中國大陸後稅費時代的鄉村關係與鄉鎮政府職能的轉變

摘要

本文試圖討論從2005年中央政府進行所謂稅費改革以來的種種措施，如何影響大陸農村鄉鎮政府職能的轉變，以及由此引發的一系列地方政府在治理上的危機、隨後政府所採取的各種因應辦法，同時亦討論了鄉鎮政府與村委會在此一變動之下彼此關係的演變。

本文認為鄉鎮政府角色職能轉換與中央政府撤鄉併鎮、人力精簡以致造成鄉鎮人員不足以及財政資源的不斷流失有著相當大的關聯性，這亦使得鄉鎮對村委會的管理傾向於從以往直接控制轉變到間接性的操控上，同時也從以往顯性管理逐漸變到隱性的管理上。

稅費改革使農村由資源的汲取轉換成資源輸入的社會，使得鄉鎮政府比較不願干涉村莊內部的事務，而同時鄉鎮與村幹部的聯繫也傾向於愈來愈形式化，較局限於政令的宣導。因此也就淡化了與村莊幹部之間那種緊密的利益聯結性了。換言之，鄉鎮不再伸手保護村幹部、對村的發展也是消極應付了事。

中國大陸在基層體制的轉變是否會影響農村的社會穩定以及對未來農村民主化的進程將會帶來何種結果？仍是值得吾人進一步的觀察與研究。

壹、前言

中國大陸自90年代以來，隨著分稅制改革的全面推動，地方基層政權的財政收入開始出現程度不一的縮減，以致於使得基層組織更加依靠農業稅來增加自身的財政收入，這使得農民的負擔也相對開始攀升。就整個稅改過程，地方政府不斷自我利益膨脹化現象導致國家政權產生內卷化及經紀化結果。可以說地方政府在執行國家稅費徵收任務以及計畫生育等硬工作指標過程中，基層組織扮演了某種贏利型經紀人的角色，[1]在此同時為了謀求組織及個人利益，許多地區亦出現依賴所謂灰色惡勢力治理村莊或惡人治村的情形時有耳聞。

縣、市及鄉鎮政府為了完成稅費徵收目的，不得不採取某些妥協的作法，亦即在不出亂子的情況下，採取不加以干涉並放任之的行為。這使得縣、鄉、村三級政權逐步建構出一種牢固的利益共同體結構。農民負擔的加重，惡化了國家與農民的關係，並使得幹群關係不斷出現緊張局面。

一些緊張的局勢逐漸在鄉村社會湧現，治理上的危機顯而易見。例如：全國性鄉鎮政府的財政危機、群眾上訪事件日益增多、暴力事件層出不窮、鄉村基層政權和組織出現黑惡勢力傾向。

三農問題不斷在各個地方上演，隨著問題的惡化，國家意識到民眾強烈的情緒，已腐蝕國家治理上的合法性危機，為改善國家與農民關係，不得不再度啟動新一輪農村稅費改革。

農村稅費改革主要著眼於減輕農民負擔、轉換政府職能由汲取型朝向服務型的政府邁進，同時改善國家與農民之間的緊張關係。

稅改後，國家進一步啟動以撤鄉併鎮、合併村組、取消村民小組長及精簡人事為主要內容的鄉村體制改革，在政策意涵上具有承先啟後的作用。國家隨後再度啟動農民義務工和農村積累工、取消農業共同生產費、實施糧食直補及良種補貼等種糧補貼政策，以及實施更大幅度低保政策等一系列農村改革的措施(趙曉峰等，2009：21-23)。

惟中國大陸自改革開放以來，鄉鎮政府雖經幾次的變革，職能產生顯著變化、公共管理方式亦有所調整，從總體來看，鄉鎮政府職能轉換的進程仍不夠快速，同時又面臨發展空間被壓縮、施政成本不斷上升，原有優勢減弱的挑戰。在履行社會服務及公共建設上仍有諸多問題無法解決等治理上的危機，其中重要幾項包括：公共基礎設施建設不能適應農村經濟發展與農民生產需求、公共衛生事業停滯不前、農村教育事業資金不足、社會保障處於排徊不前，以及農村技術支持服務體系處於癱瘓狀況等困境(肖文濤等，2006：88-89)。[2]

