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作者： 曾巨威 ( 2008年1月9日 08:57)
關鍵字：租稅公投 地方政府 財政

總統大選即將到來，兩黨候選人逐漸推出各項財經政策主張，希望以「牛肉」爭取理性選民的支持。最近這幾年，我國中央與地方政府的財政狀況皆陷入困境，債務累積不斷攀升，雖然財政改革一直被列為政府施政的主軸之一，但實際的執行成效並不理想。尤其是隨政治環境的轉變，中央與地方的權責與職能劃分迭起紛爭，地方要求財政自主的立場益愈強烈，每到中央統籌分配稅款預算編列之時，就與中央發生稅收分配的衝突與對抗。國民黨陣營對此問題提出的解決方案是成立「地方財政重建基金」，我們尚不知道民進黨方面的明確主張為何，但卻認為雙方皆有必要用心思考與辨正此一嚴肅的課題。

我國中央與地方間的財政關係近年變化十分明顯。早先中央在「集權又集錢」的制度下，幾乎掌握與壟斷了所有資源，地方缺錢只能伸手跟中央要，不但須阿諛看中央的臉色，還要奉承聽中央的使喚。長久下來，地方養成依賴心理，只會叫窮要錢，不思自我的財政責任；中央則習於獨斷控制，只分親疏與利害，不思整體資源的使用效率與地區間的均衡發展。這種情況直到民國八十年代後期才漸有改善，首先透過中央統籌分配稅款與補助款分配的制度化與公式化，讓地方間的資源競爭更加公開與透明。其次，「地方稅法通則」與「規費法」的相繼通過，亦賦予地方稅費課徵權，增加地方開源能力。加上中央這幾年的財政亦甚拮据，自顧猶不暇，更無法再如以往扮演「有求必應」角色。是故，中央與地方間的爭議焦點，除了基本的職權與稅收劃分問題之外，乃轉而變成中央對地方不願或不敢使用稅課權力的責怪與不滿。

根據地方稅法通則規定，直轄市及縣市得視財政需要，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課，甚至還可調高中央所訂定之地方稅的徵收率。惟自實施以來，成效未見彰顯，迄今只有少數縣市開徵一些以環境或景觀維護為目的的土石採取稅等，不但稅額不高，其稅收占地方收入的比重亦微不足道。究其原因，地方政府民選首長之不敢加稅於地方民眾乃係難以破除的魔咒。加以地方的民意代表，站在自我選舉利益的衡量上，更是反對任何增加選民稅負的立法，以致於地方雖已擁有開徵稅課的自主權力，但在使用上卻常綁手綁腳或投鼠忌器而難以發揮功效。由於租稅本來即是一項敏感的政治問題，世界各國在碰到這種狀況時，都是在平常的間接民主機制上，再架構一層直接民主的運作功能，亦即以民眾的行使公投作為最終的決定。因此，租稅公投在國外早已甚為普遍，我國卻因公民投票法中，將租稅排除於可公投的項目之外，剝奪了民眾直接對租稅表示意見的權利與機會。

課稅係政府強迫性公權力的行使，為一種「必要之惡」，一般而言，很難得到民眾的認同與支持，而此亦即我國公投法當初將其列入不可公投項目的理由。但是，租稅其實同時亦是一種「價格」，是民眾對政府服務所願意支付的代價表示。只要政府提供的服務好品質佳，民眾如同在市場上選購商品一樣，自會願意付款消費，反之，則民眾當然就會埋怨與排斥。地方租稅公投的實施，一方面讓民眾有直接思考與表達對租稅課徵與用途的意見，另一方面更讓政府須面對民意壓力，負責而明確的說明課稅的目的與效益，以說服民眾接受其提案。不讓民眾行使租稅公投，不但有侵犯人民基本權利之嫌，更是對人民民主素養的一種侮辱。尤有甚者，其亦是政府施政能力低落的一種表徵，且更是欠缺自我負責精神的一項證明。

最近台灣政壇正在為「入聯」與「返聯」公投鬧得不可開交，同時亦因「討黨產」與「反貪腐」公投而引發朝野緊張對立。其實，對民眾而言，反而類如租稅等的財經政策毋寧才是最重要的公投議題。國民黨關切地方財政問題的用心，雖然值得嘉許，但「地方財政重建基金」畢竟只是針對地方困頓的現狀予以補救，並不能根本革除地方缺乏財政責任的弊端。何況，中央目前自己亦受困於龐大赤字，要求中央協助地方還債，無異緣木求魚。我們期待兩黨總統候選人皆能支持修法將租稅納入公投項目，俾為未來我國地方政府財政責任的提升注入最有效的催化劑。

〈本文僅代表作者個人意見〉

〈本文刊載於2008年1月8日工商時報社論〉

• 曾巨威

中國科技大學財稅系講座教授兼商學院長
國政基金會資深顧問

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