許振明
另外，根據行政院主計處之調查，勞動參與率近年來一直下降，今年元月及二月分別降至57.45％及57.07％。
為了解決失業及勞動參與率下降問題，勞委會一方面放寬失業保險給付標準，另一方面擬動用就業安定基金支付各項求職津貼補助。
目前九十年度就業安定基金預算總計六十二億元，立法院仍在審查中，但同意動支半數以為救急。由於預算未通過，有關失業勞工100萬元以下之創業貸款之6％利息補貼仍無法支應。
基本上，就業安定基金預算係失業保險機制之配套措施。勞委會如何搭配兩套制度實應有全盤規劃，避免浪費資源，增加財政負擔，但卻無法促進就業及解決失業問題。
放寬給付資格 媲美美國
我國自八十七年底以來開辦的失業保險，原來的給付規定門檻非常高，受到各界的詬病。其規定除了必須是投保兩年以上，有一定雇主的非自願性失業（例如因關廠或業務緊縮）勞工，請領失業保險的長度更是有嚴格限定，五年內不得請領超過六個月，十年內不得超過十二個月，一生不得超過十六個月；也就是一個勞工終其一生只能請領一年半的失業保險，而且必須分配在長達十多年的期間領取。不過，即使這樣高門檻的條件，失業保險開辦二年多以來，也有三萬五千多人領取，勞保局核付的失業給付金額高達二十幾億元，光是去年一年，由於失業現象的惡化，失業保險金就發出了十七億多。
如今勞委會宣布放寬失業給付的申請標準。針對國內十五歲以上、六十歲以下，有一定雇主或長期從事定期契約之無一定雇主勞工，只要受雇且正常繳交失業給付保費滿一年，因為非自願性的因素而失業，具有工作能力及繼續工作意願，並向公立就業服務機構辦理求職登記七日內仍找不到工作，就可依規定申請最長六個月的失業給付，金額以申請人離職前六個月的平均月投保薪資六十%為限，且可循環申請，沒有舊法中關於申請次數的限制。對照舊法中限制嚴格的給付辦法，放寬之後的失業保險，對於失業勞工不啻是一大福音，而其寬鬆程度，和先進國家的美國並無二致。
協助就業服務 不夠積極
美國的聯邦法對失業保險有所規定，施行細則由各州自定，不過各州的失業保險辦法大致相同，只要工作滿一年的勞工，因為非自願的因素（no fault of your own）而失業，並符合州法律的規定，就可以申請失業保險的給付。在美國的某些州，申請失業保險極為簡單，甚至可以透過電話備案。但是美國對失業保險資格存續的審核，卻有相當嚴格的規定；領取失業保險的勞工，必須每週或隔週向主管機關申報任何形式的收入，接受或拒絕任何的工作機會也都要報備。此外，各地的失業保險辦公室或就業服務處也會定期要求領取失業保險的勞工報到，透過各式各樣的就業資訊和就業訓練的提供，協助失業者繼續就業。從以上兩國失業保險制度的比較，可以看出台灣新制的失業保險給付方式和美國幾乎一樣寬鬆，但是在稽核失業資格的存續上，台灣顯然不如美國規定嚴格，而在協助就業的服務上，台灣亦不夠積極主動。
新制匆匆成形 評估不定
面對如此重大的失業保險政策改變，勞委會認為不致造成財務衝擊。但經建會今年認為可能必須發出高達一百億元的失業保險金，財務壓力極大。從這些相差極大的數字，就可以知道勞動政策當局在規劃新制的失業保險時，缺乏詳細的評估與調查;而評估不確實的政策，不僅良法美意可能因此大打折扣，甚至可能拖累政府財政的健全性。根據主計處的資料顯示，近半年由於關廠或業務緊縮而失業的人數暴增近六萬人，因為雇主的原因而非自願性的失業人數也由八萬四千升至十四萬三千，非自願性失業的人數持續增加，失業保險的給付壓力也與日俱增，但迄今仍未見勞動政策當局針對這個現象的嚴重性提出有根據的估計與預測。