吾人不禁想問的是：中國大陸這一系列從2001年開始所進行的農村稅費改革一直到2006年完全取消農業稅，隨後開展的新農村建設運動，是否已讓整個鄉村治理產生巨大轉型？鄉村治理的制度變遷是否也影響著國家與農民關係的改變？國家從原本的汲取型的政權逐步朝向資源的輸入，如此重大改革過程中到底產生那些變化？

此外，自2006年完全取消農業稅後的鄉村闗係是否有所變化？鄉鎮對村控制是到底是減弱或反是強化了？亦或根本就沒有改變？鄉鎮政府主要透過何種方式控制村委會的運作？鄉鎮政府的角色與職能是否亦隨著轉變？

貳、取消農業稅後的鄉村關係

取消農業稅後的鄉村關係，在學術界一直存在著兩種不同的理論與觀察：一派論點認為鄉鎮對村委會的控制力是減弱了，鄉村社會呈現相對懸浮狀態，控制能力和建設能力不斷弱化，基層治理無法有效進行。這派理論主要是以周雪光、趙樹凱、周飛舟、陳柏峰為代表。

中國大陸農村自1984年恢復鄉鎮政府體制以來，為了調動地方政府財政自主的積極性，第一次建立鄉級財政，同時施行財政包幹制度。但由於行政機構和任務不斷地的擴張，地方財政來源的供給卻沒有相對應的增加。吾人了解任何地方政績的驅動均需要大量財力的支援，而行政業務的膨脹，則會使得鄉鎮政府財政愈形緊張而已。為解決財政缺口，一些鄉鎮甚至以罰款作為機構和人員收入的來源和依據，至於「三提五統」、鄉級自收自支的財政體制，雖為為鄉鎮政府提供了一定的方便性，但農民負擔卻不斷增加，特別是來自於縣、鄉兩級財政供養人員及支出不斷地的膨脹(徐勇，2004：26)。

隨著2005年中央政府廢除農業稅後，國家通過加強政府預算和預算外資金的管理以及轉移支付制度和對資金的監管，來控制地方政府的行為。這些舉措必然使得鄉鎮財政發生困難，因而能夠用於公共事業建設及公共服務的資金亦減少了；另一方面鄉鎮政府由於人事精簡、面臨人少事多的困境，也逼得鄉鎮政府無力、也不願過多介入村莊事務。

鄉鎮政府在背負沈重債務負擔，資源短缺的情況下，限制了能維繫鄉鎮政府與村幹部關係的能力，鄉村之間庇護關係隨之弱化了。與此同時，幹部輪調制度則進一步減弱了鄉鎮政府對村幹部的控制能力與意願，因為基層政府的主要領導，在一個崗位上的工作只有3-5年，他們所關心的是短期利益與政績，而不是與村莊幹部之間長期的庇護關係，這使得基層政府官員在對待村莊選舉的態度發生了根本性的變化。鄉鎮政府追求目標從對村莊選舉結果的關注，逐漸放在順利完成選舉過程，因為只有這樣才能最大限度地減少社會抗爭和動盪不安。尤其在「穩定壓倒一切」政策目標下，使得鄉鎮政府必須謹慎地處理村委會的選舉事務。這亦使得基層官員在對待村莊選舉的態度上產生了相當大的變化。

近年來鄉鎮政府在選舉中的角色變化與轉折就是逐漸從選舉過程中積極參與者、介入者，轉換成為維護選舉程序公正的監督者。特別注意的是這種轉變並不是自願的、內在的，而是來自於地方政府所處組織環境、政府激勵制度演變的結果，這些變化導致了鄉鎮政府和村莊權威在組織能力上及資源基礎上的邊緣化，而且使得村莊選舉結果與鄉鎮政府的利益脫節，從而改變了鄉鎮政府在村委會選舉過程中的角色和地位(周雪光，2009：14-17)。

顯然鄉鎮政府行為的轉變只是整個制度歷史變遷過程的一個方面。然而由民眾日益突顯的不滿抗爭行為以及參與村莊治理的訴求所引起的種種政治壓力，反而才是推動著國家政策和政府行為轉變的另一個推動力量(周雪光，2009：15)。

