天災變故裡的風險意含及其婦幼安全討論

一、前言

世紀天災莫拉克（MORAKOT）颱風重創了南台灣，山河變色的同時，亦直指未來艱鉅的災區重建，勢必是一場全民總動員的社會工程，對此，本文一方面將進行關於『後莫拉克颱風』之風險時代的多重性探究；另一方面則是扣緊「微層面」（micro-dimension）的觀照角度，從而提出與婦幼安全相關聯的議題討論。

二、關於『後莫拉克颱風』之風險時代的多重性思索

誠然，人類社會的演變固然是一條從需求（need）滿足躍進到風險（risk）規避的發展軌跡，但是，文明化的結果，卻是將人類逐步地逼進到一發不可收拾的發展困境，就此而言，這一次的八八水災雖然是重創了南台灣並且造成了莫大的災害，但是，大自然的反撲背後所指涉的卻是冰凍三尺而來的衝擊影響，也就是說，天災與人禍彼此之間的交互作用，不僅是讓寶島的山河變色，不過，相應於『後莫拉克』而來的風險時代，這才是問題思辨的真義所在，這其中包括有：

表1：歷年來天然災害人員傷亡房屋損失

年別及災害別

發生次數(次)

房屋全倒(戶)

房屋半倒(戶)

出動救災人次

搶救災民人數

死傷人數

死亡

失蹤

受傷

1996

505

882

7,500

7,374

475

1997

121

38,972

1,577

126

1998

207

58,315

5,040

1999

颱風

水災

地震

其它

51,722

51,718

53,813

53,830

394,730

2,268

827

391,635

5,004

2,418

2,415

11,569

11,567

2000

颱風

水災

地震

其它

434

1,725

97,087

90,168

1,804

5,100

293

232

178

2001

颱風

水災

地震

其它

646

1,978

37,469

37,243

253

2,472

225

129

588

585

2002

颱風

水災

地震

其它

160

23,555

23,235

1,320

6,443

5,962

481

281

269

2003

颱風

水災

地震

其它

5,165

5,087

277

2004

颱風

水災

地震

其它

376

342

154

110

226,471

105,928

120,485

13,011

6,468

6,543

525

504

2005

颱風

水災

地震

其它

143

142

77,542

61,517

16,025

3,849

2,323

1,526

153

146

2006

颱風

水災

地震

其它

54,373

48,953

4,586

834

836

209

615

2007

颱風

水災

地震

其它

161,721

153,547

8,083

1,808

1,049

755

153

148

2008

颱風

水災

地震

其它

198,172

193,774

4,398

2,644

2,272

372

105

100

資料來源：內政部統計處。

說明：本表85年以前數字不含福建省。

（一）關於「天災vs.人禍」的命題思索：誠然，三天不到所累積下來的降雨量相當於整個年度的總降雨量，這多少指陳出來大自然的反撲，此一天災乃是這一場浩劫的主因所在，只不過，恣意且不當的人為破壞，也讓這莫拉克風災產生更多加惡的滾動影響，而無法形成消極止惡的設置停損點效果。准此，從『莫拉克』到『後莫拉克』所突顯出來的無非是一種鋪天蓋地的風險時代，業已悄悄然地成為妳、我生命共同體的聚焦所在；連帶地，如何避免掉落「天災─人禍─天災─人禍」的宿命式輪迴，那麼，關於災後的重建工程，理應是要有革新與革心的雙重進路，特別是關於渺小的人類與浩瀚的大自然彼此之間的相應、互動關係。