衝擊就業意願 財政堪憂
更有甚者，政府在放寬失業保險的給付條件時，似乎並未考慮制度轉變對勞動供給意願可能導致的反應。在新制下，勞工請領失業保險的機制與誘因迥異於舊制，對於失業率自然有不同的影響。過去由於失業保險嚴格的給付方式聊備一格，加上失業問題並不嚴重，申報失業與否對於失業勞工的福利狀態影響不大；如今失業保險放寬，加上景氣衰退，只要是非自願性失業勞工都可以請領失業保險，失業率在這樣的制度與環境下將會大幅增加。此外，失業保險可能會提高勞動參與的誘因，例如過去並不屬於勞動力的隱藏性失業人口，現在因為有了失業保險，可能提高其求職意願而進入勞動力；隱藏性失業人口也是求職比較不利的，很可能使得失業率增加；同樣的，由於經濟衰退加上失業保險的誘因，過去不屬於勞動力的人口（例如家庭主婦），可能為了分擔家計而進入勞動力求職，同樣也可能使失業率上升。反之，就業者也可能因為有了失業保險而減少其勞動供給的誘因，歐美國家就有一批固定只工作半年、領半年失業保險的族群，台灣在相當寬厚的新失業保險制度下，是否會壓抑部份勞工的勞動供給意願，尚待觀察，但是這種族群無疑也將使得失業率上升。
面對持續惡化的失業問題，特別是中高齡低技術性勞工的失業，行政院日前宣示將組成跨部會促進就業小組，研商目前高失業率的對策。但是觀諸其所提出的各種對策，不外乎是補貼廠商雇用中高齡的勞工、發放臨時工作津貼、增加地方政府就業機會，以及擴大職訓等。
其實，今天的失業率大幅攀升反映的是市場供需失調，大多是經濟基本面的問題，包括整體投資環境惡化、國際競爭力降低、產業轉型過程與景氣循環衰退等等。面對大量的失業，補貼工資以及臨時工作津貼都是違反市場機制的暫時性措施，對於根本解決失業問題並無太大幫助。行政部門只是片面宣示將增加幾萬個就業空缺與職訓機會，而不深究這些就業空缺是否能針對目前的失業勞工提供長久穩定的工作，以及經過職訓之後的勞工是否能真正提供未來勞動市場所需的勞力，也顯示勞工主管當局對政策效果的估計與掌握仍有待加強。
英國對症下藥 值得借鏡
根據英國在九０年代有效降低失業率的經驗，保守黨政府認為直接創造就業機會及給予工作補助，將會扭曲市場機制及工資率，因此朝向活絡勞動市場的方向發展，以諮詢、工作面談及尋職研討班的方式，給予領取失業保險較大的壓力，鼓勵失業者主動尋職，減少失業者對於福利制度的依賴，結果證明為一有效的勞動政策。一九九七年英國工黨執政以來，更針對長期失業者推出新協定（New Deal）計畫，強調就業尋職的顧問諮詢，提供細膩的個人化協助及重建工作者信心，有效促進失業者的就業。英國近年來實施成功的就業計畫，應該可以提供我國當前就業政策思考的方向，特別是就業服務中心的人力質量及其所提供諮詢服務的品質，值得勞動政策當局的重視。
隨著經濟結構逐漸轉變以及失業保險制度的變革，失業率（或是自然失業率）的一般水準也會隨之改變，值此社會經濟轉型之際，勞動政策應該著眼之處，除了避免因為大量失業造成社會不安，檢討改進相關的社會福利制度之外，同時更要注意失業保險的制度變革，是否帶來正面的勞動參與及負面的勞動供給誘因，刺激失業率的進一步上升，並因此對政府財政造成壓力，才是面對當前嚴重失業現象的當務之急。若能善用就業安定基金搭配失業保險給付制度，建立彈性勞動市場，才能有助於解決當前結構性失業問題。
（本評論代表作者個人之意見）
（本評論刊登於90.4.16自由時報第11版）
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