在美、中、日三邊關係的結構下，當前台灣在南海與東海議題的策略建議

本文分析當前南海與東海局勢，釐清台灣的所處的困境，並提出台灣在美、中、日的三邊結構下，可能採取的策略建議。

壹、當前東海及南海的局勢分析
一、亞太地區正處在新冷戰時代「美、中海陸爭霸」的格局，習近平以「強軍夢」闡述「新型態大國關係」，美國方面則持續推動「亞太再平衡策略」。
當前的亞太局勢是新冷戰的海陸爭霸，並沒有出現與美、中實力相當的第三方霸權。中國大陸只將美國視為唯一、單一的大國強敵；中國大陸和俄國、日本、韓國及東協國家的雙邊外交與軍事關係，主導權都掌握在中國大陸。

二、中國大陸
（一）最近半年，習近平的「新型態大國關係」有「轉攻為守」的趨勢，特別是在以往中共實力較弱的領域，中共表現出了參與國際合作的意願。
目前中國大陸儘量低調應對美、中在國際間有利益衝突的議題（例如：匯率），避免在國際間樹敵，被西方媒體醜化成「不合作」的霸權。在實力較弱的領域，以往中國大陸傾向採取另訂標準、製造等勢對抗（例如：美國有TPP，中國大陸就要領導RCEP）的外交局勢，但近日大陸方面罕見加入由美國主導的環太平洋軍事演習，在以往中共較弱的海洋軍事領域，表達國際合作的意願，除了有意修補廣泛的美、中關係以及中國大陸的國際形象，也希望透過美、中為主的國際交流，爭取美國對中國大陸在周邊海洋行為的諒解。
（二）中國大陸在涉及主權領土的議題上並沒有釋放出妥協的訊息，也沒有模糊空間，反而更積極「守住家門」，明確宣示主權範圍。
在領土與周邊海域的主權問題上，中國大陸採取積極「守住家門」的策略，積極而且明確宣示主權，以回應日本、菲律賓、越南的挑釁。中國大陸至今對東海及南海主權所表達的立場和說詞都儘量清楚明確，不讓外界有模糊暗示或需要臆測的想像空間。相對的，近日東協國家和日本也都在海洋主權上，也對中共表現出較強而明確的立場。
（三）中共與南海鄰國缺乏軍事互信，東協國家對中共的一舉一動非常敏感，致使中共在周邊海域的聲明或作為，一再激化鄰國的「恐中」與「反中」意識。
即使中、越在去年曾簽署南海合作協議，希望為南海的和諧奠基，中共在2013年後半牛，甚至採取「拉攏越南、孤立菲律賓」（菲律賓與美、日較好）的策略，但是從今年上半年幾次海上衝突中可以發現，即便中國大陸表現出合作的意願，由於雙邊仍然缺乏軍事互信，特別是中國大陸在談合作之餘，並沒有放棄海龍灣和三沙市的邊防與軍備，東協國家面對潛在的安全威脅高度「恐中」，中國大陸與東協各方對於涉及主權領土的問題都非常敏感，東協國家的「反中」民意也一再高漲。

二、美國
（一）美國「重返亞洲」政策及「亞太再平衡」戰略，仍然對中國大陸保持著既圍堵、又合作的競合關係；在外交作為上，美、中越來越不正面對抗，而是透過間接的較勁，把衝突模糊化。
基於地緣政治與國家利益的因素，中共的「東亞和平發展」策略與美國「重返亞洲」政策，在外交目標上是衝突的；在策略作法上，美、中的「建設性戰略合作夥伴關係」，試圖營造雙方對安全或經濟議題都有主導權的形勢，美、中試圖維持維持既圍堵又合作的「競爭性夥伴關係」。
（二）中國大陸對待「美國的同盟國家」比對待美國強硬許多，特別是涉及東協國家和日本的東海及南海爭議，中國大陸對主權議題採取越來越強硬、越說越清楚的方式，甚至希望領導亞太地區，一起抗拒美國一再干預亞太事務。
美、中兩強已經逐漸形成鬥而不破的默契。但是在對待「美國的同盟國家」時，中國大陸的策略更希望表現出亞洲霸權的領導地位，在周邊海域議題，中國大陸對東協和日本都更強硬、將主權說得更明確。中國大陸的作法，是有意帶領亞太地區抗拒美國一再干預亞太事務，但是在鄰國看來，大陸的作法反而像是「中國版的門羅主義」，中國大陸把外交抓得越緊，鄰國的態度就越往美國靠攏。