另一位學者趙樹凱則以為1990年代以來鄉村關係正經歷著一種頗耐人尋味的過程，一方面村級直選的推行、村幹部的產生正啟動著一個民主化的過程；另一方面，鄉鎮政府對於村級組織的運作，也在開展著一個行政化控制加強的過程。在村莊不斷市場化、自主化的同時，村莊內部的公共權力組織，卻被鄉鎮政府作為科層組織來管理。

然而，就總體效果而言，鄉鎮政府的控制力是愈來愈差了、愈來愈顯得力不從心了。由於新的制度變量與社會因素使得控制愈加困難，從某一角度不僅鄉鎮政府與村委會的脫節外，事實上亦存在著基層政權與農民之間的脫節(2005：8-9)。

另一派理論則認為：鄉村關係並沒有發生實質變化，鄉鎮依然通過各種正式與非正式手段有效控制村組織，大多數時候鄉鎮只是不想介入而不是不能介入；是不想控制而不是不能控制村莊事務，只是在稅改後所採取的手段，比以前更為隱密、更講究策略而已(丁建軍，2008：11-12)。

一、鄉鎮政府對村委會的管理方式與制度

一、對村幹部的考核

鄉鎮政府為讓村委會幹部產生激勵機制通常會實行目標責任制考核，村幹部工資標準都由鄉鎮政府核定與前幾年的工作相比責任制的內容是愈來愈複雜而且標準是愈訂愈細激勵方式中依賴物質獎勵的比例也愈來愈大。通常分為兩大類

(一)記分式考核

這種方式採取量化計分方式考核，並且有一套比較嚴格的分數計算方法，並依分數安排獎懲考核內容，主要依據上級機關對鄉鎮的考核目標分解而來，鄉鎮根據各項目標任務的完成情況打分，確定不同的工作業績等級，根據等級確定村幹部獎金考核，也直接影響幹部的工資。

(二)非記分式考核

非記分式考核比較強調重點項目的完成情況，從獎懲來看通常不折算為總分以後才對現，而是直接根據任務的完成情況單獨結算。例如：完成稅費任務就直接給提成或獎勵；對於計畫生育無法完成時就直接罰款，屬單項結算，無須換算成分數，再依照分數判定賞罰。這種制度的內容，也是物質獎勵，但同時鄉鎮領導人也比較重視非物質因素的激勵(趙樹凱，2005：2-3)。

二、村帳(財)鄉管

村帳(財)鄉管主要是將村民對集體的財務管理權上收和集中到鄉鎮政府手中；村莊財務資金帳簿集中到鄉鎮政府統一管理。村集體在資金的使用上，雖然可通過村民理財小組或村民委員會負責人的批准，若沒有鄉鎮領導的簽字批准，村里的帳，在出納是提不到款的(丁建軍，2008：11)。

村帳鄉管的全面實施主要開始於90年代中後期左右，1990年以來，鄉鎮政府對於村級財務控制程度不斷上升，主要制度就是實行村帳鄉管。取消了村級會計開始時，實行「單代管」即鄉鎮政府只代理會計帳目，不直接代管理現金。隨後發展為比較普遍的「雙代管」，帳目與現金，都被代管村級財務被鄉鎮政府全面掌控。

村帳鄉管重要的後果就是直接加強了鄉鎮對村幹組織的控制，村幹部通常可以自由運用支出的資金分別從300-1000元不等，超過此一數字則需要鄉鎮包村幹部、副鄉鎮長甚至是鄉鎮長簽字批准才可以動用，等到稅費改革後，這種村財鄉管的機制更加嚴格。

三、管片制度

鄉鎮安排專人甚至成立專門機構統一協調管理幾個村的工作，被稱之為「管片」或「管理區」，有的鄉鎮黨委和村支部之間直接成立黨總支，另設行政方面的片長，直接領導村的工作，片長主要負責人是由鄉鎮副職領導擔任；有些比較好的村支書則可能擔任副片長的職位。設立管理片的目的是為了工作方便，可以作為銜接的作用，主要任務是可以依照鄉鎮黨委的要求，落實督促完成各項工作。部份的鄉鎮管片相當於一個獨立的機構，對村級組織有相當大的管理權力。例如：可以考核村幹部、挑選村的幹部、決定村幹部的工資、審批村級的財務、推薦村組幹部等。

