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作者： 周育仁 ( 2007年1月24日 09:51)
關鍵字：釋字第五二○號 核四 立法院職權行使法

大法官針對行政院停建核四所作五二○號解釋文，一如先前各界的預期，未明白宣示停建核四違憲，結果是導致朝野「一個解釋，各自表述」，反而引發更多憲政問題。

行政院未經立法院同意，擅自宣布停建核四到底是否違憲？解釋文雖未明示行政院停建核四違憲，惟主張核四係屬重大政策，非經向立法院提出報告，並獲立法院同意，行政院無權片面停止執行法定預算。換言之，行政院未經立法院同意，擅自宣布停建核四，自屬違憲。解釋文雖明示行政院應就停建核四補行向立院報告，立法院亦有聽取之義務，惟其實質意涵並不明確。對此，可從三個面向思考：

就涉及違憲部分而言：行政院宣布停建核四之前既未向立院報告，更未獲得立法院同意，根據解釋文，已屬違憲。停建核四既已違憲，豈會因行政院補向立院報告，並獲立院同意後，其原有違憲事實就會消失。即便補報告後，立法院同意停建核四，原有停建核四的違憲事實也仍然存在。就此而言，行政院自不能以補報告方式逃避其應負的政治與法律責任。

就補行向立院報告而言：解釋文雖指出行政院應補行向立院報告，立法院亦有聽取之義務；惟此絕非表示現有停建核四的問題，只是程序不完備，只需透過向立法院報告使其完備即可。深究其意，解釋文只是強調：如果總統要停建核四，應依其所指方式由行政院向立法院提出報告，並爭取立法院同意後，方能停建核四；絕非表示行政院可以違憲方式先決定停建核四，再向立法院補辦追認。行政院在釋憲文作出後，一再要求立法院同意行政院院長至立院作報告；卻又無視解釋文關於立院有權議決的主張，一味反對立法院有權議決。此正顯示少數政府不敢面對立院多數黨，而這也正是先前執政黨之所以要片面廢核四的關鍵。

就應否立即恢復續建核四而言：解釋文雖未要求行政院立即恢復續建核四，惟其既然明示行政院無權擅自變更重大政策，行政院先前未獲立院同意即宣布停建核四的違憲決定，理應自動失效。行政院如仍主張停建核四，就應立即先恢復續建核四，再依上述程序爭取停建。

根據上述分析，有鑑於行政院在未向立法院報告，並獲立法院同意之前，即片面宣布停建核四，顯已違反憲法。不論未來立法院是否同意停建核四，皆無法改變其違憲事實。基於行政院對立法院負責的精神，行政院院長不尊重立法院之憲政地位，擅自做出違憲決定，又於解釋文作成後堅持原有違憲決定，拒絕立即恢復續建核四，充分顯示民進黨政府完全無視於憲法的存在。

解釋文要求行政院必須向立法院補行報告核四停建案，並且只有獲得立法院同意，行政院方能停建核四。此一解釋進一步確立了立法院最高民意機關的地位；是以行政院如未經立法院同意，自無權片面變更或拒絕執行重大政策，或不執行已經立法院覆議的預算案。換言之，行政院的權力係來自立法院，而非總統。這也正說明陳總統拒絕籌組多數政府，堅持由立法院少數黨組閣，並誤認行政院院長應對總統負責的作法，已嚴重偏離憲政常軌。

核四案既已經由立法院覆議在案，根據憲法增修條文第三條第二項第三款規定，對於經立法院覆議之預算案，「行政院院長應即接受該決議」。解釋文批駁行政院如果「行政機關執行與否有自由形成空間，則遇有立法院通過之預算案不洽其意，縱有窒礙難行之情事，儘可俟其公佈成為法定預算後不予執行或另作其他裁量即可，憲法何須有預算案覆議程序之設。」此顯示行政院未經立院同意擅自宣布停建核四，已逾越了憲法關於覆議制度的設計，顯然違憲。行政院未經立法院同意擅自宣布停建核四，即是拒絕接受立法院覆議之決議，當然違憲。

