楊朝祥
前言
「流浪教師」之名存在已久，早期中小學教師可以申請縣市互調，無法如願請調回家鄉或與家人團聚的教師，自己戲稱為「流浪教師」，近年來，「流浪教師」已用以形容獲得教師證書但卻無法找到職缺的「待業老師」。教師為何要流浪，是因為找不到教職，為何找不到教職，原因極為簡單，師資需求日漸減少，培育數量超過需求。
師資供過於求，解決之道不外乎兩種：一是減少供應面，一是增加需求量。因此，最近「六一二拯救國教大聯盟」上街頭，提出「降低國中小班級人數卅人以下」、「提高國小教師員額每班兩名」、「教師課稅須用於提高教育建設經費」、「修訂落實教師評鑑」、「獎勵優良教師、淘汰不適任教師」、「各縣市教師甄試制度統一化」等六大訴求，綜觀此六大訴求，大多不離減少供應面及增加需求量。如果能落實實施，當然可以解決師資供過於求的問題，但政府對如是的訴求，是否有能力實施，可能才是解決師資供需問題癥結之所在。
近年來教育投資的觀念已深植人心，為了學生的前途、國家的競爭力，教育的投資不可再「減斤扣兩」，更不能因財政的困難，中小學的「小班多師」政策就大打折扣。此外，在減少師資供應的層面，也不是簡單的減少師資培育課程的數目與學生或增加教師的聘用機會而已，更應全面的檢討相關的配套措施，挹注更多教育資源、宏觀的規劃師資培育制度，方才不致解決了師資供需的問題，卻又製造了更多的社會問題。
師資供過於求因素的分析
師資培育制度的改變是師資供過於求的主要原因，但國內近年來經濟低迷，失業率居高不下，年輕學子為了將來畢業有更好的出路，因此紛紛選修教育學程，大學除師範校院外，紛紛設立教育學程以及學士後教育學分班，迄今已有高達95所之多的大學設置教育學程，亦是導致師資過剩的重要因素。而當教師培育數量越來越多之際，卻又恰逢國內生育率逐漸下降，生源急速緊縮，在培育多，需求少的情況下，師資供需不平衡的現象自然產生。
師資培育過剩，師資培育法的通過與實施是真正的罪魁禍首。有鑒於傳統師資培育方式已不足以滿足開放社會多元化需求，八十三年，教育部將「師範教育法」修正案送立法院審議，結果不僅法案的內容有極大的變革，連法案的名稱都變更為「師資培育法」，雖顯現朝野各界對師資培育體系改革的決心，但亦引發了師資培育過剩的現象。此次修法最主要的有以下的幾項重大變革（楊朝祥，民91年）：
一、師資培育由一元化變為多元化：過去僅師大師院及政大教育系具有師資培育的資格，修法後各大學校院均可設立教育學程培育師資。
二、師資培育由公費培育修正為自費為主公費為輔：過去師範校院學生不僅不需繳交學雜費，尚可領取公費，相對的畢業後則有服務的義務，如今除非師資不足的領域或偏遠地區的師資仍以公費培育外，其餘的教師均以自費方式培育，以減少國家的負擔。
三、畢業分發改為自行參加甄選：師範生過去享有公費，相對的也有服務的義務，而其服務的學校均由教育行政主管機關分發，但新法通過後，服務的學校則由準教師自行參加甄選。
四、增加初檢複檢的程序：為保證教師的品質，師資培育法規定準教師必須經過初檢、實習、複檢的過程方能獲得教師證書，才能參加教師甄選。
五、由計劃性培育變更為儲才式培育：舊的師範教育法時代師資是計劃性的培育，每年需要多少師資都事先規劃，畢業後分發教學。如今改為多元培育、自費、不分發，就成為儲才於民的培育方式，只要有意願擔任教師者都有修習教育學程的機會，但是否有機會擔任教職則需視職缺狀況而定。
自師資培育多元化以來，一般大學開設教育學程已蔚為風氣，幾乎各大學，甚至技術學院及科技大學，都開設教育學程供學生選修。近年來在經濟不景氣，失業率節節攀升的壓力下，擔任教學的工作已成為許多大學生追求的夢想，各大學開設的教育學程數量因而逐漸成長，而核發的教師證書數也因而大量的增加。
在過去，台灣地區的就業情況極佳，失業率大都維持在3％以下，但自九十年度起，整體的失業率突然躍升至4.5％以上，九十一年度甚至高達5.17％，且居高不下。在整體失業率攀升的情況下，相對的，大學生失業率也從八十九年度之前的3％以下逐漸提升至3％以上（見表一）。當失業率逐漸提升後，許多年輕學子為了未來的工作保障，都在主修的系、所之外，再加修教育學程，希望未來畢業之後，除了在主修的領域可以有工作的機會之外，亦可以在學校中執教鞭，擔任教化下一代的工作，在如是的思考模式下，學生選修教育學程的意願逐漸提升，各大學為了因應學生的需求，教育學程的設置逐年增加、學生數量亦逐年攀升。
