第三次江陳會兩岸空運協議效益評估與建議

壹、前言

第三次「江陳會談」甫於上個月底在南京閉幕，本次協商的主軸為「兩岸經貿關係正常化」，範圍從擴大交流層面到強化交流秩序，涵蓋四大議題，包括：兩岸共同打擊犯罪及司法互助、兩岸定期航班、兩岸金融合作及陸資來台投資等。其中「海峽兩岸空運補充協議」內容頗受注目，本文將介紹其主要內容，並試圖簡要分析其兩岸簽署該協議後之效益，並對政府提供三點建議。

貳、「海峽兩岸空運補充協議」主要內容

本次定期航班協商重點，是在既有平日包機及貨運包機的基礎上，就兩岸客貨運定期航班運作進行常態化安排，並就增闢航路、增加航班、航點等，進行配套的商談，以提升航空運輸效率及服務品質。定期航班涉及範圍廣泛，根據陸委會的說明，本次會談就雙方關切事項進行廣泛溝通，並先完成定期航班運作的基本架構，以利未來可在此架構下持續進行商談，逐步擴大及完善定期航班的運作。兩會所簽訂的「海峽兩岸空運補充協議」主要內容如下：

一、達成定期航班相關安排

在平日包機及貨運包機的基礎上，對於兩岸客貨運定期航班運作進行常態化安排。

二、增闢兩條直通航路

建立南線（台北與廣州飛航情報區）直達航路及第二條北線（台北與上海飛航情報區）直達航路。

三、客運航點增加

1.大陸方面除現有2個航點外，新增合肥、哈爾濱、南昌、貴陽、寧波、濟南等6個航點，共計27個航點，均可經營定期航班。

2.台灣維持8個航點，其中桃園、高雄可經營定期航班，其他為包機航點。

四、航班大幅增加

1.每週客運定期航班和包機班次從現有雙方總量108班包機增為270班，每方各飛135班，大陸6個繁忙航點，每週總量上限180班，每方上限90班。

2.美中不足的是，大陸上海航點每週每方班次上限28班，僅較目前多8班，顯不敷需要。

五、貨運增班及開放腹艙載貨

1.貨運定期航班航點台灣仍為桃園、高雄；大陸仍為上海（浦東）、廣州。

2.每週貨運定期航班和包機班次總量28 班，每方各14 班，較目前貨運包機增加一倍。

3.開放客運定期航班腹艙載貨。

六、互設機構，互免稅費

1.雙方可在對方區域通航地點互設代表機構（辦事處及營業性機構），並自行或指定經批准的代理人銷售航空運輸憑證、從事廣告促銷及運務等與兩岸航空運輸有關的業務。

2.雙方對與航空公司經營活動有關的稅費及在對方取得之運輸收入，將進一步磋商相互免徵各項稅費。

參、「海峽兩岸空運補充協議」評析

兩會所簽訂的「海峽兩岸空運補充協議」，確實有助於解決目前直航航班供不應求的問題，但仍有一些問題尚待克服，分述如下：

一、擴大兩岸空運規模

本次協議最大的貢獻，莫過於大幅擴大兩岸航空客貨運的規模。兩岸航空確定新闢南、北兩條航路，現有客運包機從每周108班，增為每周270班，大幅擴大2.5倍。同時大陸方面在原有的21個航點外，又再度開放6個新航點。此外，開放客運定期航班腹艙可載運貨物，有利於降低航空公司的飛航成本。按照協議，兩岸定期航班最快在七月啟動。

兩岸實施定期航班後，航空公司在兩岸的各相關業務將可朝向正常化，更可佈局完整的全球航網，提供往來兩岸的商務、旅遊服務，對於台灣發展運籌中心也將有相當助益。整體而言，本次談判對雙方都是成功的。

