積極建構派遣勞動安全網 - 國家政策研究基金會

國際勞工組織（ILO）根據其研究，發現經濟景氣低迷時期，派遣勞工（dispatched worker）是最早遭到企業精簡的一群人，因之呼籲各國批准一項公約，保障派遣勞工的結社自由權與團體協商權，同時禁止歧視派遣勞工。

事實上，派遣是經濟全球化下的勞動型態之一，由於資訊科技的發展與資金的自由流動，使得企業主可以自由選擇對其最有利的環境投資，進行商品製造或提供服務，並藉此避開工會或勞動法令之限制。而國家為求吸引資金的流入、提高競爭力，在新自由主義的思潮下，紛紛改採「去管制」與「勞動彈性化」之策略。

就企業而言，為因應日益激烈的市場競爭，與利潤減少之問題，企業常會運用已被弱化的工會與過剩之勞動力，進行所謂的「雇用彈性化」策略，亦即將傳統全時具福利、升遷與保障的工作，逐步導向部分工時、外包或派遣等「非典型就業」型態的工作，藉以減輕企業在支付退休金及人員培訓、調薪等方面的負擔，進而達到降低成本與提升企業競爭力之目標。

所謂「派遣」是指派自己雇用的勞工，接受他人指揮監督管理，為他人提供勞務，係「非典型就業」中相當特殊的一種。因其雇用關係包含派遣單位、要派單位與派遣勞工三方，派遣勞工雖是派遣機構所僱用的人員，實際上卻是在要派公司處提供勞務，並接受要派公司的指揮與監督，可知其雇傭關係是包含「雇用」與「使用」的雙重關係（Dual relationship），而非單一的雇主與受雇者關係（成之約，2000）。致使發生職業災害時，若無明確規範，派遣機構與要派公司易發生責任相互推諉情事，而派遣勞工之福利亦受到派遣機構與要派公司間之合約所影響，並無一定之保障，因此國際勞工組織積極呼籲各國重視派遣勞工的權益。

對於派遣勞工權益的保障各國作法不一，日本在1985年即通過勞動派遣法，此後派遣人數不斷成長，目前約佔日本勞動人口的三分之一，然而低薪、低保障的派遣勞工，不僅導致日本社會消費力不足，同時也是該國最大的潛在貧窮危機。

講求雇用彈性化的美國，並無勞動派遣法，而是以相關的勞動法令規範派遣關係中的權利與義務，同時鼓勵派遣勞工組織工會，與業者協商其權益保障問題（鄭津津，2000）。然而工會勢力較強的德國在1972年就通過勞動派遣法，當時是為了掃除人力派遣解禁後所產生之弊端，如派遣機構未繳納社會保險費、扣留薪資等問題。但嚴格限制使用派遣勞工的行業，並規範派遣勞工轉成正職的途徑，同時提供其基本的權益保障（楊通軒，2000）。儘管如此派遣勞工人數仍持續增加，金融危機發生後，自去年10月起，四個月至半年間，據ILO估計約有10萬到15萬名的派遣勞工失業。

一、問題背景

我國目前並無勞動派遣法，然而從行政院主計處95年工商普查資料中，可知工商及服務業月平均勞動派遣人數計有11萬4千5百餘人，使用派遣人力之企業達7,792家，此尚未加計政府部門，顯見實務上應超過此數。若依人力運用調查報告分析，97年間從事臨時性或人力派遣工作者有49萬8千人，但因派遣雖包括臨時性派遣，不過臨時性工作者卻不見得都是派遣勞工，所以此一數據僅能參考。

在台灣勞動派遣被視為人力供應業，行政院勞工委員會以公告行政指導原則的方式，函請各地勞工行政主管機關，釐清派遣勞工、派遣單位及要派單位的權利與義務。該原則規定人力供應業自民國87年4月1日起適用勞動基準法，因此派遣單位雇用派遣勞工從事工作，應遵循勞基法之規定。同時派遣單位雇用勞工人數在30人以上者，受僱勞工可依法組織產業工會，行使團結權及團體協商權。