四、包村幹部

包村幹部是鄉鎮政府與村級組織之間的固定聯繫橋樑，鄉鎮政府同時對村幹部及包村幹部進行考核，包村幹部全面介入村組織的運作。鄉鎮政府分配給村組織的工作任務，都需要包村幹部協同村幹部落實完成。如果村莊有些社會秩序上的問題或有重大事件發生時，包村幹部亦會全力投入解決，即使像兩委會不合、發生矛盾時，不少村的幹部無法正常運作時，包村幹部也會直接出任村委會的主要幹部或直接擔任支部書記，以協助村的領導班子度過難關。

包村幹部分為兩種：一是生活在村莊內的駐村幹部；一種則是不住在村莊偶而到村莊視察的人大多數包村幹部都是不駐村的。一般而言，在兩種情況下包村幹部會下鄉住村子裡。一種是村內發生重大的危機，可能爆發集體事件；另一種則是很好的村莊，鄉鎮政府有意培養成更為典型的示範村，或者是要迎接高層領導的視察檢查，或者是在限定時間內總結出經驗則上級往往會派包村幹部到村莊協助。

包村幹部近年來有一種逐漸興盛的趨勢，主要來源則是從地級市甚至省政府機關下派駐在村內的代理人，從上級政府的角度來看是很成功的方法，但對地方而言則未必帶來好處(趙樹凱，2005：3-5)。

五、核發工資

在大多數的農村村幹部的工資主要來自於國家轉移支付資金及村集體經濟。工資既然由國家核發則收入多寡與年度考核有關，鄉鎮制度考核標準，年終進行考核結算，獎罰分明，村幹部的報酬控制在鄉鎮手中，因此村幹部在一般非原則性問題主要服從於鄉鎮，但涉及全村利益大事，則又另當別論(丁建軍，2008：12)。

在一些區域，地方政府則是將國家用來資助農村發展的錢，轉換成村組織幹部的工資，這種工資由鄉鎮管理，村幹部不聽話就可以不給或少給，如此成了鄉鎮控制村組織的手段。

Graeme Smith在對中國安徽省本海縣16個鄉鎮的調查發現：村幹部的工資，已不再從村辦企業的收入或所收稅款中支付，而是由鄉鎮政府預算中全額撥付。在該縣的村委會已成為鄉鎮政府的分枝或前哨站，村委會的主要任務即是依照上級政府的指示開展工作(2013：76)。

李勇華等(2012：60)則針對浙江省某市調查村委會幹部工資及養老保險，在由政府全額支付情形下，會對鄉、村關係產生何種影響時發現：公職化對鄉、村關係確實會產生影響，村幹部會更加聽從於鄉鎮政府的指令、村與鄉鎮的關係也更加緊密。大約有76%的村民認為公職化後，村幹部或多或少比以前更加遵從政府的話；有57%的村民認為政府下達的任務比以前完成得更好。

就《村組法》的規定上，雖然界定鄉、村之間是一種指導與協助的關係，但就現實運作面來看，村級組織早已淪為鄉鎮的下級單位，就體制上而言，公職化政策並沒有改變對現有的以鄉鎮為主導的鄉、村關係結構；但對於已存在的這種鄉鎮主導的格成則具有強化的作用。

六、透過黨支部書記的任命間接影響村主任

村黨支部通常由鄉鎮黨委直接任命或由黨員選舉產生，由於人數不多，鄉鎮黨委很容易控制，村黨支部在村莊亦具有領導核心作用。村委會在重大問題上，仍須接受村黨支部的領導，因此鄉鎮黨委通過控制村黨支部進而亦間接影響了村委會的運作。其具體作法是先召集各村黨支部書記開會，再由支部書記回村傳給村委會執行。如此村委會就由法律上村民自治組織演變為鄉鎮政府下的一級官辦行政機構，村黨支部和村支書，就成為鄉鎮對村莊進行行政領導的代理人(尹利民，2007：14)。

