立法院之預算審議責任 - 國家政策研究基金會

預算乃國家大計，政事運作均以之為依歸，輕忽不得。根據預算法規定，立法院負有審議預算之責，且預算案之審議應注重歲出規模、預算餘絀、計劃績效及優先順序。審議功能不彰，是預算不為人民放心的重大因素。

盱衡九十二年度中央政府總預算案，歲入有所增加，惟查其項目，係勉強拼湊收入以求平衡。稅課部分如所得稅、證交稅、營業稅等多有超編虛列之情形。歲出則連續第三年呈負成長，其結構僵化，致使經濟發展支出比例下挫，與政府「拚經濟」的重要施政目標相互違背。此外，人事費用比例仍然偏高，整體赤字擴大，債務餘額累積速度加倍，政府財政極度吃緊。

鑒於我國目前處於景氣不佳的環境下，政府理應採擴張預算刺激景氣，但受限於財政收入困難，總預算支出無法擴增。此時，預算支出分配的優先順序及切實執行與否相形重要。故總預算是否應予刪減，宜先由總預算案之分配結構觀之，再考量刪減預算是否會影響景氣之復甦，或為妥適之做法。

就九十二年度中央政府總預算歲出結構之資源分配觀察，教育科學文化支出占歲出比例為各政事別之首（19.0％），社會福利支出居次（18.3％），國防支出再次（14.7％），經濟發展支出則落居第四位，（14.5％），明顯受到排擠。

教科文支出雖居歲出政事之首，然增加數額多用於科學發展支出，亦即資源之運用集中於科技菁英階層，未能惠及一般普羅大眾教育的提升。社會福利支出近三年來出雖始終居政事別的前三位，但其分配太過偏重各項保險財務之補貼，而對急須救助者的重視不足。目前就業安全體系出現嚴重漏洞，失業問題歷經兩年遲遲無法有效改善，高低所得家庭間的的貧富差距，也由八十九年的5.55倍遽升至6.39倍，達歷史高峰，政府辦理社會福利的成效明顯不彰。

由上觀之，經濟發展支出之所以落至政事別第四位，其因在於資源分配不當與運用不具效率。即使不刪減預算，經濟發展支出所分得的資源依然不變，對於刺激景氣復甦並無實效。況且若預算編列明顯不當又未予刪減，等同浪費全民所繳納的稅捐，違反立院審議預算的原意與精神。

經查，九十二年度中央政府總預算案重大應予刪減項目，歲入部分包括稅課收入、非營業基金賸餘繳庫收入、罰金罰鍰收入；歲出部分包括人事費用支出、出國考察費用支出、未指定用途支出等。玆分述如後。

稅課收入高估

所得稅收的計算係依據上一年度之經濟狀況，亦即九十二年度的所得稅估計應以九十一年度的所得估計乘上稅率而得；而九十一年度的所得估計係以九十年度的實際所得乘上九十一年的經濟成長率而得。因此，九十二年度的所得稅收估計，應以九十年度的實際所得稅稅收乘以九十一年度的預估經濟成長率求得。

因此，以九十年度的所得稅收入4,786億元，乘以主計處預估之九十一年度經濟成長率（3.14％），推估九十二年度所得稅收為4,936億元。而依財政收支劃分法規定，中央政府只分配到90％，因此中央政府之所得稅編入數應為4,442億元。主計處編列之預算數4,585億，至少可刪減143億元。

在營業稅方面，九十年度實徵數2,037億元，依經濟成長率3.14％推估九十一年度營業稅收為2,101億元；再依九十二年度經濟成長率3.46％推估，九十二年度營業稅收為2,174億元。扣除3％統一發票獎金及九十二年度移撥金融重建基金部分約300億元，再按中央政府分得60％計算，中央政府之營業稅收入為1,085億元。財政部預算數為1,191億元，應可刪減106億元。

在證券交易稅方面，九十一年一至九月集中市場和店頭市場之日平均成交值約為1,100億元，以預估之經濟成長率推估九十二年度之日平均成交值約為1,150億元。若以1,200億元日平均成交值計算，九十二年度之證交稅約為900億元，因此預算數約高估30億元。

非營業基金剩餘繳庫收入虛列

九十二年度行政院開發基金「事業投資收入」編列415.7億元，其說明中提出該基金九十二年度之投資出售股權收入396.6億元，金額龐大，但不知如何計算而得，無從判斷，鑒於經濟景氣欠佳，此項投資收入恐不易實收。

而九十二年度財政部單位預算中，「非營業基金賸餘繳庫」編列516.85億元，較去年217.60億元增加299.25億元，主要即來自行政院開發基金作業盈餘繳庫數501.85億元。由上可知，在經濟不景氣及股市不振之時，開發基金事業投資收入已難實現，故非營業基金賸餘繳庫數之編列有高估之嫌，係為達到美化帳面的作用，應予刪除。此外，「有價證券作價收入」編列103.4億元，但台糖股票尚未出售，交易尚未發生，不應將其視成收入來作價彌補國家金融安定基金未實現虧損。