再者，勞委會於98年4月14日亦函釋，人力派遣業者若雇用勞工從事經常性工作，屬有繼續性工作應為不定期契約，不可採定期契約，以免影響勞工之資遣費、預告工資和特別休假等權益。對於業者以業務承攬之名，參與政府勞務採購案件，卻行僱傭之實一事，勞委會認為適用勞基法之事業單位，如與勞務提供者間屬僱傭關係，則應依據勞基法之規定，不得以簽訂承攬契約方式規避雇主責任（勞委會，2009a）。並於今（98）年5月18日起，以1個月的時間進行專案檢查，分北、中、南抽查88家業者，有55家受罰，所有違法事項，均通知事業單位立即改善，罰緩累計89萬元（勞委會，2009b）。

二、問題分析

不論是從主計處的工商普查及人力運用調查，或是勞委會的青年勞工統計，大致可以瞭解派遣業是近年來成長極為迅速的行業，目前派遣勞工約佔全體就業者之4.5％，其教育程度以國中及以下者居多，實際運用派遣勞工者之企業以製造業為大宗。

然而從上述調查中卻無法得知公部門使用派遣人力的情形，同時也不清楚企業使用派遣勞工的詳細狀況，諸如：派遣勞工的勞動條件、工作模式、服務種類，亦或是由派遣轉為正職的比例，因此在勞資缺乏共識的背景下，更難進行法制化的討論。

同時因派遣勞動日益增多，在無法令規範下，極易產生弊端，這點由人力業者以「業務承攬」之名，參與政府勞務採購案件，即可知其限制。同樣的從派遣勞動檢查數據，也能發現勞委會僅抽查1.1％的人力派遣業者，就有高達62.5％的違規情形。

顯示在缺乏法制的情況下，僅以「勞動派遣權益指導原則」作為規範，加上罰緩偏低，55件違規累計金額僅89萬元，致使派遣勞工的權益，猶如貶值的股票被當成壁紙貼在牆上般。再者也呈現出政府對於派遣勞工的保障，較偏向消極性的規範，缺乏積極性的輔導措施使之脫離派遣行業。

三、問題對策

台灣在派遣法制化的過程中，受到部分產業工會強烈的杯葛，同時也因派遣勞工組織不易，難以成立工會為自己發聲，使得勞動派遣法難產，在立法院歷經六、七年的提案、委員會討論仍無共識，幾乎變成政治議題。今（98）年的五一勞動節及雙十國慶都有勞工團體發起「我要正職、不要派遣」的活動，希望政府正視非典型雇用問題，近日更因行政院原住民委員會使用派遣人力多過編制員額，引發行政院人事行政局與立法委員間之討論。如此亦可明顯看出派遣已成為就業市場中一股不可輕忽的潮流，如何規範業者、保障派遣勞工權益，早就是當今社會無法迴避的問題。

據此本文認為對派遣勞工的保障首應建立機制，第一從詳實的派遣勞動調查統計著手，以協助勞資團體與執政當局瞭解派遣勞工在就業市場中之處境，作為派遣法制化討論的基礎。

其次是提升派遣勞工的學識及專業技能，使之儘早成為正職員工，根據人力運用調查顯示，從事非典型工作者以15至24歲的年輕人居多，而勞委會的青年勞工就業調查，則可發現能從派遣勞工轉為一般員工者，以具備大學學歷為主，從第一份工作就一直擔任派遣勞工者，則以國中及以下教育程度者占多數，可見學識能力的提升有助於青年脫離派遣行業，進入較穩定的就業環境。

參照OECD的青年就業統計資料，發現非典型工作已成為許多歐洲國家、加拿大與日本青年進入就業市場的主要方式（就業市場情勢月報，2008年第10期，頁25）。由於這種不穩定的工作型態，可能使青年不易在職場上累積人力資本；再加上雇主提供職業訓練之意願較低，青年個人又未積極進修，將無法培養專業能力。因而有少部分青年會陷入低人力資本、低薪資之惡性循環，無法在就業市場中獲得永久性工作，成為公司中的正職員工。

對此各國青年就業促進方案中，皆有不同的提升「就業力」措施，以英國的青年新政（New Deal for Youth People，簡稱NDYP）為例，即有提供參與該計畫的青年選擇接受全職基本技能之教育或訓練機會，甚至協助其重返校園，以提升弱勢青年就業力。目前我國也有鼓勵失業青年重返校園之舉，如青輔會的「少年安啦!」（97、98年國中畢業未升學、未就業青年輔導試辦計畫），然日後可針對提升非典型工作者就業力的部分，推動再學習方案，以鼓勵非典型工作者進校園為自己的學歷與就業力加溫，使其早日轉為企業正職員工。