至於對付那些不聽話的村主任，主要採取在開會時不通知前來開會，或者採取別的方式將村主任搞下去的作法。

七、下撥項目

農業稅的取消使得多數村莊集體經濟解體、消失，村集體資金的缺乏導致村莊公共事務的經費沒有來源和保障。以往在稅費改革前，村莊還可通過村提留得到一些資金用於公共事業，稅改後，即使國家仍有轉移支付資金的挹注，但仍屬杯水車薪，因此國家項目的爭取就成了村莊的救命仙丹一般。

政策資金大都是以項目名義下撥，例如：修建橋墩、鋪路、水利建設、娛樂設施及土地改造等。一些項目經費較少的，鄉鎮政府即可自行決定撥放，這時鄉村關係，亦即鄉村幹部間的私交好壞，就成了能不能獲得補助的重要依據。如此村級組織必須設法同鄉鎮政府搞好關係，有的則必須唯命是從，鄉鎮通過此一制度就多少影響了村委會的運作(丁建軍，2008：11-12)。

參、鄉鎮政府角色職能的轉變

基本上在以往農業稅時代，鄉村稅費徵收是國家與農民之間最重要的一種形式。鄉鎮政府徵收稅費往往派駐村幹部到每個村莊，國家徵收稅費形式透過以下方式完成：戶交村結、村鄉結清，村戶結不清的，須靠村幹部墊稅，最後變成村里的債務，年底時鄉、村兩級還要集中行動清理稅費尾款，清繳農業稅費即是鄉村幹部主要工作。然而，這種被稱之為要糧、要錢的徵收任務，正是與村民產生不斷衝突的主要原因，亦是鄉村治理危機的重要來源。

國家隨後進行稅費改革，目的在於希望減輕農民負擔；再者，則是抑制基層政府的短期行為，切斷地方政府亂收費、亂攤派、亂罰款的管道。緩和基層政權與農民之間的矛盾，從而達到對日漸失控的基層組織約束的目的。

2006年國家進一步取消了農業稅，但因為農業稅的取消反而使得鄉鎮政府原本就捉襟見肘的財政更是雪上加霜，不得不依附上級政府的財政支付為主，使得原本收入來源主要向村莊收取稅費的結構，逐漸轉變為向上級政府尋求資金支持的依賴型政府。

劉浩森等人針對5省50個鄉鎮的實證研究指出：稅費改革減輕了農民的負擔，但使得鄉鎮政府的財政支出與收入都下降了。儘管縣、鄉之間的轉移資金增加了，但增加的農村稅改轉移支付補助，卻無法彌補由於稅費改革所帶來的資金缺口。此外，上解的大幅增加，預算外資金逐步減少，均反映出縣級政府對鄉鎮政府控制的力度不斷加大，這導致改革後鄉鎮自有財政的惡化(2007：54)。

國家在全部免除農業稅後，亦相對迫使地方各級政府財政體制作相應的改革，並引發了地方政府行為一系列的變化，從而進一步加速了鄉鎮治理的轉型。在新的農村政策下，例如：財政權事權上收、工資統發作為稅費改革的結果，則又使得鄉鎮政府財政變得愈加空心化。鄉鎮政府的治理行為不得不從原本的要錢、要糧的角色被迫轉型為後農業時代的跑錢、跑項目的行為。[3]

近幾年，縣、鄉兩級政府愈來愈重視跑項目，有些地區甚至會對跑項目成功的官員給予回扣和獎勵，而所謂的「跑」就是利用個人各種關係到上級單位要項目、要資金。中央與省、市財政支農的資金中，有一部份是以項目的形式下達的，且這些項目的資金分配帶有很大成份的主觀及隨意性在內(周飛舟，2006：22-23)。