（二）關於「風險vs.需求」的命題思索：誠然，包括地震、旱災、水患等等某種出現機率的特定事故，說明了諸如生、死、老、殘、傷、疾等等偏屬於個體層次的風險事故，已經蛻變成為集體意含的共同遭遇，就此而言，莫拉克颱風的侵台，除了是對於個體風險造成重大的戕害外，亦衍生出來食、衣、住、行等等基本需求的不足甚或是匱乏，也就是說，對照於天災與人禍而來的重大災難，其所舖陳出來的乃是一條從「規避風險─滿足需求─風險降臨─需求剝奪」的演進型態，在某個層次上，更是將人類的文明進程做某種程度的倒退和破壞。准此，所謂的風險教育（risk education）如何建制並且穩健施行，就有它嚴肅看待的必要，特別是相應於各種防災措施而來的觀念充權和機會教育。

（三）關於「戰略vs.戰術」的命題思索：誠然，國土的總體規劃固然是有它回應於戰略層面上的根本考量，但是，如何正視天然災難之於戕害台灣社會的必然性，那麼，無法從每年固定天災的通過儀式當中，習得所應該要有的對應措施，這一點的大破大立，的確是需要公民社會來加以正視看待；連帶地，落實在工具性層次裡，亦點明除了「災防總署」之專職、專責、專人與專款的迫切性考量外，其它諸如含蓋生態環境、問題診斷、需求評估、處遇計劃、方案輸送、整合服務與照顧管理的策略性規劃；鑲嵌第一線的災難搶救、第二線的生活安置與第三線災區重建的階段性服務；癥別低度危險區域、中度危險區域與高度危險區域的分級風險管理；釐清中央與地方政府救災行政作為的權責關係；建構部會單位之間的整合機制；進行社福團體業務協調的策略聯盟；以及推動非營利組織與營利部門專業分工的異業結盟等等，在在突顯出來一套防災與救災的分程行動計劃，是要有它通盤檢討的必要。

（四）關於「生存vs.生計」的命題思索：誠然，對於土石流與地層下陷等等的危險區域，作為人民最終父母的國家，是有它不可退讓的堅持和必要作為，只是，撤退遷村藉此保有老命之於無以為繼的生計負擔，說明了如何在現實的生活、真實的生機以及務實生態的三角互動關係裡，取得一個相對可行的平衡點，這方面的確是需要更多的溝通平台和互動機制，畢竟，連根拔起的當下，在堵住出口的同時，也要為災民他們再闢一條新的活路！

（五）關於「程序正義vs.實質正義」的命題思索：誠然，為了有效管理勸募行為、妥善運用社會資源，藉此促進社會公益和保障捐款人的權益，政府早於2006年制定並公布「公益勸募條例」及「公益勸募條例施行細則」，因此，架接在財物與所得的勸募上，便要有它回應於勸募管理建制化的基本提問，就此而言，社福團體關於這一次莫拉克颱風所需財物與所得的募集工作，理應是要優先回到程序正義的根本要求上，藉此彰顯出來專戶、專款與專用的基本精神及其所包括公開徵信、用途目的以及辦理情形等等的運作特徵。准此，如何在消極上避免人性誘因所可能出現斂財、私用的道德危險行為（moral hazard）以及如何達成資源依存和整合服務的積極性目的，那麼，「公益勸募條例」所標舉的適法性目的，就應該是要被優先遵守的並且主動配合相關的法令規範；連帶地，對於未經許可的勸募活動抑或是未臻理想的責信工作，相關的處罰、糾舉與取締工作，公權力要有更為明確的行政作為。

（六）關於「競爭vs.合作」的命題思索：誠然，面對這一次的巨變災難，除了可以考驗政府公權力危機處理的應變能力外，同時對於非營利組織（non-profit organization）來說，也是一項展現行動力和績效責信的操練契機，這也使得當災情被揭露之際，相關的公益團體前仆後繼勇於想要肩負更多救災重建的責任，以致於形成這一波慈善工作的資源競爭與競價關係，概要地說，這些民間單位如何在這一場的濟助紓困任務裡，進行必要的市場區隔、專業優勢以及領導品牌等等的組織行銷工作，只是，回歸到行動計劃的通盤性考量，那麼，這一波的募集活動，尚未看到非營利組織依其各自的發展歷史、專業定位和服務區塊，以建構出來策略聯盟或異業聯盟的締結方式，從而達到夥伴關係與合作關係的協力型態，相反地，比較是偏重在各自使命宗旨、服務場域和經驗行事的多頭馬車。准此，如果冀求政府之於救災工作上有其業務協調與事權統一的效率要求，那麼，民間社福團體彼此之間的協力統合和資源整合，這也是一項迫切、重要的人文工程。

