曾復生
一、前言
美國國防部依據《2015年國防授權法》(National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2015)規定，於8月21日發佈《亞太海上安全戰略》(Asia-Pacific Maritime Security Strategy)，揭示「安全與自由航行、避免衝突和脅迫、促成各方遵循國際法和國際準則」等三個目標，強調將運用和戰兩手策略，透過厚植軍事實力、加強友邦合作、推展軍事外交、建構區域安全組織等四大面向，鞏固美國在亞太地位；同時，美國希望與中共建立一種＂以目標為基礎＂的軍事關係，在擁有共同利益的領域加強合作，有效管理競爭與摩擦，並保持軍方高層交流對話，建立溝通機制以降低誤判與意外衝突風險。
美軍將在2020年前把60%海空軍力部署亞太地區，派出新型航艦「雷根號」取代「華盛頓號」，增派「美國號」兩棲攻擊艦、3艘DDG-1000型驅逐艦與2艘維吉尼亞級核動力潛艦，以及部署F- 35隱形戰機、B-2與B-52戰略轟炸機、魚鷹運輸機等。美國防部負責亞太安全事務的助理部長施大偉表示，美國在南海、東海領土爭端問題上不持立場，但重申釣魚台列嶼適用《美日安保條約》；同時呼籲各方停止在南海填海造陸；此外，領土爭端可以通過外交途徑解決，而且美方支持通過國際法和國際準則和平解決此一問題。
不過，美國防部這套亞太戰略新構想能否有效落實，卻面臨嚴峻考驗。首先，美國主導的《跨太平洋夥伴協定》(TPP)談判破局，等於宣告美國「亞太再平衡戰略」缺了一條腿，也讓亞太各國相信，維持細緻平衡策略，不必在美「中」兩強間選邊站隊，是正確的做法，因為美國的綜合國力衰退，已不再能夠一呼百諾，但維持與中共的經濟合作卻越來越重要。其次，美國政府的財政困境仍然苦無脫身之計，國防預算自動減支將於2016年再度啟動，目前美國國會雖然對中共在南海擴張行為表示不滿，但是對於國防部提出的經費要求，卻不願全部買單，更何況多數國會議員認為，軍事行動必須結合經濟效益，才是明智之舉，增兵亞太若不能為美國帶來重大經貿利益，長期下來必將無以為繼，對美國不利。美軍聯參會主席鄧普西表示，在國防部面臨預算緊張和開支進一步減少的可能性時，＂談論在全球採取更多行動＂真是諷刺。
第三，美國的國際環境正趨向複雜化。俄羅斯入侵東烏克蘭行動，已經引發北約組織警覺，法國中止兩棲攻擊艦出售俄羅斯案，突顯東歐局勢凶險程度，讓美國必須重新檢視美俄關係，並增加在北約組織的軍力投入與聯合軍事演習活動，決定部署Ｆ-22戰機，並在波蘭部署重型武器。中共在亞洲崛起並快速增強軍力，更讓美國感受在亞太地區優勢地位面臨威脅。美國擔心「中」俄建立全面戰略協作夥伴關係，推動「金磚五國」經貿金融合作，發展上海六國合作組織並在「亞信會議」提出新亞洲安全觀，倡議「一帶一路」經濟發展規劃藍圖，以及創設「亞洲基礎建設投資銀行」等措施，已經開始挑戰美國主導的國際政治經濟秩序。然而，美國正面臨備多力分、欲振乏力困境，雖有亞太再平衡戰略的新規劃，卻缺資源與足夠誘因，吸引亞太國家共同合作落實目標。
美國國內本身正遭遇前所未見的安全威脅，主要包括經濟與社會貧富差距擴大，刺激種族衝突並引發社會不安事件頻率增高；暴力極端主義恐怖組織開始滲透進入美國本土，採取游擊戰方式破壞美國社會秩序與生活環境；跨國網路攻擊威脅讓美國在2014年損失4000億美元，今後網路攻擊更將對美國關鍵基礎設施下手，可能造成的損失恐難以估計；此外，氣候暖化已經在今年夏天肆虐美國加州等地，造成森林火災、嚴重乾旱，以及缺水等災難。因此，美國勢必要投注更多資源維護國土安全，恐將排擠海外增兵的經費預算，讓《亞太海上安全戰略》因缺錢而步履維艱。