表一 台灣地區教育程度別失業率統計表
|
年度 教育別 |
83年 | 84年 | 85年 | 86年 | 87年 | 88年 | 89年 | 90年 | 91年 | 92年 |
| 合計 | 1.56 | 1.79 | 2.60 | 2.72 | 2.69 | 2.92 | 2.99 | 4.57 | 5.17 | 4.99 |
| 高中 | 1.80 | 2.12 | 2.82 | 2.89 | 2.85 | 2.92 | 2.96 | 4.86 | 5.55 | 5.28 |
| 專科 | 2.12 | 2.35 | 3.14 | 2.85 | 2.90 | 3.10 | 2.90 | 4.03 | 4.60 | 4.32 |
| 大學以上 | 2.38 | 2.52 | 3.13 | 2.63 | 2.67 | 2.69 | 2.67 | 3.32 | 3.89 | 3.82 |
「師資培育法」於八十三年通過，八十四年度是大學申請設置教育學程的第一年，總共有25個學校設置教育學程，班級數為47班，之後教育學程申請設置的校數大都維持在個位數字，直到八十九年起，國內的經濟逐漸開始低迷，失業率開始提升，申請設置教育學程的校數也突然的大量增加。八十九年及九十年設立教育學程的校數分別為17及16所，居各年之冠，至九十三年，設置有教育學程的學校數已高達95所，班級數147班，學生人數7,220人（見表二）。
表二 師資培育法公布後84學年至93學年教育學程設立統計表
|
年度 項目 |
84年 | 85年 | 86年 | 87年 | 88年 | 89年 | 90年 | 91年 | 92年 | 93年 | 合計 |
| 校數 | 25 | 7 | 4 | 9 | 4 | 17 | 16 | 5 | 6 | 2 | 95 |
| 班級數 | 47 | 59 | 66 | 80 | 88 | 108 | 134 | 139 | 145 | 147 | 1013 |
| 招生人數 | 2350 | 2950 | 3295 | 3990 | 4390 | 5385 | 6580 | 6830 | 7130 | 7220 | 50120 |
| 結業人數 | 2190 | 2790 | 3135 | 3990 | 4440 | 5435 | 6630 | 6880 | 7080 | 7170 | 49740 |
註：資料來源：教育部中教司
除了原有的師範校院及教育學程外，學士後學分班也大量招收學生，因此，師資的培育量大增，根據教育部的統計資料顯示，自九十年起，每年所核發教師證書都超過15,000張以上，在短短的八年的之內，核發之教師證書高達97,687，（見表三），師資的供過於求當然就不足為奇了。
表三 師資培育法公布後86年至93年所核發教師證書統計表
| 新制教師 年度 | 86 | 87 | 88 | 89 | 90 | 91 | 92 | 93 | 合計 |
| 中等學校教師 | 794 | 2326 | 7210 | 6534 | 7943 | 6792 | 8048 | 5673 | 45,320 |
| 國民小學教師 | 161 | 1309 | 5119 | 6153 | 7519 | 7940 | 8307 | 8128 | 44,636 |
| 特教教師(國小身心障礙) | 170 | 355 | 483 | 609 | 557 | 662 | 651 | 479 | 3,966 |
| 特教教師(中等身心障礙) | 137 | 122 | 373 | 364 | 454 | 370 | 458 | 636 | 2,914 |
