陳水扁總統在國慶講話中,重申年底立委選後將籌組聯合政府。然而,依陳總統對憲法之理解,吾人不太期望在選後能建構穩定、有效率之聯合政府。
總統有閣揆任命權無組閣權
總統對憲法的錯誤認知,是誤將總統之閣揆任命權與行政院院長之組閣權混為一談,誤以為總統既有權逕行任命閣揆,就有權主導行政院人事。此由陳總統全面主導全民政府與少數政府人事,徹底架空行政院院長作為最高行政首長的權力即可得證。我們不否認,根據憲法增修條文「行政院院長由總統任命之」,總統確實有權權衡立法院政治情勢,選擇適當之行政院院長人選。參酌法國之經驗,其總統任命總理也不需國民議會同意。惟當總統所屬政黨無法掌握國民議會過半席次時,他只會任命多數黨聯盟人士出任總理,絕不會堅持由同黨人士出任總理,硬搞少數政府。至於是否由多數黨黨魁出任總理,總統還是有裁量權。
然而,憲法「行政院為國家最高行政機關」之設計並未改變;憲法增修條文也仍維持憲法原有之設計,規定行政院院長「對立法院負責」,接受立法院之監督。基於上述設計,行政院人事理應由行政院院長主導,再提請總統任命之。此外,根據司法院三八七號解釋文,「行政院副院長、各部會首長及政務委員,則係由行政院院長依其政治理念,提請總統任命」,此明確表示內閣人選應由行政院院長主導,並對其負責。如果總統干預組閣權,就破壞了行政院對立法院負責的機制。
須尊重新民意籌組聯合政府
根據西方民主國家之經驗,無論是總統制、內閣制或雙首長制,國會皆在決策過程中扮演舉足輕重角色。若無國會多數黨支持,行政部門根本無法主導政策與立法。就我國制度而言,總統與立法院分由選民選出,如二者分屬不同政黨主導,若由立法院多數黨或多數黨聯盟主導內閣,自能確保行政與立法權合一,並有助於提升行政部門之效能。
惟根據陳總統與民進黨相關人士之論調,年底立委改選後,陳總統似乎無意放棄內閣主導權;即使民進黨不是第一大黨,也不會讓多數黨聯盟主導組閣。陳總統的選擇可能有二:一是以該黨為主籌組聯合政府;另一是維持少數政府,如果在野黨倒閣,就解散立法院,以嚇阻在野黨發動倒閣。如陳總統確有上述看法,實在令人十分憂心。
就憲政法理而言,如果民進黨是第一大黨,且願意結合他黨共組席次過半之聯合政府,應有助於政府施政之推動。惟不論民進黨是否參與聯合政府,屆時行政院院長負責對象應是立法院,而非總統;否則聯合政府就會破局。為確保聯合政府之有效運作,總統必須尊重參與聯合政府之政黨,由政黨透過協商決定內閣人事與政策,總統不應涉入。否則,將會導致聯合政府之破局。
為避免總統干預行政院院長之組閣權,聯合政府之籌組,應尊重選民所選出具有最新民意立法院之政黨生態。總統絕對不能為了要主導政府,以不當方式分化其他政黨,硬搞以其所屬政黨為首之多數聯盟。這也是為何法國總統在其所屬政黨未能控制國民議會多數席次時,必須任命多數黨人士出任總理的原因。我們從未看過法國總統為了抓權,試圖分化國會其他政黨的例子,因為此種作法不但有違民主政治精神,也不符民意政治之原則。陳總統去年五月上任時,在面對舊國會,又無權主動解散立法院的情況下,不願讓立法院多數黨組閣,還能以自己具有新民意作藉口。一旦年底選後新舊民意顛倒,如果陳總統再不尊重立法院之新民意,就很難自圓其說了。
民主政治就是民意政治,立委改選後政黨在立法院之席次,其實相當程度反映了民意對各政黨之支持度。如果選後總統企圖改變立法院政黨生態或結構,政黨屬性與選舉中的政黨對決還有何意義?對民意又何嘗不是一種褻瀆?如果每位總統都如法炮製,企圖進行政黨分化與重組,臺灣豈非將永遠陷入政黨不斷重組的惡夢之中?惡例不可開,主政者切記三思。
由第一大黨或多數聯盟組閣
年底選舉那個政黨會成為第一大黨,沒人知道。依目前政治情勢觀之,出現無政黨席次過半的局面似乎無法避免。陳總統拋出聯合政府之主張,恐怕也是大勢所趨,別無選擇。然而,在回顧過去一年多來,全民政府與少數政府所帶給臺灣人民的災難之餘,我們不希望聯合政府又成為陳總統另一個企圖掌握權力的實驗品。有鑑於聯合政府在未來極可能成為常態,為避免聯合政府之籌組流於權謀,以致引發政治亂象,先行建立制度化規則,應有其必要。
根據法國經驗,國會第一大黨不見得必然有能力獲得他黨支持,形成多數聯盟。如果第一大黨能與其他小黨結盟,掌握過半席次,總統應尊重該黨優先組閣權;若無法形成多數聯盟,則由次大黨籌組聯合政府。至於少數政府,則是籌組聯合政府失敗後不得已的選擇。在確立聯合政府籌組原則後,各政黨才能進行君子之爭;政黨之間也不會因為有人惡意分化,以致削弱政黨互信,甚至引發政黨惡鬥。
陳總統已經失去兩次回歸憲政體制的機會,並且讓全民共同承受苦果。如果又失去這次機會,人民還會再相信他施政不力的一切藉口嗎?當一個政治人物徹底失去民心時,就算當過總統,有意義嗎?如果「臺灣之子」不幸淪落到「臺灣了尾仔」,受害的恐怕是全體無辜人民。
(本評論代表作者個人之意見)
(本文刊登於90.10.12中央日報第十九版全民論壇)