大陸外交部發言人洪磊在今年6月表示，中共對釣魚島、南沙群島及其附近海域擁有主權；「中」方一貫致力於維護東海、南海的航行與飛越自由；同時「中」方始終致力於同直接當事國，在尊重歷史事實和國際法的基礎上，通過談判協商和平解決有關爭議。8月24日，中共《人民網》發表專文指出，美國這份報告在為美國的＂航行自由行動＂辯解的同時，不忘歪曲中共在東海與南海的正當維權行動，並刻意宣染＂中國軍事威脅論＂。該文進一步希望美國軍方放棄遏制中共的冷戰思維，與中共共同建構新型兩軍關係，以及「不衝突、不對抗、相互尊重、合作共贏」的「中」美新型大國關係。
今年九月下旬，習近平將到訪華府與歐巴馬進行「歐習會」，隨後前往聯合國大會演講。美國白宮副發言人強調，美「中」高層互動「使歐巴馬總統有機會解決同中國的分歧，即使不能消除分歧，也能縮小分歧」。目前「中」美兩國內部都面臨嚴峻挑戰，倘若彼此的戰略互疑不減反增，將讓兩國捲入競爭面大於合作面的負向漩渦，兩國所面臨的困境必定雪上加霜。2013年的加州陽光莊園峰會與2014年北京瀛台夜話結果顯示，兩國確實可以發展出雙贏相處之道。對於即將登場的「歐習會」，美「中」雙方都希望能有建設性的結果，包括在南海、東海、網路安全、人民幣匯率、雙邊投資協定、新能源、全球金融秩序、全球暖化、反暴力極端主義、人權，以及《空中意外遭遇安全準則》等議題，進行有意義的討論。
美國國家安全顧問賴斯於8月28日訪問北京，已經與習近平、范長龍、劉鶴、楊潔箎、高虎城、王毅等人士會晤，強調美國除將發展對「中」務實合作關係外，並將建設性處理網路、匯率、海洋、人權等4個方面的分歧。習近平則表示，「中」美要以建設性方式管控敏感問題和分歧；要切實尊重和照顧彼此核心利益，努力擴大共同面、縮小分歧面，維護兩國穩定發展的大局。
不過，美國、日本與歐盟經濟復甦欲振乏力、中國大陸成長速度趨緩、俄羅斯與拉丁美洲開始衰退、東南亞、南亞與中東地區也面臨成長低速困境等因素，讓全球經濟景氣前景混沌不明，進而造成近來全球股市重挫，甚至可能引爆新的金融危機，已經為9月下旬登場的「歐習會」帶來挑戰與壓力。
二、和戰策略應對「中國崛起」
美國國防部主管東亞安全的副助理部長鄧志強(Abraham M. Denmark)，曾經多次在國會聽證會上強調，中共意圖在亞太建立「新朝貢體系」，並刻意排擠美國；同時，鄧氏曾經在共同主編的《戰略亞洲2014-15》強調，美國必須思考新方法，以維持在亞太領導地位，其中建構「亞洲聯邦防禦網」，則是應對「中國崛起」可行架構；此外，其認為美國應強化日本的亞太安全角色與能量，並阻止俄羅斯進一步與中共結盟；另，其針對中共在南海地區強勢行為，以及升高衝突做法表示不以為然。
美國開始敦促亞洲國家在人道救援暨災難救助、資訊與情報共享、海洋安全政策、水下作戰、飛彈防禦、網路安全等六大領域，採取聯邦式防禦措施，以達到鞏固盟邦並分擔責任成本目標。另美日韓三國已經於2015年1月7日簽署軍事情報交換諒解備忘錄，由美國主導協調日韓情報合作；同時，美國決定把F-35戰機的亞太維修基地設在日本，並鼓勵日本能在亞洲領導多國軍事工業合作聯盟，讓日本在解除武器出口限制後，能夠開始進行在東南亞地區的軍事科技交流合作，以及發展與澳洲的潛艦技術合作等活動；此外，美國與菲律賓、澳洲兩國分別簽署提升國防合作協議與駐軍協定，執行美軍在亞太地區輪調駐防制度，並規劃把日本與越南納入聯合軍事演習，以鞏固美國主導的防禦網。