罰金罰鍰收入暴增

九十二年度中央政府總預算案「罰金罰鍰及過怠金」編列達233億元，較九十一年度的170億元，增長了37％。其中，九十二年度交通部及所屬公路總局罰緩收入編列之預算總計129.8億元，較九十一年度的71億元增加將近一倍。

固然交通處罰條例修正後，對車輛罰緩加重，但額度有限。事實上，立法加重處罰之目的在產生嚇阻作用，以減少違規，加強安全，並非以增加政府收入為主要目的，此舉形同巧立名目、變相加稅。民進黨政府在財政困難情況，要增加交通部收入，將促使交通部為達成歲入目標，而採取必要手段對付行車大眾，其受害最重者，莫過於低微收入的職業駕駛人。

人事費用居高不下

九十二年度中央政府總預算案人事費編列4,227億元，占總預算支出的26.1%，也就是每100元的預算中，高達26元用於人事費，且近十年來中央政府人事費用不減反增，平均年增率為6.3％，占GDP達4.7％，較美國約1.9％、南韓約2.2％、日本約0.8％高出甚多。然而精簡人事，推動政府組織再造乃國際潮流，也是政府信誓旦旦的政策目標，九十二年度人事費用占我國歲出比例不降反升，顯示政府撙節人事費用僅為口號。

以身為部會表率的行政院為例。人事費在行政院主管的歲出預算中，合計4.1798億元，佔院本部歲出總額的55.96%。可見人事費用是歲出預算的大宗，必須加以效率化，以免造成政府支出的沈重負擔。然而九十二年度總預算案的預算員額顯示，行政院院本部九十一年度預算員額454人，其中技工、工友人數偏高，共119人，九十二年度預算案只請減2人，實應擴大精簡幅度。此乃因技工、工友對機關並無實益，所有工作均可以作人力之替代，且不符合時代潮流。先進國家政府機關早無工友之設置，故行政院應大幅精簡工友人數，以能對所屬部會造成示範作用。

聘用、約僱人員依法不得超過5%，九十一年度預算卻編列29人，佔人數總額的6.39%，而且九十二年度預算案對約聘僱人數並未刪減，反而是正式職員請減4人。政府機關精簡人力，應已經見約聘僱人員為優先，再精簡正式公務人員。但睽諸行政院院本部的人事精簡作法，實在是本末倒置，並給予所屬部會極其錯誤的示範。

又行政院29名約聘僱人員絕大多數隸屬於科技顧問組（約聘18人，約僱10人，共計28人）。然而，行政院科技顧問組並非法定編制，只是依據《行政院科技顧問組辦事要點》而設置。諸如此類「黑機關」，在政府「組織再造」的口號下，應予裁撤，不應編列該筆預算。

出國考察經費浮濫

出國考察預算由於雜亂編列在各單位的預算書中，不僅編列格式不一，甚至連名目都五花八門，因此要確切知道政府一年到底編列多少預算在派員出國上，勢必要花一番功夫。試舉其大者如下：

立法院國會交流事務經費編列7,200萬元，按每人每年兩次，每次16萬元計列，另編列委員國外考察隨團服務人員行政支援經費700萬元。惟立法院職員出國考察，應選擇國會議事運作足堪借鏡之國家，且出國人數不必太多，天數亦不應過長；同質性高的研討會，亦不必全面參加，只需擇其一、二參加即可。故該項經費應予刪減，以必免成為立法委員之變相津貼。

原住民委員會推動原住民國際交流編列939.7萬元，約800萬元用在出國考察國際交流工作，原民會成立近六年，每年編列龐大出國預算、出國考察、實為組團觀光且補助機制未建立，800萬元出國預算應刪除600萬元，避免民脂民膏而浪費公帑。總之綜合規劃業務應以推動原住民族自治之法源為要務，推動台灣原住民族與南島語系國家文化交流策略績效更不足以出國次數多寡為衡量標準及研究報告件數為指標。

考試院國外考銓業務考察研究編列252萬元。考試委員每年均分組赴國外考察兩週，每次安排三至五個國家，六年任期屆滿即得以公費遍遊世界各重要國家，固有增廣見聞之效，但是否有助於考銓業務的改進不免存疑。基於當前國家財政困難，此一成例實應有所改革，似以在任期中公費出國考察三次（即每二年一次）為宜，因之本項考察經費應可酌減。

內政部婦女福利業務費所編委託民間團體辦理婦女參與國際會議研習經費合計230萬餘元；目前台灣的大環境惡劣狀況下，對於社會中許多活在福利邊緣的婦女，政府沒有編列足夠的預算妥為照顧，協助解決其生活困境，還公開編列浮濫的二百多萬預算，獨厚少數團體以該名目享有政府資源出國考察或獨享辦理活動經費之正當性。

