要扣緊新生嬰幼兒、小學生、國高中生乃至於後來的大專或是長大成年之不同的生命周期（life cycle），以深究諸如自我概念、母職扮演、親子互動、人際關係、課業成就與角色認同等等的適應問題，就此而言，關於父母效能、課輔安親、補救教學、親師溝通、升學輔導、多元文化課程以及生涯規劃等等的福利服務需求，就有它擺回到生命歷程（life course）之持續、延續與賡續的機制設計。

表5：台閩地區嬰兒出生數按生母國籍分

單位：人

年度	總計	生母國籍（地區）
年度	總計	夲國籍	大陸港澳地區	外國籍
2004年	216,419	187,753	11,206	17,460
2005年	205,854	179,345	10,022	16,487
2006年	204,469	180,566	10,423	13,480

資料來源：兒童局網站。

（三）之於國、高中生的一般性福利服務需求問題：

如何針對正值生涯探索期的國、高中，就其包括家庭、學校、社交環境以及打工場所等等的發展任務課題，以設計包括自我概念、角色扮演與職業探索等等一般性的福利服務項目，而此一從社福角度出發的觀照面向，當有其對應於教育升學主義而來的衡平效果。

（四）之於偏差、非行少年的成長陪同需求問題：

基於『沒有問題少年，只有少年問題』的價值理念，除了舉發通報、緊急救援、安置輔導、強制性親職教育以及家庭處遇服務等等程序正義（due process）的結構性探究外，關於國中在學或畢業未升學且未就業之青少年的職能培訓與輔導陪同等等的福利服務需求，就有它嚴肅以對的迫切性。

表6：歷年來中輟人數統計一覽表

單位：人；％

年度別	實際中輟人數		曾輟學人數		復學人數	復學率
年度別	人數	中輟率	單親人數	原住民人數	復學人數	復學率
92學年	2,948	0.1	3,921	1,244	5,657	65.74
93學年	2,382	0.1	3,799	1,118	5,786	70.84
94學年	1,785	0.06	3,627	992	5,668	76.05

資料來源：教育部網站。

（五）之於隔代、單親、經濟弱勢家庭的特殊性福利服務需求問題：

受制於生理、種族、經濟、社會、文化等等多重弱勢的社會性排除，關於隔代、單親以及生計困難家庭等等特殊性的福利服務需求，理當有其進一步涵括親職教養、經濟扶助、外展服務等等配套措施的綜融考量。

表7：隔代教養、單親家庭戶數及其兒少人口推估與中低收入戶兒少人口數

單位：戶；人

年度別	全國家戶總戶數	隔代教養家庭總戶數	單親家庭總戶數	隔代教養家庭兒少人口推估數	單親家庭兒少人口推估數	中低收入戶兒少人數
2004年	7,083,445	81,799 （1.2％）	548,302 （7.74％）	87,607	315,822	62,704
2005年	7,206,883	92,979 （1.3％）	619,837 （8.6％）	98,558	334,712	138,745
2006年	7,307,999	80,518 （1.1％）	630,555 （8.63％）	86,235	334,825	109,024

資料來源：內政部統計資訊網；兒童局網站。

〈本文謹代表作者個人意見〉

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