美國除在亞太地區部署軍事能量外，並發展以美、日、印度、澳洲為主軸的亞太戰略同盟，同時邀請印度參加F-35隱形戰機，以及新型航空母艦的合作開發計劃。美國亦運用2013年與2014年的「歐習會」、年度戰略與經濟對話管道，以及東協區域安全論壇等時機，發展美國與中共的國防安全對話機制，簽署海空軍事安全行為準則諒解備忘錄、推動區域性的安全合作論壇，鼓勵中國大陸週邊國家與中共發展雙邊，或多邊性質的軍事互信機制等。同時，美國積極發展美「中」軍事將領的交流互訪，希望能增進雙邊互信機制。
今年8月25日，中共海軍司令員吳勝利即與美國海軍作戰部長格林特納，以及準備接任海軍作戰部長的理查德森，進行視訊對話，就深化兩國海軍務實交流合作關係交換意見，以逐步發展「亞太海上安全戰略」所強調的軍事交流三支柱包括：（１）建立決策與高階將領層次的共同國際安全觀；（２）在擁有共同利益領域，建立具體可行的合作能量；（３）發展制度化的軍事安全互信機制，以降低誤解與誤判風險。
三、亞太國家有被迫選邊焦慮
英國《金融時報》專文指出，近來引爆歐美國家「憤中」氛圍原因在於，中國大陸經濟實力大幅成長、在南海問題立場強硬、網路攻擊和竊取智慧財產權行為，以及「中國製造」不利外國企業的經營環境等。目前美國國會彌漫抗「中」氛圍，參議院軍事委員會主席馬侃要求國防部拒絕邀請中共海軍，參加2016年環太平洋聯合軍演。共和黨總統參選人魯比歐（Marco Rubio）認為美國應將習近平訪美之行，降級為「工作訪問」而不是「國事訪問」。歐巴馬政府也曾經利用國會抗「中」情緒，強調「跨太平洋夥伴協定」(TPP)，是美國主導亞太局勢重要支柱，也是抗衡中共擴權利器，如果此協定胎死腹中，將放任中共主導亞太經貿遊戲規則。同時，美國防部長卡特高分貝抨擊中共南海島礁造陸行為，並表示美國將加強亞太軍力部署，要求日韓澳菲盟國堅定戰線，共同應對「中國崛起」挑戰。《華爾街日報》社論更認為美國影響力正逐漸退卻，下任美國總統需要新戰略，以有效遏制反擊中共威脅與挑戰。
中國大陸正發展成為全球最大經濟體與軍事大國，並開始挑戰美國金融霸權地位。這種趨勢引發美國朝野認真思考，是否有必要在中共變得太強而無法被影響之前，先運用多邊架構牽制中共。對於美國在亞太地區的領導地位而言，「中國崛起」所引發的結構挑戰已經全面引爆；亞太國家對美國角色雖有期待，但更怕被迫捲入美「中」競逐惡化受到傷害。
在中共軍事實力日益增強背景下，美國決定強化美日同盟政治經濟軍事合作質量，鼓勵安倍政府發展《安保法》，要求日本加入TPP談判，並在新版《美日防衛合作指針》，強化日本參與角色；同時，美國規劃把最先進隱形戰機與戰艦，部署在日本的美軍基地與朝鮮半島，並要求南韓加入美國主導的亞太飛彈防禦體系；此外，美國正在澳洲及菲律賓建設大型海、空軍事基地，提升與馬來西亞、印尼、越南，以及印度軍事合作，進而牽制中共在南海與印度洋的海空軍力。
新加坡總理李顯龍在今年6月「香格里拉會議」表示，中共近年來的崛起至今尚屬和平，但未來會如何發展，美國是關鍵角色。新加坡外長尚穆根指出，美「中」競爭關係令東南亞國家不安，並呼籲建立新的東亞＂均衡結構＂(equilibrium structure)。倘若美「中」把太平洋一分為二，形成二個相互對立集團，將會是亞太國家噩夢。目前，亞太國家雖逐漸發展出細緻平衡策略，以利在美「中」戰略競合架構下生存發展。但是，美國為鞏固地緣金融霸權地位與優越感，傾向要求亞太盟國友邦選擇站在美國這邊，讓亞太國家開始感受噩夢將至焦慮。