表2：歷年來災害及急難救助一覽表

年度別	救助受災人數					安遷救助(房屋損毀)		財務受損影響生計者 (戶)	總救助金額(元)
年度別	臨時收容	死亡	失蹤	重傷	其他	戶數	人數	財務受損影響生計者 (戶)	總救助金額(元)
2001	1,148	318	104	43	100	2,545	－	69,189	968,864,488
2002	1	132	－	36	45	799	2,479	5,327	178,999,352
2003	43	130	－	11	251	1,095	3,253	358	81,288,200
2004	953	162	30	22	6,815	1,433	3,814	36,826	662,711,598
2005	18,647	157	9	10	－	1,201	3,151	49,281	547,738,500
2006	149	115	－	9	1,107	830	2,412	5,693	84,219,438
2007	268	102	1	10	20	679	1,841	14,765	132,553,485
2008	1,036	111	13	4	768	648	1,724	17,315	188,700,276

資料來源：內政統計資訊服務網。

三、風險時代裡的家破人亡及其婦幼安全意含

基本上，這一場的天災巨變，無論是之於個體層次的食、衣、住、行、育、樂抑或集體層次的生、死、老、殘、傷、疾，皆點明了同時糾結需求與風險的天災巨變，這使得諸如關懷陪同、生活安頓、就學安置、心理輔導、家園重建等等的復原工程，變得迫切且緊急，乃甚至於造成人心徨徨的社會不安，對此，擺盪在個體與集體之間的「家庭」，便成為一項重要的中介設計，藉此扮演機轉的樞紐角色，也就是說，遭逢這一場天災而來的是要去正視家庭的變故及其家庭成員不同殊遇的生命故事，尤其是進一步深究風險時代裡所隱含的婦幼安全意義。

事實上，家破人亡的當下，衍生出來的是不同變異的家庭型態，這其中包括有父母俱存、父兼母職、母兼父職以及父母雙亡等，只是，鑲嵌在這些變故家庭的背後所涉及到實乃是諸如生態環境、問題診斷、需求評估、處遇計劃、服務輸送、照顧管理以及追蹤輔導等等不同的脈絡條件，以此觀之，一套含蓋身份屬性、資格確認、分級危險、處遇模式的濟助辦法，理應是要有它因地制宜的應變對策。准此，如何在第一時間內設置停損點，藉此讓受災的家人得以存活下來並且給予必要的情緒支持；如何在第二階段逐漸恢復該有的生活作息以及如何在第三階段得以生養氣息，特別是關乎到日漸淡然但卻是無法遺忘的災變生命事件，就此而言，從家園重建、生活重建到心靈重建，自當是要有相互串聯的必要。

其次，回應於婦幼安全的關懷旨趣，那麼，偏屬於性別與生理弱勢的婦幼族群，多少會因為這一次特定的風險事故，衍生出來更為深層的衝擊影響，這其中包括有孤苦伶仃、孤苦無依、目睹災難以及因應創傷後壓力症候群（Post-traumatic stress disorder，簡稱PTSD）而來之混亂或激動行為的分離焦慮和依附情感，畢竟，剎那間的天災變故，除了所有努力的一切早已化為烏有外，殘留下來的更是漫漫長夜而來的害怕、驚嚇、焦慮、不安、夢魘，就此而言，扣緊「兒少心理創傷復原計劃」而來的是包括從救災、賑災、止災到防災；從社工、心理、諮商、輔導、教育到其它；從寄養、出養到收養；從家園清理、醫療照護、經濟補助、轉介服務、安置保護、社會支持、情緒安撫、創傷復原、遊戲治療到靈性照顧；以及從生命周期、生命事件到生命歷程等等不同的觀照面向，點明出來婦幼安全的議題旨趣，相當程度上，還是要還原回到家庭安全、健康安全、就業安全、經濟安全以及社會安全的命題思考上，藉此提出並設計出一套整全多層的守護照顧服務網絡。