此外，在新形式的國家治理中，上級政府為確保民生資金直接發放到農戶手中，採取對鄉鎮政府實行硬預算約束制度，且針對民生工程則實行剛性約束作為，涉及到農村家庭福利與生產補貼則以一卡通方式發放到戶，牽涉到公共建設項目者，則由上級政府制定工程標準招標實施，使得鄉鎮政府自主性被壓縮在一個相當小的範圍及空間。鄉鎮政府行政空間受壓抑的主要原因無非源自於上級政府及民眾對基層政府的不信任，如果再加上財政日漸吃緊情況下，只好消極作出自保或不作為策略，如此一來則更進一步惡化了農村公共產品及各項勞務的供給(朱敏等，2010：37-39)。

事實上，自1994以來的分稅制施行後，中央財政權大幅度提昇；地方的財政權則不斷下降，即使在地方財政結構中，省、市財政所佔比重較大，而基層政府財政比重則較小，地方政府的財政能力減弱，但地方承擔的各種事務公共服務的項目並沒有相對減少。許多本應中央或省市承擔的公共產品和服務，都交由基層政府分擔。其中鄉鎮政府在財政分成方面，又是處於最不利的地位，作為鄉鎮一級地方政府，在沒有或幾乎很少的轉移支付分配資金中，完全依賴本身的財力為農村提供良好的公共產品簡直是不可能的任務(肖文濤等，2006：90)。

稅費改革後使得鄉鎮政府可支配資金減少，但鄉鎮政府需完成的工作及任務並沒有相對減少，在財政權被削弱的情形下，事權並沒有相對應的調整，這亦影響了鄉鎮政府的服務品質。

二、促成鄉鎮政府角色職能轉換的原因

(一)撤鄉併鎮、人力精簡與人員流失

2004年國家開始啟動鄉鎮人員分流以及機構精簡，並調整鄉鎮區劃實施鄉鎮綜合改革，以減輕財政負擔鞏固稅費改革成果。然而，鄉鎮行政區劃的調整不僅不能減少行政成本，反而卻增加了鄉鎮政府的成本(朱敏等，2010：41)。成本的增加促使鄉鎮政府必須倒逼上級政府花費更多的資源，來解決鄉鎮政府所面臨的治理危機。

近幾年來，鄉鎮機構行政空心化逐漸成為一種普遍現象，其中與下列幾個因素有關：

1.招商引資

在鄉鎮政府職能中一項極為重要的任務即是招商引資，無論富裕或貧窮的鄉鎮均投入大量人力資源以完成此一重大工作，且大多數鄉鎮均設有專責招商引資機構，但最終負責的是鄉鎮長及鄉鎮黨委書記。

招商引資的驅動力是各種政治與經濟利益的結合體。縣級領導通過會議和對鄉鎮政府的年度考核與他們的昇遷及經濟上的獎勵掛勾，由於工商業投資即是未來稅收的保證來源，因此許多鄉鎮均有免收業權轉移費的制度。另一方面，為了更多的發財致富和出差旅行機會，讓許多有才能的人相繼離開現職投入招商引資工作小組中。這也意味著最後留在政府內部的人是較為缺乏才能的那一群人。事實上，政府對招商引資的重視，使得鄉鎮政府有限的資金愈來愈多是花費在吃吃喝喝的消費上(格雷姆史密斯，2013：74)。

2.權力真空化

稅費改革後鄉鎮政府由以往向農民收取稅費的角色與功能轉換為向上跑錢、跑項目或向民間業者借錢的行為。國家集權化的改革使得基層政府的運作正在悄然的發生變動。其中尤以中西部地區的鄉鎮政府與地方私營企業的關係變得愈來愈密切與複雜。一方面企業上繳的稅是國家重要財政收入來源；另一方面招商引資又與個人昇遷及經濟利益相結合，這更使得政府寧可多借錢和向民間企業欠款來維持本身的運作，以便投入招商引資的種種活動中(周飛舟，2006：33)。總之，政府的主要工作已經轉移到一切為企業。

個人仕途既與招商引資劃上等號，對於任何有一個有企圖心的領導而言，無不將自己的精力放在未來的前途發展上，每年花大部份的時間與精力在外奔走、參加會議和招商引資，因而使得許多鄉鎮產生權力真空化現象。