四、「中」俄VS.美日英 爭鋒南海
大陸海軍7艘船艦於8月中旬通過對馬海峽，參加「中」俄海上聯合軍演。這是兩國在今年繼地中海與黑海聯合演習後第三度合作。2016年5月，「中」俄將在南海舉行大規模海上聯合軍事演習，讓戰略協作夥伴關係登上新台階。俄羅斯總統普丁為擴大在全球的地位與影響力，曾經於2009年發表《俄羅斯國家安全戰略2020》強調，俄羅斯已停止1990年代的衰退，將積極發展戰略嚇阻能量，提升對全球事務影響力，並增加俄羅斯軍隊在全球衝突地區的駐留。「中」俄兩國在南海聯合軍演，將讓風雲詭譎的南海，變成大國爭鋒的競技場與火藥庫。
美國參議院軍事委員會主席馬侃(John McCain)指出，中共在南海地區完成造島工程後，將會推動軍事化並宣佈設立「南海防空識別區」，以進一步鞏固南海勢力範圍。大陸駐美國大使崔天凱回應表示，「中國有權設立」南海防空識別區，至於何時設立，取決於局勢判斷。華府智庫「戰略與國際研究中心」發表《亞洲海事透明度倡議》(AMTI)報告指出，中共在南海填海造地面積已達12.82平方公里，同時中共在永暑礁建造3110公尺長跑道將可供戰略轟炸機起降。中共有可能採取進一步行動以掌握對南海的控制權。
日本安倍政府積極推動新《安保法》強化美日同盟質量，同時表態將參與南海偵察與掃雷任務後，大陸國防部長常萬全強調，這是二戰後從未出現的新情況，將對南海安全環境產生複雜影響，也讓中共在南海劃設防識區產生緊迫感。目前，美國正加強在南海部署軍事威懾能量，並與南海週邊國家聯手，建立多國防禦和威懾機制以制衡中共，「讓中國明白擴張行為會付出代價」；同時，美國積極強化美日同盟質量，包括提升協同接戰能力，規劃2017年在日本岩國基地部署F-35B隱形戰機，並讓日本新造的兩艘驅逐艦，安裝MK7「神盾作戰系統」、「反潛作戰系統」，以及「水下武器系統」，使日本的新艦能夠與美國海軍防空火控系統整合，擁有「基線9版勃克級」飛彈驅逐艦相同戰力，可在進行導彈防禦時，同步攔截巡弋飛彈與戰機。美國亦將增加與菲律賓、越南、新加坡、澳洲，以及日本等國，在南海地區聯合軍事演習，並在蘇比克灣進駐核動力攻擊潛艦。8月25日，美軍太平洋總部司令哈理斯在菲律賓表示，美國與菲律賓計劃擴大在亞太地區軍事和人道主義演習的頻率與深度，並支援菲律賓在南海的運輸補給任務。
針對各國在南海競逐加劇，美國國防部助理部長席爾萊特（Amy Searight）指出，為反對中共在南海地區填海造陸擴張行為，美國希望得到歐盟更多有力的支持。英國首相卡麥隆則表示將擴大參與，由英國、澳大利亞、紐西蘭、新加坡、馬來西亞等五國，所組成的「五國聯防協議」在南海地區相關軍演，並強調「為了因應未來威脅與不斷變化的世界，英國必須重新望向東方」。此外，英國新建的「伊麗莎白女王號」航空母艦，配備F-35B隱形戰機，將於2017年初加入英國海軍戰鬥序列，並可能在南海與美日澳進行聯合軍演。屆時，美日英澳四國將共同進行F-35戰機的聯合海空演習。
南海海域已經成為國際競逐戰略利益火藥庫，美日英三國若聯合在南海對抗「中」俄，勢必成為國際政經變局焦點，至於南海週邊國家更將面臨選邊站隊壓力，甚至淪為大國角力衝突的馬前卒與砲灰。
五、美圍堵中共戰略面臨考驗