至於，政府公權力針對兒童人口群族作為標地服務對象，所規劃提供的相關措施主要包括：

（一）無依或單親兒童及少年的安置議題：因受災害致失依或單親之兒童及少年，以親屬協助照顧優先，如無親屬或親屬照顧有困難者，可與當地直轄市、縣市政府社會局(處)聯繫，安排寄養家庭或機構安置服務，對此，除了直轄市、縣(市)政府提供寄養家庭及機構安置床位之外，內政部中區兒童之家亦提供8床、南區兒童之家提供4床、財團法人私立台灣省仁愛之家育幼提供10床免費安置。

（二）災區兒童少年若有父母雙亡、一方死亡或其他因素經濟陷困的扶助議題：依兒童及少年人口數，每人每月給予3千元的弱勢家庭兒童及少年緊急生活扶助，最高補助12個月。（資料來源：內政部）

表3：莫拉克颱風內政部相關救助措施

類別	問題	政府可提供協助、救助、諮詢或服務內容說明
社政類營建類	房屋毀損不堪居住怎麼辦? （受災民眾安置措施）	因受莫拉克風災致房屋毀損達不堪居住程度者，可就下列優惠安家方案三選一：一、自行租屋者：租金賑助：每戶每月6千元～1萬元（3口以下6千元、4口8千元、5口以上1萬元），最長2年；生活賑助金：每戶每月額度3千～1萬5千元（戶內人口以5人為限），為期半年。二、自行購屋者：建購住宅貸款利息補貼：貸款額度最高為350萬元，償還年限20年，寬限期（繳息不還本）最長5年，利率按中華郵政儲金二年期定儲利率減0.533%計息（現為0.592%）；生活賑助金：每戶每月額度3千～1萬5千元（戶內人口以5人為限），為期半年。三、由政府安置：興建臨時住宅（組合屋）安置，或運用現有國防部備用營舍、教育部閒置校舍、其它閒置公有建築物等資源安置；由政府安置借住臨時住宅或公有房舍者，依臨時安置機制辦理，不再發給生活賑助金及租金賑助。以上租金賑助或購屋利息補貼，均不得與其他租金補貼或購屋優惠方案重複領取。
社政類	天然災害慰助金標準	1.死亡慰助：因災致死或因災致重傷，於災害發生之日起30日內死亡者，每人額度100萬元（含院長慰問金20萬元、賑災基金會60萬元、縣市政府20萬元）。檢附：檢察機關相驗屍體證明書或死亡證明書。 2.失蹤慰助：因災致行蹤不明者，每人額度100萬元（含院長慰問金20萬元、賑災基金會60萬元、縣市政府20萬元），檢附：警察機關開立協尋證明。救助金發放後，失蹤人仍生存者，其發給之救助金應繳回。 3.重傷慰助：因災致重傷，或未致重傷，必須緊急救護住院治療，自住院之日起15日內（住院期間）所發生醫療費用總額達重傷救助金金額（10萬元）者，每人額度25萬元（含院長慰問金5萬元、賑災基金會10萬元、縣市政府10萬元），檢附：因災重傷醫師診斷證明書、住院及醫療自付總額明細表或收據。以上死亡、失蹤及重傷者慰問事宜，如經地方政府認定無疑義者，內政部、賑災基金會及直轄市、縣(市)政府應儘速完成訪視及慰助金發放（申請表格由鄉鎮市公所或縣市政府提供並辦理）。 4.安遷慰助：因災致住屋毀損達不堪居住程度者（已辦戶籍登記並居住現址），每戶額度3～15萬元（戶內人口以5人為限，地方政府發給每人2萬元，賑災基金會發給每人1萬元），由鄉鎮市公所或縣市政府辦理。 5.租屋賑助：每人每月發給3,000元，每戶以3口為限，為期半年，經直轄市、縣市政府核定造冊向賑災基金會申請（相關租屋補貼僅能擇一方案領取），檢附：租賃契約書影本。以上賑災基金會所發放之安遷、租屋與住戶淹水賑助以領取1項為限。
營建類	受災戶住宅補貼方案	為協助受災戶解決居住問題，本部辦理下列三種補貼，由受災戶按需求擇一申請： 1. 建購住宅貸款利息補貼：貸款額度最高為350萬元，償還年限20年，寬限期（繳息不還本）最長5年，利率按中華郵政儲金二年期定儲利率減0.533%計息（現為0.592%），本貸款不得與財團法人賑災基金會辦理之重建重購賑助重複申請。（購屋同房屋毀損不堪居住者優惠安置方案三選一） 2. 修繕住宅貸款利息補貼：貸款額度最高150萬元，償還年限15年，寬限期（繳息不還本）最長3年，利率按中華郵政儲金二年期定儲利率減0.533%計息（現為0.592%）。 3. 租屋補貼：每戶每月最高3,600元，為期1年，（相關租屋補貼僅能擇一方案領取）。 4. 申請貸款時，借款人得檢具受毀損自有住宅所有權證明、戶口名簿影本或全戶戶籍謄本、直轄市、縣（市）政府或鄉鎮市區公所出具之房屋毀損受災證明等文件向土地銀行、華南銀行、合作金庫、彰化銀行、臺灣銀行、第一銀行、高雄銀行、臺灣中小企業銀行及受災縣市之各農漁會信用部申辦貸款。 5. 申請租金補貼者則需檢具相關文件向各直轄市、縣市政府提出申請。註：1.受災戶須保留受災證明，方得擇其一申請以上補貼項目。

