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作者： 周育仁 ( 2007年3月30日 11:24)
關鍵字：四要一沒有 國會監督 國會調查權

一、前言

立法院法制委員會日前排定「就組織面與政策面談總統宣示四要一沒有後，在國家安全及重大政策上應有的因應配合之道」議程，但總統府秘書長邱義仁與國安會秘書長陳唐山皆未出席，法制委員會因此通過譴責提案，民主進步黨籍立法委員則退席抗議。

本文擬從我國憲政體制探討，究竟總統府的官員是否有到立法院接受質詢的義務？換句話說，總統府官員是否可以迴避國會監督？

二、憲法之相關規範

我國憲法第五十七條第一項第一款與增修條文第三條第二項第一款均規定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」憲法第六十七條第二項又規定：「各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢。」依上述規定，有人認為總統府的官員，即六十七條所謂之「政府人員」，當然必須接受立法院的質詢與監督。惟這種觀點對於我國憲政制度的設計似存在一些誤解。

三、從整體憲政制度的角度來理解

依照我國的憲政體制，行政院必須向立法院負責，因此行政院長與所屬部會首長，都有接受立法院質詢之義務。然總統與總統府之官員，雖在權力分立的劃分下屬於行政權，但是我國總統是由中華民國自由地區人民所直選產生，所以透過每四年一次的定期改選，直接向選民負責。依照民主制度權力分立與分權制衡的原則，行政權固須受立法權之監督與制衡，不過在我國的雙首長憲政體制之下，總統並非直接向國會負責，而是透過行政院長向立法院負責。所以總統府的官員在憲政制度設計上是向總統，而非直接向國會負責。尤其是總統府秘書長性質上屬於總統的幕僚長，國安會秘書長屬於總統諮詢機構的幕僚長，更是如此。

另就憲法第六十七條第二項之規定而觀，立法院各委員會固然得「邀請」政府官員「備詢」，但既為「邀請」（憲法本文僅出現此一次「邀請」），就難認為有強制之性質，且在制度設計上不宜解釋為具有強制之性質，方與憲政設計之精神相合，已如前述。因此所謂「備詢」二字，在此宜解釋為接受詢問，而非接受「質詢」，較為妥當。

當然，立法院在行使憲法所賦予的職權時，若有需要，即可邀請總統府官員出席說明或提供證言，例如立法院審查總統府與國家安全會議的預算時，為瞭解預算之編列與執行情形，邀請總統府官員出席，於法於理均屬正當。惟總統府官員是否出席，則完全取決於總統府官員自己的決定。因此，過去總統府為求預算能夠順利通過，故於預算審查時，均會應邀出席委員會。但此並不能被解釋為總統府官員有強制到立法院接受質詢的義務，只不過是總統府為了自己預算通過著想而願意派員出席辯護或爭取支持。

四、國會調查權仍有一定之強制力

另外，依大法官釋字第五八五號解釋：「立法院為有效行使調查權，固得以法律由立法院院會決議依法對違反協助調查義務者科處適當之罰鍰，此乃立法院調查權之附屬權力。」且「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段。」由此觀之，立法院仍可以透過立法來賦予國會一定之強制力，「對違反協助調查義務者科處適當之罰鍰」。故對於國會在其職權範圍內行使調查權時，若傳喚總統府官員或社會人士出席作證，仍可展現出一定之強制力，對於拒不出席或提供虛假證言者，給予適當之罰鍰。所以認為總統府官員可以完全不受國會監督，其實也並不盡然。只不過問題在於立法院對於調查聽證權之行使，尚未完成法制化工作，故此時即便總統府官員拒不出席，立法院也無法給予實質的處罰。根本之道，應是儘速將立法院調查權予以法制化，方能依法強制總統府官員赴立法院備詢。

（本文代表作者個人意見）

• 周育仁

台北大學公共行政暨政策學系教授
憲政組政策委員

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