二、運量仍嫌不足

兩岸之間往來十分密切，光是金廈小三通往來的的人員就已經超過360萬人次，透過不同途徑進出兩岸的總人數，一年更高達六百萬人次。當前的航空運量遠遠不及需求，根據估計兩岸班機至少要540班以上。故我方原本期待這一次江陳會談，能將每周定期航班至少推升到300班以上，可惜大陸代表考量大幅增加直航的航班將會影響港澳航線等因素，最後只達到270班，未來供不應求的情況仍會持續發生。

三、限制頗多

除了航班的班次數量外，該協議並附加諸多限制。例如：需求最大的上海航線，遠遠無法滿足現在的需求，上海飛往台灣的班次，僅由目前雙方每周合計飛航40班，增加至56班。國內航空業者可經營28班，比過去只增加8班，比市場預期還少。另外也規定上海航線每邊只能由四家業者經營，目前我方有五家航空公司經營此一航線，未來勢必至少有一家要退出。此外，北京、深圳航線則各限十班，廣州、昆明、成都等航線各限十四班，許多航線開放的數量也遠低於業者的期待。

四、無法談及延遠權

國內航空業者另一個期待落空的議題，則是此次會議未能討論第五航權-延遠權的問題。根據維基百科的定義：所謂延遠權，是指容許本國航機在前往乙國時，先以甲國作為中轉站上落客貨，再前往乙國。亦可在乙國上落客貨再返回甲國。航機最終以本國為終點站。基本上，第五航權允許一國之航空公司在其登記國以外的兩國間載運客貨，但其航班的起點必需為飛機之登記國。換言之，第五航權是指一個國家，容許外國的航空公司接載乘客及貨物前往另一個國家。該航班的出發地必需為該外國航空公司的所屬國家。

我國若能與對岸簽訂延遠權協議，國內的航空公司將能在大陸搭載乘客或貨物到第三國，大大擴展國內的航空公司的經營空間。無奈延遠權所涵蓋的問題相當複雜，涉及主權等爭議，又會影響大陸航空業者的商機，故僅我方態度較為積極，大陸方面仍不願開放。

五、直航票價過高

消費者經常抱怨兩岸三通後，航空公司的成本大幅降低，但票價卻未見調降。最主要的原因在於，直航航線仍呈現嚴重的供給失衡的狀態，航空公司根本沒有調降的誘因。目前直航僅能夠供應市場一半的需求，另一半的人被迫要選擇時間較長的小三通或是中轉港澳的航線。這些擁有寡占市場的業者，不漲價就已經算不錯了，哪可能依據其經營成本大幅調降票價？此時除非政府力量介入，否則要他們降價簡直是痴人說夢話。

六、航班將重新分配

兩岸直航航班未來將增加至目前的2.5倍，還有如前所述上海航線也將至少減少一家航空公司，故未來的航班勢必大規模重新分配。由於各航線的冷熱程度差異甚大，而且呈現僧多粥少的現象，每家航空公司都想爭奪最熱門的航點，尤其是上海航線更是兵家必奪的點，另外杭州與成都也是各家覬覦的航線。

根據報載政府準備以「肥肉綁瘦肉」的方式，處理此一問題。民航局會從中先篩選出必須搭配國內航班的航點，要求業者必須同時在虧損的國內航線提供服務，才可取得航權。如果這些熱門航點超過兩家以上申請，民航局會協調業者改飛其他沒有班次限制的航點。民航局的規劃，航空業者要爭食兩岸航線中的「肥肉」，必須要配合飛行台北-台東、台北-花蓮、台中-花蓮、台北-高雄、高雄-花蓮、台北-屏東、台北-恆春這七條國內航線。

筆者以為，這樣的分配不切實際，只是讓問題更加複雜化。偏遠的東部或離島航線依據普及服務的精神，國內的航空業者本來有義務經營，再由政府適度補貼。至於西部航線在高鐵營運後航空需求大減，只要根據市場規則，自利的決定是否繼續經營即可，政府無庸介入。而直航路線應單獨決定其歸屬，否則這些直航業者必會以經營賠錢航線為由，公然要求調高直航的售價。