資料來源：內政部。

四、代結論－－要出錢、出力以及有心意和新意

誠然，草木同悲地窺探這一次的風災巨變，出錢和出力，多少展現出相濡以沫的社會連帶情感，只是，出錢與出力的消耗式行善，當有其轉化成為某種制度性善行的必要，就此而言，心存善意地思考渺小的人類和如何與大自然共處和共生；多一新意的檢視當前的災防處遇機制，特別尋常期間以及非災區所應該要到位的災變事故演練與風險教育宣導；最後，協助歷經災難的兒童以減低創傷事件所引發的不適感和適應問題的「心理急救」（Psychological First Aid），也是一種必要的處理策略。

表4：針對災變孩童與青年之心理急救工作原則

1.面對年幼的兒童，與孩童視線齊高般的坐或蹲著。

2.協助學齡孩童用話語表達他們的感受、擔心與問題；提供簡單的標示指稱常見的情緒反應（例如，發狂、難過、害怕、擔憂）。不要用一些極端的詞彙像是「恐怖」或「恐懼」，因為這會增加他們的不適感。

3.仔細傾聽並向孩童核對以確認你瞭解他／她。

4.必須要覺察到孩童可能在他們的行為與話語使用中展現發展上的退化。

5.使用和孩童發展階段相稱的話語。較年幼的孩童通常較難理解抽象概念

像是「死亡」。盡可能多使用直接且簡短的話語。

6.以「成人對成人」的方式與青少年對話，如此做可彰顯你尊重他們的感受、關注、以及問題的訊息。

＜建立兒童友善空間＞

1.幫助創造一個指定的兒童友善空間，像是一個安全的、離開高流動區域的、以及遠離援救活動的角落或房間。

2.為這空間安排有經驗且有和不同年齡兒童工作之技巧的照顧者做為工作人員。

3.監控進出兒童區域的人，以確保兒童沒有和未經允許的人離去。