上報鄉鎮黨委書記的任何事務，均須經過辦公室主任傳達，當黨委書不在時，所有鄉鎮幹部的工作都由辦公室主任協調安排，如此辦公室主任就成了鄉鎮實際負責人，其影響力也早已遠遠超出了自身應有的職權範圍。2005年農業稅的廢除，使得鄉鎮政府喪失了原有的汲取資源的管道與功能；而集權化的改革則又削弱了鄉鎮官僚體制的凝聚力(格雷姆史密斯，2013：75)。

3.駐村幹部

幾乎在一般的村莊，均會有來自鄉鎮的駐村幹部的設置，其用意無非是協助村莊開展業務；再者也可以對村幹部的行為有所控制或監督。這對被下派到村的鄉鎮幹部而言，也是增加自己歷練或獲得晉升機會的一種方法。對鄉鎮而言，下派幹部到村莊同時也是上級政府要求精簡機構人力壓力帶來最直接的後果。基本上，在兩種情況下村莊需要下派村幹部。一種是示範村，被充當是樣板，故常常會有上級單位來檢查；另一種則是經常發生騷動或社會不穩定的村落，下派幹部使得鄉鎮人力亦呈現外流的趨勢(格雷姆史密斯，2013：75-76)。讓原本可以提供服務的人力減少了。

4.計畫生育工作

從1980年代開始計畫生育一直是除了徵收稅費以外，考察鄉鎮幹部工作績效最重要的指標之一。衡量計畫生育的指標愈來愈複雜，這一定程度解釋了為何鄉鎮及村幹部會在這項任務投注大量的人力及時間的原因。

作者在蘇南農村秣寧鎮所作的實地訪查亦發現：每單月的一日那天，所有村內的女性在20歲數以上者，均需至村委會辦公室排隊接受驗孕的檢查，以便了解有無按照批准生育等情況。

鄉鎮政府年度考察和下派幹部個人考核中的一票否決制與計畫生育目標掛勾，除此以外，上級領導會定期檢查計畫生育施行狀況，這種作法直接的後果就是鄉鎮政府必須投入大量人力至這項任務，使得鄉鎮的人力更加的捉襟見肘(格雷姆史密斯，2013：75-76)。

(二)財政資源的流失

1.事權與財政權上收

鄉鎮預算外收入減少和轉移支付分配方案的實際效果是讓鄉鎮的預算約束更加沒有彈性。也就是說，一方面縣政府將一些有收費項目的支出責任直接上收到縣級執行；再者分配到鄉鎮的轉移支付資金附加了各種條件。這兩種過程，縣財政集中了愈來愈多的鄉鎮財力，而鄉鎮財政的預算權則被減少到了最小化程度(周飛舟，2006：25)。

2.上級單位檢查

鄉鎮政府可說是政府最基層的代表，任何政策及任務均須透過鄉鎮政府去執行。對上級單位而言，主要工作就是組織會議、填寫備忘錄，並下達命令文件然後再檢查。因此應付經常性的檢查也就構成了鄉鎮政府財政上另一種負擔。對一些鄉鎮而言，接待費用是政府除了幹部的工資以外最主要支出項目，其中較為富裕的鄉鎮，因接受較多的檢查團體，由此亦可能積累了更的債務。

政府精簡人力、合理化機構組織的作法，迫使鄉鎮政府疲於應付上級交付的各項任務，有的下派到村莊、有的從事於更重要的工作，鄉鎮黨委書記則忙著跑項目、跑錢，花愈來愈多的時間到外地去招商引資，以達到年度考核中要求的政績指標，或解決鄉鎮財政上的缺口。目前看來空心化的鄉鎮政府的日常工作被留給了辦公室主任和能力較差的幹部，如果不能放棄行政強制的作法及導致行政強制的一票否決制，則地方政府將會對農民敷衍了事，而不是把他們作為服務的對象，積極為其提供令人滿意的服務(格雷姆史密斯，2013：74-77)。

伍、結語

理解中國農村鄉鎮政府行為的一個觀察重點是農業稅的取消，直接影響是減輕了政府向農民收稅的壓力，這亦使得其行為邏輯卻也因此與取消農業稅前發生了相當大的變化，此一變化的核心即在於轉變政府的職能與角色變得比較消極不作為及施政上以不出問題為考量的邏輯上。因為向農民收取費稅的壓力消失了，鄉村幹部不太願意像從前冒著巨大的風險也要向農民收取稅費的邏輯。風險極小化可能是鄉鎮政府比較願意採取的行動，也就是形式上合理合法、但實質上卻是不管實際情況的官僚主義、不管事的邏輯。