歐巴馬強調建構精巧強軍力的國防戰略，主要在嚇阻俄羅斯、中共、北韓和伊朗，因此，美國意圖強化在亞太地區軍事能量，並保持波斯灣、印度洋，以及南海地區運輸航道的暢通。美軍特種作戰部隊將結合「全球特種部隊聯盟」計劃，進駐亞太地區重要據點，甚至在關鍵航道上建立浮動式的海上特戰基地；同時，美軍亦積極開發「全球即時打擊」作戰系統，使得美國的特種作戰能量，結合新武器能夠在一小時內精準攻擊，世界上任何一個關鍵的政治軍事目標，達到「斬首行動」的戰略威懾效果，藉以鞏固強國地位並維護美元金融霸權體系。
美國佈局圍堵中共戰略，正積極向東南亞國家遊說，希望能重返啟用舊有遺留基地，並已經分別與泰國就重啟使用烏塔堡空軍基地進行談判；在菲律賓恢復租用克拉克空軍基地及蘇比克灣海軍基地，並在南部巴拉望島興建前沿基地；與越南協商租用金蘭灣深水港；在韓國濟州島修建導彈防禦系統基地；派遣美軍陸戰隊進駐澳大利亞的達爾文港海軍基地，並在科科斯群島打造無人機訓練基地，同時也在南太平洋美屬天寧島，重修一條專供美空軍B-2戰略轟炸機起降的跑道。此外，美國防部考慮尋求印尼、馬來西亞和汶萊等國的合作，建立小型海空軍基地，並積極推動與印度的軍事科技合作。
美國在亞太地區圍堵中共的「聯戰進軍構想」（Joint Operational Access Concept, JOAC）戰略，正面臨中共精心設計的「成本強制戰略」(Cost –imposing Strategy)考驗。中共運用亞太地緣優勢，發展針對美國遠征軍戰力的先進武器，包括隱形戰機、潛射洲際核導彈潛艦、反艦導彈與巡弋飛彈、反衛星武器，以及北斗二代衛星定位導航偵察系統等，迫使美軍必須相應投資更多反制武器以維持優勢，但也造成美國亞太軍事戰略規劃，陷入昂貴且成效存疑的軍備競賽，不僅讓美軍在預算大幅刪減壓力下顯得捉襟見肘，更讓亞太盟國友邦對美國信心動搖。
美國執行亞太戰略正遭遇新挑戰包括，美國防預算自動減支將在2016年再度啟動，倘若美國政府無法有效處理舉債上限財政困境，並與國會達成臨時支付方案協議，美國聯邦政府機構恐將在今年10月以後暫停運作；其次，美歐日聯手制裁俄羅斯，反而促使「中」俄戰略協作關係深化，讓中共快速獲得俄羅斯先進軍事科技，有效拉近中共與美國軍事科技差距；第三，美國鼓勵日本強化軍力與活動能量，以支撐美國在亞太地區的抗「中」佈局，但卻又擔心對日本失去控制優勢；第四，多數亞太國家採取平衡策略，不願在美「中」之間選邊站隊，美國若強勢要求亞太國家親美抗「中」，恐會造成多數國家領導人嚴重政治危機；第五，金磚五國峰會達成「中」俄印加強合作共識，讓印度願意在美「中」兩強間保持中立，同時，「中」印兩國深化經貿合作質量，將鼓勵亞太國家參與中共「一帶一路」發展規劃，導致美國主導「跨太平洋夥伴協定」，意圖圍堵中共的佈局破功。
美國在中東地區受到伊斯蘭國挑戰，伊拉克與阿富汗的恐怖攻擊事件頻傳，突顯美國在該地區執行反恐戰爭失利，另美國與伊朗雖在限核達成協議，但卻引發以色列與沙烏地阿拉伯疑慮不滿，甚至促使以色列加強與中共發展科技交流，而沙國則拉近與俄羅斯的合作關係。日前美國國內軍營遭受潛伏恐怖份子攻擊，恐讓美國反恐戰略調整優先次序，並加強對國土安全的重視。
美國為維持亞太領導地位與全球金融霸權，積極佈局圍堵中共行動並力挺日本擴軍，以強化制衡中共能量。但是複雜的國際與國內安全挑戰，已經讓美國感受備多力分窘境。
六、結語