| 特教教師(國小資賦優異) | 26 | 1 | 53 | 61 | 132 | 130 | 161 | 122 | 686 |
| 特教教師資賦優異組 | 0 | 39 | 7 | 15 | 35 | 35 | 24 | 10 | 165 |
| 總計 | 1,288 | 4,152 | 13,245 | 13,736 | 16,640 | 15,929 | 17,649 | 15,048 | 97,687 |
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屋漏偏逢連夜雨是師資供過於求的最佳寫照，當師資從一元培育的方式轉變為多元培育的同時，因為社會觀念的轉變、以及經濟的蕭條，「少子化」的現象在台灣逐漸發酵，除了每隔十二年的龍年外，每年出生的嬰兒數目逐漸減少，至九十三年，出生的嬰兒數竟已降至21,6419人（參見表四），不僅國小學生人數逐漸減少，其減少的比例亦逐漸加劇中（參見表五），相對於學生人數的減少，除非班級人數再度降低，否則班級數將因而減少，教師需求量自然降低，師資供過求的問題也就逐漸浮出檯面。
表四 台灣地區過去20年人口出生率比較表
| 75年 | 77年 | 86年 | 87年 | 88年 | 89年 | 90年 | 91年 | 92年 | 93年 | |
| 出生數 | 309230 | 342031 | 326002 | 271450 | 283661 | 305312 | 260354 | 247530 | 227070 | 216419 |
| 出生率 | 15.39 | 17.24 | 15.07 | 12.43 | 12.89 | 13.76 | 11.65 | 11.02 | 10.06 | 9.56 |
2. 資料來源：教育部統計處
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表五89至99學年度國小就學人口變化情形
| 學年度 | 國小學生總數（萬人） | 與前一年比較增減數（人） |
| 89 | 192.5 | -1,198 |
| 90 | 192.5 | -490 |
| 91 | 191.8 | -7,457 |
| 92 | 191.2 | -5,245 |
| 93 | 188.3 | -29,346 |
| 94 | 184.3 | -39,508 |
| 95 | 181.3 | -30,154 |
| 96 | 176.4 | -49,520 |
| 97 | 169.1 | -72,994 |
| 98 | 160.6 | -84,420 |
| 99 | 152.8 | -78,754 |
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增聘師資財源分析
增加教師聘用的數量當然是解決師資過剩的最佳方法，因此「六一二拯救國教大聯盟」上街頭，提出「降低國中小班級人數卅人以下」、「提高國小教師員額每班兩人」等訴求，但問題是政府是否有能力廣闊財源，增加教師的需求面，以解決師資供過於求的問題？
依照教育行政的功能區隔，國民教育階段的教育由縣市政府負責，由於「中央與地方財政劃分法」的規範，稅源較為充沛者大多為國稅，縣市稅收有限，財政極為拮据。以現今政府的財政狀況而言，教育經費大都占縣市年度預算數的半額以上，而教育人員之人事費占年度教育總經費的百分比，除了少數幾個縣市外，都在百分之八十以上，部分的縣市甚至於高達百分之九十五以上。以雲林縣為例，九十二年度教育總經費為24.33億元，但人事費用竟然高達23.67億元，占總教育經費的97.31﹪，除了人事費用外，經常費所剩無幾；就是大家認為首善之區的台北市，每年100億左右的教育預算，人事費用亦高達90％以上。以現今的教育經費，維持應有的教育建設與改善教育品質原已捉襟見肘，更何況是縮小班級學生人數，增加每班教師人數，除非增加財源，否則問題難以解決（參見表六）。
表六92年度各縣市教師人事費占其年度教育總預算之百分比