解釋至此，行政院片面宣布停建核四之決策，理應以違憲畫上句點。豈料大法官無視於此，仍企圖根據「立法院職權行使法」第十七條為行政院尋求解套管道。影響所及，將使預算案在立法院覆議後，行政院仍有機會透過向立法院報告翻案，出現二度覆議的結果，此顯然已逾越憲法關於覆議制度的設計。

「立法院職權行使法」第十七條規定，「行政院遇有重要事項發生，或施政方針變更時，行政院長或有關部會首長應向立法院提出報告並備質詢」，行政院主張只要事後向立法院補報告停建核四案即可，不須立法院議決。根據解釋文，行政院的論點根本似是而非。憲法既然明文規定，行政院院長必須接受經過立法院覆議的決議，行政院又豈有權根據「立法院職權行使法」以向立院報告方式推翻覆議結果？如果行政院只需去立院作報告，且不需立法院議決，就可推翻立法院之前多數議決的結果，立法院的議決還有任何意義？立法院也將因之淪為行政院立法局，根本無力代表人民監督制衡行政院。結果將會導致行政專權，與民主憲政的向下沉淪。

解釋文雖突顯國會至上精神與覆議制度，惟卻又以「立法院職權行使法」，挑戰立法院的最高決策權與覆議制度，顯然是自相矛盾。此外，大法官認為總統換黨就表示執政黨更替的看法，個人也不能認同。陳總統所屬民進黨無法掌握立法院多數，根本無法主導政策，又豈能真正執政？總統只是國家元首，不是最高行政首長，如果其所屬政黨無法掌握立院多數，總統理應只能統而不治。既然如此，總統選舉顯然與政黨輪替或政權更迭無關。換言之，真正影響政權輪替的選舉，是立法委員選舉，絕非總統選舉。

民進黨少數政府成立以來，寸步難行，即可證明未獲立院多數黨支持的總統，其所屬政黨根本不具備作為執政黨的條件。對此，解釋文也指出總統雖有權推行其競選政見，惟「任何施政方針或重要政策之改變仍應遵循憲法秩序所賴以維繫之權力制衡設計，以及法律所定之相關程序。」此正足以否定大法官自己前述關於總統選舉與政黨輪替有關的看法。

五二○解釋文雖然試圖為總統的違憲行為開脫解套，惟卻正好間接證明少數政府的謬誤與不當；並突顯政府權力的來源是立法院，而非總統。此顯示陳水扁總統試圖將我國政府體制定位為「偏向總統制的雙首長制」的作法，完全不符合憲法精神。根據解釋文，當總統無法掌握立院多數席次時，政府體制顯然應是偏向內閣制，或是「偏向內閣制的雙首長制」，絕不可能偏向總統制。

解釋文指出「若立法院於聽取報告後作成反對或其他決議，此一決議固屬對政策變更之異議，實具有確認法定預算效力之作用」，行政院應即接受並繼續執行法定預算，或由行政院與立法院朝野進行協商，否則行政院院長應自行辭職以示負責。第二、三項建議係屬政黨政治運作之範疇，一方面大法官不需越殂代庖，另方面亦有干預立法權之嫌。照理立法院一旦議決，行政院就應接受，豈有權還要求與立法院協商？大法官一味試圖為行政院解套，以致一再縱容行政院不接受立法院決議。這也可以解釋為何解釋文作出後民進黨政府會如此賴皮，甚至死不認錯。大法官放棄其憲法職責，一味袒護行政院的結果，不但無助於化解憲政亂象，恐怕會引發更多憲政亂象。如此大法官，怎不令人擲筆三嘆？

五二○解釋文影響的不只是核四個案，也將對我國憲政體制之定位產生深遠影響。解釋文雖突顯「國會至上」的精神，強調立法院的最高決策權；惟令人遺憾的是，該解釋文也戕害了憲法的覆議制度，甚至無意之間模糊了立院的最高決策權。如果民進黨因為此一解釋文未宣佈其違憲，以致更明目張膽違憲違法，導致進一步的憲政衝突與亂象，大法官恐怕是難辭其咎。

• 周育仁

台北大學公共行政暨政策學系教授
憲政組政策委員

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