三、日本
（一）中、日兩國一再測試彼此安全信任的程度，卻一再證明「還是沒辦法信任對方」。
中、日兩國長期存在歷史因素的矛盾，近年來，東海油氣田、釣魚台主權歸屬爭端、中共的東海防空識別區等雙邊的作為，都一再次引發中、日兩國嚴重對立。此外，日本為配合美國的「重返亞洲」政策，有意放棄其戰後和平立國的方針，更加深中、日兩國間的不信任。
中共認為日本有意成為東亞霸權，以及美國在西太平洋圍堵中國大陸崛起的戰略夥伴，故而評估日本安倍政府「積極的和平主義」與「正常化國家」的作法，不僅只是自衛行為，而是有攻擊性的聯美抗中、建構「島鍊圍堵」的軍事戰略。
（二）日本長期受制於現實外交因素，未能充份發展國防產業及防禦能力；當前的安倍政府則積極以「正常化國家」突破困境。
日本的國防開支與防禦能力，長期受限於日本憲法、國防預算、國內景氣下滑、中日經貿合作等現實因素的制約，十多年來原地踏步。當前的安倍政府在行使集體自衛權的議題上，積極尋求日本國內共識。
（三）日本對領土問題的態度並非鐵板一塊；為了修補「正常化國家」策略可能帶來的中、日裂痕與緊張關係，日本可能在南海議題上，以最不激起中、日民族主義的方式，尋求中、日合作或妥協的機會。
2013年底，俄國與日本針對北方四島的領土爭議曾出現談判轉機，日本不再堅持「數字原則」（以往堅持要取得四島中的兩島），提出「面積均分」的折衷方案，由此可見日本面對領土問題的策略，並非沒有談判或退讓空間。
安倍政府推行「正常化國家」的策略，可能在近期過關，為了修補與周邊國家的關係，預期安倍政府會比較傾向透過「讓中、日關係回穩」，穩定國內民心與區域緊張。當前東亞的局勢，並沒有出現能夠讓日本在製造衝突之後，又可以得利的議題，推測日本可能在南海區域（東海太敏感，日本現階段會採取守勢）與中國大陸妥協，尋求中、日合作的契機。
儘管安倍較不可能選擇以製造區域衝突的方式拉升國內民調，而習近平政府目前也沒有優先意願，要處理或引爆東亞的衝突。因此，未來一年，安倍的對中政策會在現實中找出路，權衡之下，不應該犧牲經濟利益。

四、其他強權的動向：歐盟的主要利益在歐亞大陸，不在亞太海域，因此歐盟不主動關切南海及東海議題，僅表示遵守國際海洋法的立場；俄國也考量現階段中俄合作的關係，在圍堵中國大陸方面，不若美、日積極。
G7在今年六月初，曾對東海與南海的緊張情勢，聯合表示反對任何一方、單方面企圖透過恐嚇、脅迫或武力解決，並呼籲所有國家遵循國際法解決主權爭端，意在警告中國大陸。
西方國家以和平為宗旨，從國際法的角度對東海與南海議題發聲，但其中也可以看出列強之間關於「區域利益」的矛盾。歐洲國家及俄國對待中國大陸，雖然合作多於衝突，但都採取不正式結盟的方式，保持外交彈性。中國大陸對歐盟的策略是以經貿合作為主，在歐盟特別關注的人權、環保等議題上，中國大陸採取儘量不談、低調的策略，避免西方國家從亞太和歐亞聯手圍堵中國大陸。

貳、區域局勢對台灣的影響
一、台灣考量亞太局勢，應優先評估能夠爭取到哪些國際地位或經濟利益；若外交作為沒有辦法提升台灣的利益，現階段就應該採取維持現狀、以靜制動的守勢，不主動挑起可能破壞區域平衡的作法。

二、台灣在周邊海洋議題中，尚未被各方認真看待為參與區域議題的「一方」；但各國又不樂見兩岸在該等議題上，建立正式的同盟關係。
最近半年，中國大陸、日本、菲律賓、越南等都以強勢的態度，對台灣周邊海域宣示主權。有越來越多國家有實力對領土周邊海域伸張主權，台灣在越來越敏感而脆弱的區域平衡中，卻沒有發揮角色，沒有被認真看待為一個區域議題的「參與者」。

三、在兩岸關係方面，台灣面對的是對領土與主權議題越來越強硬的中國大陸。
關於中國大陸對主權議題態度趨於主動而強硬，台灣方面宜有所準備，特別是兩岸政治議題的討論，以及兩岸各領域的制度性談判，大陸方面可能漸次收回對台灣的「最惠國待遇」，對台灣的態度會越來越強硬。

参、台灣的因應策略建議
一、「親美、和中、友日」仍是當前正確的外交策略。
台灣應持續以不打破區域平衡的原則，維持亞太區域局勢的「動態穩定」。維持局勢穩定並非不作為，而是在「親美、和中、友日」的原則下，對三方保持不偏不倚的外交互動。