| 縣市別 | 年度教育總經費（億元） | 年度教育人事費（億元） | 百分比(%) |
| 台北市 | 104.11 | 95.17 | 91.41 |
| 高雄市 | 36.83 | 32.50 | 88.24 |
| 宜蘭縣 | 15.88 | 14.84 | 93.43 |
| 台北縣 | 100.55 | 87.03 | 86.55 |
| 桃園縣 | 60.81 | 52.75 | 86.75 |
| 新竹縣 | 15.40 | 10.19 | 66.18 |
| 苗栗縣 | 32.34 | 30.74 | 95.03 |
| 台中縣 | 51.02 | 44.46 | 87.16 |
| 彰化縣 | 41.17 | 38.76 | 94.16 |
| 南投縣 | 19.82 | 19.19 | 96.79 |
| 雲林縣 | 24.33 | 23.67 | 97.31 |
| 嘉義縣 | 19.71 | 16.79 | 85.20 |
| 台南縣 | 22.03 | 21.07 | 95.67 |
| 高雄縣 | 35.44 | 26.14 | 73.76 |
| 屏東縣 | 23.08 | 27.17 | 94.03 |
| 台東縣 | 7.64 | 7.32 | 95.81 |
| 花蓮縣 | 11.70 | 11.16 | 95.43 |
| 澎湖縣 | 4.58 | 4.42 | 96.60 |
| 基隆市 | 10.55 | 9.95 | 94.35 |
| 新竹市 | 10.49 | 8.53 | 81.26 |
| 台中市 | 33.92 | 29.75 | 87.72 |
| 嘉義市 | 7.98 | 7.40 | 92.72 |
| 台南市 | 22.15 | 18.77 | 84.74 |
| 金門縣 | 3.94 | 2.71 | 68.84 |
| 連江縣 | 1.38 | 0.89 | 64.45 |
| 合 計 | 716.97 | 636.04 | 88.71 |
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「小班小校」一向是教改人士最熱衷的課題，如果每班的學生人數過多，老師的精力有限，無法照顧到每個學生，當然也就無從提供適性的教育，多元學習便無法落實，帶好每個孩子也就緣木求魚。因此，在民間的倡導下，政府從善如流，自八十七年度起即增建教室、加聘教師，積極降低國民中小學班級學生人數。至九十三年，為達「小班小校」目標，增建教室總經費高達276億元，而增加教師數已達8,850人，人事費亦高達407億元。但這些經費，除增建教室的費用全數由中央補助外，人事費部分，八十八至九十一年度一年級新生由教育部特定計畫補助，其餘年級納入各縣市基本財政需求；九十二年度起各年級均納入各縣市基本財政需求計算，這種「中央請客、地方買單」的政策也加劇縣市政府教育人事經費的負擔（參見表七）。
表七「降低國民中小學班級學生人數計畫」編列經費與所增加教師數對照表
| 年度 | 增建教室經費(億元) | 人事費(億元) | 增加教師數（人） |
| 87 | 57 | 0 | 3,369 |
| 88 | 40 | 12 | 5,529 |
| 88下半及89 | 46.5 | 49 | 7,326 |
| 90 | 31 | 64 | 8,457 |
| 91 | 36 | 79 | 9,281 |
| 92 | 38 | 94 | 9,728 |
| 93 | 27.5 | 109 | 8,850 |
| 合計 | 276 | 407 |