肆、建議

針對上述提及之問題，本文提出幾項建議，供政府及相關單位參考：

一、繼續與大陸協商增加航班

兩岸航運最大的問題，在於直航班機的數量相當有限，加上兩岸關係和緩，經貿逐漸正常化，開放大陸人士來台考察及投資，商務人士往來將愈見頻繁。另外，最近大陸觀光客大量增加，目前還屬於旅遊淡季，若是遇到旅遊旺季之際，人數將更加驚人。需求提高使得原本就供不應求的航線，更加難以負荷。因此，根本之道，還是要積極與大陸協商，要求其新增航班。倘對方擔心對港澳衝擊，也可採取漸進式的作法，逐漸調高直航運量，使香港與澳門航空業者有調適的期間。

二、提供替代方案

由於大陸方面對於兩岸直航開放採取較為保守的態度，而且近期才決定大量增班，短期再度增加的機率應該也不高，我方應另外規劃替代方案因應。包括健全小三通航線與增加海運直航的路線。

當前使用小三通的人數遽增，但現有的設備已經不敷使用，以及天然環境限制，金門相關設施應儘速改善。金門機場與碼頭的規模有限，當初設計之初並沒有預料到會有如此多的使用人數，經常發生爆滿的現象。而且身為接待外人來台的機場與碼頭，簡陋的設備與規劃，大型飛機根本無法降落，遠遜於對岸的廈門機場與碼頭，時常成為陸客的笑柄。更糟的是，金門機場的位置不良，三月至五月霧季期間極易受濃霧影響，飛機完全無法起飛，旅客滯留機場的事件頻傳。故政府應及早擴建金門碼頭，並遷建金門機場，改善相關問題。

此外，政府也應規劃海運直航的路線，降低部分航空運輸的負擔。台灣四面環海，相當適合推展海上運輸與海上觀光。目前僅有台中與廈門間的海上郵輪路線，未來可增加幾個航點，一方面可抒解航空的運量，另一方面也能擴展海上旅遊路線，讓陸客有機會認識台灣的海上風光。

三、以拍賣方式決定航班的分配

在資源有限的情況下，取得特許經營權的廠商，在利益最大化的考量下，要求其據實反映成本有如緣木求魚。而且廠商為謀取寡占利益，經常會發生經濟學上的「競租」(rent-seeking)問題。所謂競租指經濟個體為獲取獨占或寡占的利益(超額利潤)，利用政府的法律或管制，所採取的非生產性交易行為。競租行為對社會生產不具貢獻，追逐者為追求這些利益，乃動用一切資源，因而造成資源浪費，使鑽營活動帶來無謂地效率損失。

為解決此一問題，本文主張以拍賣方式決定航班的分配。拍賣制係依據價格機制進行分配，讓出價最高者取得寡占權。由於支付意願最高的人，通常能使稀有資源為最高價值的利用，故各種分配方法中，以拍賣方式分配航線為目前最接近市場運作的手段。此外，拍賣還能避免其他分配方式的缺失，諸如：分配時間較短，且競價過程最公開、公平和客觀，較不易發生爭議。政府獲取高額的寡占利益權利金，全民皆能獲益，直航的好處由全民共享，不會只流到政客與航空公司的口袋中，何樂而不為？

伍、結論

第三次江陳會談的「海峽兩岸空運補充協議」，結果雖然未完全如我方預期，惟仍進一步開放航班與航點，對兩岸經貿正常化亦有相當的貢獻。民進黨酸葡萄心態，一味的否認該項成果，完全眛於現實，無助於我國經濟發展。

我國一直希望大陸觀光客來台旅遊，如今陸客不但來了，人數還暴增，卻發生台灣旅行業無力承擔的問題，因而引發搶遊覽車、搶飯店等問題。兩岸直航還有一些問題尚待克服，政府除積極爭取增加航班外，也應儘速規劃替代方案，以因應逐漸擴大的兩岸運輸市場，才不會重演陸客來台無力接待的事件。