二、台灣沒有隨之起舞、跟著任何一方（或亞太中的任何一個國家）採取攻擊性策略的籌碼，台灣必須採取守勢，不要犯錯，不主動在亞太海域挑起紛爭。

三、在「宣示主權」及「維護安全」方面，台灣要持續表達堅定的立場。
我國必須以「積極的守勢」重申中華民國憲法的主權正當性。台灣站定立場，確保主權與安全的基礎，在國際合作的領域，才能獲得國、內外較有力的支持。

四、必須持續加強美、中、台三方的軍事互信，不能獨漏一方。
台灣方面要持續透過適當的管道，分別向中共及美國傳達台灣對於維持區域平衡的立場。這類訊息不能獨漏一方，不能因為訊息傳達延遲，或是行政上可以避免的疏失，讓中共或美方認為台灣有可能玩弄政治利益，私下對另一方妥協。

五、兩岸正式的合作關係，必須奠基在「對等」的參與原則之上。台灣要在周邊海域議題中，維持「台灣也是參與的一方」的地位，有權參與區域國家間的對話或合作，台灣才不會落入區域間不對等的外交紛爭，以及國內對統、獨意識的緊張。
台灣參與周邊海域事務，要特別留意兩岸對等參與的原則。若是在不對等的原則上談合作，會引發四大問題：1.國內對統獨的恐懼，會掀起國內政治對立；2.若台灣表現得過於親中，會引發美、日對區域平衡的疑慮；3.若是台灣升高了北京對民族主義的期待，可能讓北京誤以為台灣願意在主權問題上自我矮化；4.周邊國家（特別是東協國家）會對兩岸的親密程度特別憂慮，誤以為台灣已經在南海議題上與中國大陸妥協，兩岸要一同對付東協。

六、國土安全必須奠基在具有威信的安全實力之上。真正兼備軍事和經濟實力，在關鍵的外交時刻，台灣才有機會及籌碼，突破長期以來多強牽制的區域局勢。

七、建構和維持有效的軍事實力需要花錢，在海洋資源開發成功之前，政府所花費的公帑可能會超過短期能獲得的經濟利益；但是台灣的軍備實力，關係到國家賴以生存的主權與安全基礎，在國防預算方面，仍應以戰略考量來建置海洋防護網。
（一）加強海巡護漁，提供海巡必要的油料補給預算。
（二）開發太平島作為我國維持南海戰略安全的重點。
在南海多方角力的同時，台灣宜掌握太平島的地理優勢，慎重規畫以太平島為中心、漸進式、具體的（不僅是宣示性的）開發策略。開發的重點在於以科技更新的方式，提升太平島上的硬體設備，包含以往被視為「不具經濟效益」的海水淡化系統與飛機跑道的維持。
為了降低周邊國家的疑慮，建議開發太平島的方式仍持續從學術探勘、科學研究、船隻補給等「軟議題」起頭，再持續、廣泛的讓台灣各界不具政治色彩的人士登島，多到太平島活動，多認識海洋領土，讓台灣民眾對太平島更有感情，更明確認知到「太平島是中華民國的領土」。將來若要以太平島為中心進一步加強軍備，也才能獲得國內民意支持。
（三）加強海軍的軍備實力。
台灣是一個海洋國家，本應提升海洋立國的精神，以及強化海洋安全的必要性。但是在南海護疆的議題上，台灣屢次暴露出海軍軟、硬體實力不彰的窘境。建議除了依靠美方的軍售系統，台灣仍應適度開拓與其他國家的軍事技術合作，或是投資國內自造的能力。

八、台灣對周邊的海洋鄰國，要採取「擴大包容」、「吸納多元」的策略，讓大家都覺得要談合作少不了台灣，讓台灣成為亞太海洋議題中，必要的關鍵角色。
在外交策略上，台灣要自己營造為一個容納多元權力的關鍵角色，在兩強之間扮演外交談判的媒介，讓各國都覺得需要台灣，而不是被動的成為多強外交競爭的犧牲品。
（一）台灣要持續推廣《東海和平倡議》的精神，儘量和周邊海域的「各國」都交好，以實質的合作議題，建立全面的「海洋夥伴」關係。
（二）台灣不能放棄既有的海洋主權。建議參考《東海和平倡議》的原則，啟動國、內外關於《南海和平倡議》的討論。

九、菲律賓對中國大陸南海海域主張所提仲裁案，可能影響我國南海九段線的主張和法理依據，我國必須及早預擬維護主權的回應。
台灣雖然不是菲律賓所提南海仲裁的一方，但是仲裁過程與結果，必定會涉及到我國在南海的重要權益，台灣在政府方面，除了密切關注後續發展，也要針對仲裁案當中，各項國際法的細節，預擬必要的回應；在民間方面，除了鼓勵學術討論，也可由「中華民國國際法學會」以「法庭之友」（amicus curiae）的身分，主動向國際法庭提供有利我國的主張論述。

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