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經過多年的努力，台灣地區的國中小生師比已有顯著的改善，其中尤其是國小生師比已降至18.43，若僅從統計數字比較，與世界主要國家相較，除比美國、加拿大、澳大利亞稍稍遜色外，事實上都已有相當大的改善（參見表八）。但問題是，台灣地區近年來人口都市集中的現象正逐漸惡化中，相對的廣大的鄉村、高山、離島地區的人口逐漸外移，學生的人數亦逐漸減少，以平均的生師比做為指標顯示降低班級學生人數的目標達成，極有可能誤導實際的狀況。但不可諱言的，在重視統計數字的行政人員看來，小班的目標似乎已經達成，要再增加財源增聘教師，這在財政日漸困難的情況下，財主人員絕對無法苟同，相信這也是教育部意圖將國小教師每班人數增加至兩名，但立刻招致行政院否決的主要原因，顯然的，要說服政府增加財源增聘教師，有相當高的困難度。
表八 世界主要國家國小生師比一覽表
| 主要 | 美國 | 加拿大 |
澳大 利亞 |
中華 民國 |
德國 | 法國 | 紐西蘭 | 英國 | 日本 |
中國 大陸 |
墨西哥 | 韓國 |
| 國家 | ||||||||||||
| 生師比 | 15.5 | 16.6 | 16.9 | 18.43 | 18.9 | 19.4 | 19.6 | 19.9 | 20.3 | 20.4 | 26.9 | 31.4 |
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許多教改人士常將增加核定退休教師人數作為增聘教師的方法，而教育行政單位也經常將超高的核退比例當作解決教師供過於求的良方妙藥。誠然，過去除了因降低每班學生人數而增聘的教師外，因學生人數逐漸下降，各縣市幾乎都未能增加班級數，甚至部分縣市尚擅自併班、減班，當然無從聘用新進教師。從統計數字分析，每年新聘的教師大多是頂替退休教師的缺額，是以教育行政機關以每年有大量的教師得以核退而沾沾自喜（見表九）。然而，以現今優渥的教育人員退休辦法而言，退休者雖然退出教育職場，但只要符合條件者都可以請領月退休俸，不需擔任教職，但退休俸卻高出許多新進現職教師許多，增加核退教師，雖然增加聘用的職缺，但退休教師的退休俸及新進教師的薪資的雙重支出，卻嚴重的增加政府的財政負擔。根據主計處的資料，九十一年度全國公部門的教育經費為4,119億元，全國教育退撫支出為493億元，約占總教育經費的11﹪，但隨著教師「擠退、搶退風潮」的來到，教師退休人數急遽上升，退撫支出也水漲船高，到了今年（94年），全國教育經費增加為4,457億元，退撫支出卻已遽增至708億元，約占總教育經費的15﹪，其總數與各縣市教育總經費接近，甚至超過各縣市現職教育人事費之總額，由是可見退撫支出負擔的沉重，想利用退休制度以增聘新進教師，除非有雄厚的財源，否則，將使已經畸形發展的教育財政更形惡化（見表十）。
表九92年至95年公立國民中小學教師核退人數及核退率分析表
| 年度 | 核 退 人 數 | 核 退 率 |
| 92年 | 7,320 | 67% |
| 93年 | 9,033 | 87% |
| 94年 | 8,000 | 90%（預估） |
| 95年 | 7,500 | 90%（預估） |
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表十 教育經費與教育退撫支出占歲入淨額比例（單位:億元）
| 年度 | 全國教育經費(A) | 不含退撫支出之全國教育經費(B) | 全國教育退撫支出(C) | 前三年歲入淨額(D) | 全國教育經費占前三年平均歲入淨額比率(A/D)% | 不含退撫支出之全國教育經費占前三年歲入淨額比率(B/D)% | 全國教育退撫支出占前三年歲入淨額比率(C/D)% |
| 91 | 4,119 | 3,626 | 493 | 19,733 | 20.87% | 18.38% | 2.50% |
| 92 | 4,166 | 3,662 | 504 | 19,194 | 21.70% | 19.08% | 2.63% |
| 93 | 4,418 | 3,726 | 692 | 18,451 | 23.94% | 20.19% | 3.75% |
| 94 | 4,457 | 3,749 | 708 | 18,414 | 24.20% | 20.36% | 3.84% |