但我人認為除了協助非典型工作者重返校園，提升其學歷與就業力外，應以更積極的作法讓派遣勞工變身正職人員。參考派遣勞工的權益保障相關研究；發現雇用彈性化措施若無搭配基本權益的保障（如失業保險、退休金），易使非典型就業者落入「工作貧窮」(working poor)的處境（李碧涵，2005），因此丹麥、荷蘭為免非典型就業者陷入社會排除（social exclusion）的窘境，乃運用國家的力量提供其基本權益保障，進而減少因彈性雇用而產生之貧窮問題，並維持國家在經濟全球化中的競爭力（徐嘉蔚，2009）。美國及加拿大則採取工作所得維持計畫(Job Maintenance Program)，針對所得低於貧窮線者，提供優於低收入戶之補助，以鼓勵其參與勞動。

以我國目前的就業情勢而言，派遣勞動雖未法制化，但從事此類工作者人數日益增加，其中又以青年佔大宗，宜結合就業促進方案，協助派遣勞工變身正職人員，故建議配合政府於金融海嘯後所推動的六大新興產業，凡是這六大新興產業新雇19至29歲的待業青年，原本應由雇主負擔的勞健保費用，改以政府補助，為期一年，非典型勞動青年若轉為正職員工，此一補助可再延長一年，除鼓勵企業多進用青年外，亦對非典型勞動青年提供最基本的勞健保，使其免於職災及老年經濟不安全的問題。

同時政府也應逐步擴充此一安全網的建構，由青年開始，陸續加入其他從事非典型工作之族群，如婦女、中高齡男性等，漸次形成一張為所有從事非典型勞動的人們，提供之基本權益保障網。

四、結語

本文係從社會融入(social inclusion)的觀點，探討現今臺灣社會派遣勞工的權益保障問題，由於派遣勞動法制化受到部分工會強力杯葛，然而就業市場目前已有50萬左右的派遣勞工，而且人數在持續增加中，同時因派遣日益盛行，導致受僱者薪資受到壓抑，調升不易。

儘管派遣已逐漸成為青年進入職場的途徑之一，然為免派遣勞工一直處於低薪、低保障的環境中，我人認為除了派遣法制化、協助派遣勞工組織工會與雇主協商外，政府應更積極的建置非典型勞動工作安全網，以國家的力量提供非典型工作者基本的權益保障，並將之與就業促進方案結合，協助非典型工作者成為正職員工，才能縮短貧富差距，減少政府在社會救助方面的支出。

參考書目

行政院主計處（2006），95年工商及服務業普查報告。

行政院主計處（2009），97年人力運用調查。

行政院勞工委員會委託計畫報告（2002），「非典型僱用關係勞動基準之探討」。

行政院勞工委員會（2004），人力派遣服務業發展綱領及行動方案。

行政院勞工委員會（2009a），雇主不得以簽訂承攬契約規避雇主責任，10月9日新聞稿。

行政院勞工委員會（2009b），勞委會呼籲派遣業者及使用單位遵守勞動法令，10月10日新聞稿。

成之約（2000），「派遣勞動」及其對勞資關係與人力資源管理之意涵與因應，空大行政學報，第十期，頁1-26。

李碧涵（2002），勞動體制的發展：全球化下的挑戰與改革，社會政策與社會工作學刊，第6卷（1），頁185-291。

李碧涵（2005），福利國家向右走：工作福利國家的創新性改革，社會暨健康政策的變動與創新趨勢：邁向多元、整合的福利體制國際學術研討會，臺灣社會福利學會主辦。

柯志哲、葉穎蓉、蔡博全（2004），臺灣人力派遣制度運作之探討：以美國臨時性支援服務制度為對比，政大勞動學報，15：1-43。

徐嘉蔚（2009），勞動市場彈性安全──荷蘭與丹麥經驗之省思，未出版碩士論文，政治大學勞工研究所。

焦興鎧（2000），論勞動派遣之國際勞動基準，勞動派遣法制研討會，台灣勞動法學會。

楊朝安、成之約、簡建忠、邱祈豪、楊通軒、鄭津津、陳力銘、黃惠鈴、張嘉惠共同著作（2004），人力派遣大革命，台北：才庫人力資源事業群出版。