司法院國外旅費編列192萬元，較去年180萬元增加6%。司法院今年預計出國考察十次，院長、副院長各自率團出國，大法官分別出國至「歐洲國」、美國考察最高法院及憲法法院！司法行政廳則出國至去年已前往過的澳大利亞，出國考察浮濫，並無必要。且大法官自第五屆起已建立「任期屆滿當年不出國考察之慣例」，故建議全數刪除。台灣高等法院及其所屬國外旅費編列451.8萬元，然一、二審法院司法人員是否有出國考察司法制度之必要，令人質疑。

未指定用途支出項目過多

九十二年度諸多機關費用較上年度暴增，但預算書卻未載明理由或用途，應補提具體說明資料，俾確定無關地方選舉政策買票行為。超過億元者如下：

體育委員會「整建運動設施」已連年鉅幅成長，本年度13.02927億元較九十年度8.16637億元，增加59.6％，約與上九十一年度13.45523億元相當，但連年編列鉅額建設經費卻始終未見具體成效，預算書中對於增加鉅幅預算亦未見具體規劃評估資料，應予補正。其中「整建運動設施」科目項下2.（4）新增「建構國家體育園區」1.08億元及（5）新增「運動人口倍增相關設施興設計劃」1.5億元，計劃內容空洞，且無規劃說明及建項目地點等具體資料。

客家委員會「文化教育推展」科目九十二年度預算6.50507億元，較上年度預算2.2136億元，增加比例高達206.3％（即便與九十一）年度〈執行半年〉預算之兩倍比較仍遽增53.2％），其中獎補助費即達2.64億元。為避免浮濫發放，應嚴加控管，事先訂定獎補助費申請、核撥、評選及支付基準，以及績效評估等公開辦法，以杜絕流弊、疑義。

經濟部主管水資源作業基金「業務外費用」比去年度增加2.10625億元，達45.31％，其中以「其他業務費用」下之「雜項費用」增加2.47935億元增加最多，增幅達75.82％。「雜項費用」中的「會費、捐助、補助、分攤、與交流活動費」增加1.96838億元，高達230％，而「捐助、補助及獎勵」單項即增加十倍以上（由0.25388億元增加到2.81867億元），稱之為「配合WTO，調配水資源所需之休耕補償差價」，建議請主管單位加以說明其效益。

健保資源浮濫

目前國內經濟不景氣、失業率居高不下，據健保局統計的資料，目前國內約有30多萬人連每個月幾百塊的健保費都繳不起。但九十一年九月一日起健保局宣布健保費率和門診自負額「雙漲」，讓民眾產生政府搶錢的疑慮。

健保資源浪費已是不爭的事實，根據醫療改革基金會的統計，每年健保給付藥品的金額約為800至900億，其中至少有260億為藥價黑洞；另監查院之糾正案，亦要求健保局立即改善藥價差問題。其他如不必要的治療、檢驗、遊說病人爭取給付，這部分的浪費，最少再200億以上。

除了藥價和不當治療黑洞問題外，健保局本身的浪費亦多。例如連如何提振自己的士氣與發放獎金的方法都要額外花錢做研究。又如每年高達23億公關宣傳費，更是讓健保局成為奢侈的行政機構，光是紀念品、宣傳活動、研討會、在職訓練，就花費高達上億元。然而，景氣低迷，調高後的健保費成為許多家庭沉重負擔；健保局員工卻因為費率調高而每人增加4000多元福利獎金，實在無法對人民交待。

按預算法第四條規定之國營事業，應具備歲入專供營業循環運用之「營業基金」特性，而全民健保局實際上係肩負執行全民健保業務之責，究其業務特性，雖非屬執行公務之「普通基金」，亦無「營業基金」之「營利」目標壓力，故宜歸屬「作業基金」﹔更令人詬病的是員工待遇比照金融保險事業人員待遇，雖與健保制度實施前之「公保」隸屬中央信託局有其歷史淵源，但就其業務性質應與金融保險業截然不同，且無一般「營利」經營壓力，故何來4.6個月的績效獎金。由九十二年度預算案編列顯示，全年期薪資總額高達21.13億元，員工人數2,980人，平均每人年薪70.91萬元，每月月薪亦近6萬元，又在連年虧損下，尚有4.6個月年終獎金的發放﹔此外，因其屬營利事業，依法又可按營業收入的千分之0.5至1.5提撥員工福利金，以預算案所列之全年營業收入3,493億元（其中保費收入所占比重為97.56％），如按下限千分之0.5提撥，亦將近1.75億元。以上年終績效獎金與員工福利金，過去雖係立法通過之預算，但從預算書損益表觀之，其健保收入下所列支之費用，即健保局所稱政府編列之預算，但實際上係由納稅義務人所支付稅捐或規費來開支，故其編列支合理性，實值商榷。

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