《跨太平洋夥伴協定》(TPP)12國部長會議破局，加上美國民主黨總統參選人希拉蕊不願表態支持TPP，讓歐巴馬總統意圖把亞太戰略，從「成本中心」轉變為「利潤中心」的規劃觸礁，不僅重創亞太國家對美信心，甚至等同宣告美國的亞太再平衡戰略跛腳。美國國防部雖發佈《亞太海上安全戰略》，強調美軍將在太平洋、印度洋、東海、南海海域，繼續發揮關鍵的影響力，但是，亞太多數國家採取平衡策略應對美「中」競合的態度持續不變。
歐巴馬宣示「世界經濟的規則要由美國制定，而不是由中國」，但是TPP談判破局，已讓歐巴馬威信受損。歐巴馬強調「亞太再平衡戰略」正邁向新階段，將鞏固美國在亞太地區領導地位與經貿利益，以應對「中國崛起」挑戰。但是，美國政府財政困境未見改善，政黨惡鬥情況越演越烈，再加上美國將邁入2016年總統大選熱季，多項重大議題恐懸而不決，導致維繫強大美軍的經濟實力衰退，進一步造成美國在國際社會信譽與影響力下滑。至於TPP則已經陷入各國保護主義內政利益糾葛，恐將胎死腹中。
亞太國家雖然傾向「經濟親中，安全靠美」，但也逐漸發展出細緻的平衡策略，至於美國則顯然還無法化解優越感旁落焦慮，學習適應亞太地區的新現狀。美國精英階層對美國的亞太領導力衰退表達擔憂，但多數民眾對美國介入亞太事務並不熱衷。美國戰略圈也興起檢視亞太戰略的討論，部份智庫人士認為這份《亞太海上安全戰略》過於軟弱，將無法有效遏制中共＂切香腸式＂的擴張行為，因此建議美國應主動積極強勢，甚至刻意挑起局部衝突摩擦，並對中共擴張行為施予懲罰。不過也有人士認為美國規劃運用亞太盟國友邦，發展針對中共的海上安全戰略措施，將可能加速美「中」兩國陷入冷戰式的對抗，製造對美國不利的軍備競賽，其結果反而讓美國的財政困境雪上加霜，甚至鼓勵中共採取更強硬的擴張行動。
歐巴馬的亞太再平衡戰略運用「軍事安全、經貿利益與共同價值觀」，鞏固亞太盟國友邦以制衡「中國崛起」，但TPP破局讓美國主導全球40%GDP的經貿規劃目標落空，將使支撐軍事安全與推廣價值觀外交的戰略，難以為繼。歐巴馬若能在今年9月「歐習會」與中共發展新思維，建構讓各國安心的新型大國關係，強調太平洋夠寬，容得下所有亞太國家共存共榮，並推動區域經濟一體化的亞太自由貿易區，主動提供亞太和平穩定發展公共財，將可能為歐巴馬的「亞太再平衡戰略」，注入新內涵，畢竟，「中」美關係是世界穩定的壓艙石。今年9月的「歐習會」不僅不能被問題牽著鼻子走，更關鍵的是要能夠共同解決問題。美「中」應該抓住機會，共同建構健康競合關係願景藍圖，而不是把珍貴的會談時間，浪費在個別問題的爭執。
整體而言，美「中」戰略競逐惡化是造成亞太國家集體焦慮的根源。多數亞太國家認為美國應該先振興國內經濟，脫離財政困境，並發展健康的「中」美競合關係，才能夠繼續貢獻國際社會，而不是強迫亞太國家選邊站隊，製造亞太地區的對立緊張氛圍。馬總統表示，南海諸島是我國領土，但為務實和平解決南海爭議，各方須擱置主權爭議，依據國際法協商資源共享，避免武力衝突，使南海也與東海一樣成為「和平與合作之海」。
「東海與南海和平倡議」就是呼籲各方自我克制，避免採取任何升高緊張情勢的單邊措施，並尊重國際法原則與精神，透過對話協商和平解決爭端，共同維護東海與南海地區，海、空域航行與飛越自由與安全，讓亞太海上安全局勢能夠更加穩固。因此，我國應積極運用溝通管道與機制，分別向華府與北京當局建議，雙方領導人在會談時，應認真思考把「東海與南海和平倡議」精神，納入兩國的亞太海上安全戰略，以共同維護和平穩定大局。
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