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作者： 曾巨威 ( 2007年9月21日 10:26)
關鍵字：總預算

立法院上會期審查九十一年度中央政府總預算案，決議刪除歲出一百二十億元、歲入八百多億元，使得歲出歲入差短近七百億元，立法院同時決議行政院不得以融資財源支應，只能刪減歲出、調整支出規模。這項審議結果造成朝野政黨的激烈對立與爭議，行政院亦隨即表示無法接受如此決議，主計處更一再強調由於刪減金額過於龐大，實難以自行調整。據報導，行政院正在為是否要提覆議案，審慎分析與評估中，而這也成為新內閣上任後首須解決的第一樁重大問題。

九十一年度已過了一個月，但中央政府總預算的真實規模與狀況，卻仍在未定之中，雖然根據預算法第五十一條規定，各機關仍可以維持正常運作，但畢竟是一不該有的現象，對政府施政的明確性與穩定性，皆將造成極大的傷害。新內閣甫上任，政局的穩定應是首要決策原則，尤其是國會亦剛組成，執政黨雖為第一大黨，但卻仍未過半，「朝小野大」的基本態勢並未完全改變，對易於引起朝野對抗的法案或事件處理，自宜更加謹慎小心。何況，政府預算的編製、審議與執行盡皆須依「預算法」的規定而行，不論朝野都不能任意違背法制的規範與要求。是故，吾人期待未來此事件的演變與發展能夠在尊重法理與專業的情形下進行。

根據預算法第四十九條規定，「預算案之審議，應注重歲出規模、預算餘絀、計畫績效、優先順序，其中歲入以擬變更或擬設定之收入為主，審議時應就來源別決定之；歲出以擬變更或擬設定之支出為主，審議時應就機關別、政事別及基金別定之」。據悉，游院長日昨已原則決定，引用此一規定，以立法院之審議依預算法有爭議為由，暫不刪減七百億元歲出，等預算執行到年中，歲入若有不足時，再依預算法採取裁減經費或辦理追加減預算等措施因應。從條文內容言，立法院審查預算刪減支出時，的確應決議刪減那些機關、政事或基金才對，要求行政院自行調整決議刪減的總數，似乎有違預算法的法理與意旨。但是，從預算制度的精神與實際運作言，行政院在祭出此一因應手段前許多更為複雜的面向與因素，尚須進一步的考量。

其一，預算法第二條規定，「預算之未經立法程序者，稱預算案；其經立法程序而公布者，稱法定預算；在法定預算範圍內，由各機關依法分配實施之計畫，稱分配預算」。如今既然「法定」通過的歲出金額須刪減七百億元，即使行政院不知如何自行調整，但卻仍將之列為法定歲出項目並據以執行，顯然有以行政院預算提案權逾越或強壓過立法院預算審議權之嫌疑。何況，預算法第五十二條規定，「法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律所不許者，不在此限」，因此，除非行政院所引預算法第四十九條的規定為正確，否則，行政院只有切實遵守立法院所附加之任何條件。

其二，預算審議的方法，大體上分為全部審議制與部分審議制兩種。前者指政府預算之一切歲入與歲出，不論有無法律或契約等，每年度均需立法機關審議通過，方為法定預算；後者則指歲入與歲出預算，凡根據法律規定估列者，均不必再行議定。前者的優點為預算審查採零基預算精神；後者的好處則是較節省時間及減輕國會負擔。從我國條文規定可知，立法院審查預算乃以擬變更或擬設定的收支為主，但非為限，對原有計畫與預算仍可予以審議，故似採全部審議制而每年花在預算審議的時間亦相對較長。因此，若時間過於倉卒或經由政黨協商，立法院在議定刪減歲出時，便常只決定刪減總金額而要求行政機關自行在範圍內調整。雖然以往變動的金額或自行調整的範圍沒有如此龐大或複雜，但嚴格而論，仍然有違法的嫌疑。行政院在金額或範圍大小間的取捨，應該有更清楚的守法分際與標準。

其三，如果誠如行政院主張，立法院所為審議不符預算法規定，則表示該預算審議有嚴重「瑕疵」或根本「未完成」。若此，行政院又如何可以決定暫不刪減歲出而逕自分配與執行該項預算；行政院主張預算「非法」在先，卻又執行「違法」預算在後，顯然無法自圓其說。尤有甚者，行政院雖打算預算執行到年中時，歲入若有不足，再採行預算法中有關預算執行之相關調整措施（裁減支出或辦理追加減預算）加以因應，但此與立法院審議預算時即予以刪減的意義與精神，完全不同，未可混為一談。行政院若以此理由而一意孤行，不但在作法上，似有欠妥當，在法制精神的維護上，似亦有失偏頗。

總之，新內閣甫就戰鬥位置，一切以穩定和諧為要，未料一上崗，就碰到如此重大而棘手的總預算問題。吾人於此特別提醒新內閣，在處理此問題時，尊重預算法理與專業，固然應當，但在解釋法律上，卻不可忽略了預算制度的基本精神所在。

（本評論刊登於91.02.03工商時報社論）

（本評論代表作者個人之意見）

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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