稅費改革對鄉村關係亦有所調整，由於鄉鎮政府不再指望村幹部協助收取稅費，而變得比較不再關心誰來擔任村幹部；對於村民向鄉鎮政府舉發村幹部種種不法行為的抗議或上訪事件的處理，也比較得不到政府的支持或護短，村幹部既然得不到政府的包庇與支持，在村務管理上，也就更加傾向於不作為了。

在村委會的選舉上似乎也有了一些轉變，稅費取消使得鄉鎮政府沒有必要去違反《村組法》的規定或者干冒反民主的作為，去對村委會的選舉過程作太多的干預與控制，因為選舉成了村莊內部的事情。鄉鎮政府更加關心的是選舉不出亂子或維持社會穩定，誰當選村委會幹部顯得不重要了，對村莊的事務變得較為消極。因為取消農業稅，早期那種鄉村利益共同體的關係，在中西部的多數農村也迅速瓦解了，鄉村民主成了村莊內部各種勢力競逐的結果，而似乎與鄉鎮政府的操控較為沒有關係了。

鄉鎮政府的消極作為亦表現在七站八所的服務上，以往它是鄉鎮一級服務於農民生產、生活的公共事業部門，為民眾提供基本的公共物品。在稅費改革前，農民的生產情況與政府收取稅費基本相關，縣、鄉政府會期望有一個好的公共服務單位為民眾提供根本的服務與保障，同時單位人力亦可投入向農民收取稅費任務。然而在取消農業稅費後，政府不再需要七站八所的人力投入稅費徵收任務或駐村蹲點去完成一些硬性指標。鄉鎮政府比較不關心農民的生活與生產情況因為農民生活與生產情況基本上與鄉鎮政府的工作績效比較沒有相關聯了(賀雪峰，2007：2-3)。

我們認為鄉鎮政府角色職能轉換與中央政府撤鄉併鎮、人力精簡以致造成鄉鎮人員不足以及財政資源的不斷流失有著相當大的關聯性，這亦使得鄉鎮對村委會的管理傾向於從以往直接控制轉變到間接性的操控上，同時也從以往顯性管理逐漸變到隱性的管理上。

稅費改革農村由資源的汲取轉換成資源輸入的社會，使得鄉鎮政府比較不願干涉村莊內部的事務，而同時鄉鎮與村幹部的聯繫也傾向於愈來愈形式化，較局限於政令的宣導。因此也就淡化了與村莊幹部之間那種緊密的利益聯結性了。換言之，鄉鎮不再伸手保護村幹部、對村的發展也是消極應付了事。

這裡值得注意的是鄉對村的管理是強是弱的認定？基本上，仍需視各地區不同情況而有所不同，吾人在理解此一關係上可能無法一刀切的認定中國農村的鄉村關係就是一種逐漸弱化或強化的關係。

（本文僅供參考，不代表本會立場）

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[1] 所謂贏利型經紀人(entrepreneurial brokerage)是指利用或借助國家的權威，以犧牲社區利益來謀取個人利益的一種角色。此語來自於杜贊奇(Prasenjit Duara)對中國大陸農村政治體制的一種描述觀點。參見吳理財，2001年，頁23。
[2]鄉鎮政府財政赤字和負債是全國性的問題，在不發達地區尤其嚴重已經出現難以支撐政府機關運作的窘態，有的地方甚至影響到地方上的穩定。財政危機主要包括機構臃腫、人員膨脹、政府預算不健全管理混亂、昇級達標鄉透支建設、分稅不公職責過重等問題。參見肖文濤等，2006：89-90頁。

[3]所謂項目實際上是大多數鄉鎮政府為了爭取上級政府的轉移支付而採取的一種巧立名目以項目為幌子的策略性鄉村工業或農田水利建設名目而已，不過也有可能是一種真實的工程項目。參見朱敏等，2010：38。