| 合計或平均 | 17,160 | 14,763 | 2,397 | 75,792 | 22.64% | 19.48% | 3.16% |
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減少師資供應的因應之道
師資供過於求，減少供應面是最直接的作法。師範校院一向是台灣地區師資的主要提供者，師範院校的轉型應是減少師資供應面最直接的做法。隨著師資培育法的通過與實施，師範校院原有的優勢不再，再加上師資供應飽和，師範校院的發展受到相當的衝擊，轉型已成不得不的選擇。而國內近年來的高等教育正掀起一股改革的風潮，先是專科改制學院，接下來是學院改名大學，最近則是為了因應大學的追求卓越與進入WTO的衝擊所引起的合併與聯盟，師範校院在這股風潮中，師範校院自行整合或與鄰近學校的整併，已成為教育部要求的重要政策。
在師範大學方面，彰化師大因附近並無其他公立大學，正默默的獨力朝綜合大學轉型。在台北的台灣師大及在高雄的高雄師大，則不約而同的與附近的科技大學聯盟，希望以此為基礎，未來合併成完整的綜合大學，但因校內教授的不同意見，整併遭遇極強的阻力，台灣師大與台灣科大的整併因教師的反對已胎死腹中。至於師範學院方面，從早期的師範學校轉型為師範專科學校再轉型為師範學院，如今又面臨另一次的轉型，但因學校規模小、資源有限，再轉型最為困難，目前師範學院的再轉型不外乎以下的幾種模式：
一、單獨轉型為普通大學：為了呼應地方設立大學的需求，或者附近並無相關學校可以整併，台南師範學院及台東師範學院已直接轉型為綜合大學。
二、合併轉型為綜合大學：嘉義師範學院與嘉義技術學院合併成嘉義大學是這類型成功的案例，目前有可能跟進的尚有花蓮師院與東華大學的合併，以及台北市市立師範學院與體育學院合併成立台北大學的計畫。
三、師範校院整合成師範聯合大學，繼續保有教育的特質：由於合併的對象難找，再加上校內的教授、學生、校友對學校與他校合併的疑慮與反對，教育部於九十二年時曾委請國立臺灣師範大學教育研究中心規劃師範聯合大學系統，以協助師範校院轉型發展，然而隨著主事者的更替，此項政策也消逝無蹤。
四、轉型為教育大學：至九十三年，有鑑於各師範學院高度意願以及社會的壓力，教育部轉而支持師範學院改大並加速推動改大程序。目前大部分的師範學院大都以先改名為教育大學，並且繼續保有教育的特質為努力的方向。至於是否與其他學校聯盟或合併，則將在改大後再視機會而定。
教育部為使師範校院能適應日益劇烈的衝擊，特別成立「師範校院轉型發展指導委員會」，協助各師範學院先轉型並改名教育大學，之後再考慮與其他大學整合。面對教育部的政策，當前的師範學院都在苦思如何轉型為教育大學，以下也許是可以思考的方向：
一、改名應尊重學校的意願：早期歐洲大學與學院之分不在學校層級的高低與規模大小，而在於學校功能之不同，但國內多年來已建立大學不僅規模大於學院，而且素質也高於學院的刻板印象，因此學院總覺自己僅是二流的大學，聲譽不如大學。如果改名大學能讓學校辦學更賣力，學生更有尊嚴，政府又何必處處設限？事實上辦學之好壞與學校名稱無關，而與學校的特色、教學水準的高低、學生畢業後的表現才是重點，因此師範學院改名教育大學，其意願應受到尊重。
二、給予更多的資源與支援：師範校院轉型是在國內高等教育全面變革中痛苦的抉擇，但師範校院一方面具有高等教育學府的特質，一方面又負有師資培育傳承的歷史任務，再加上除了三所師大外，現存的師範院規模都小、資源也不豐沛，受到這些條件的限制，學校要轉型特別的困難，要改名為教育大學，政府除應尊重其意願外，並應提供更多的資源與協助，讓這些學校轉型成為規模雖小，但品質良好，精緻、優良的教育專業學府。
三、減少師資培育系所的學生數量：師範校院轉型，一方面當然增加師範校院的競爭力，但也是適應當今師資培育供過於求的窘境，雖然因為學校過去的傳統與專長，在轉型的早期，仍然以教育專業為主要教學、研究、服務的重點，但師資培育的系所及學生人數必須逐漸的減少（參見表十一），方才能達到減少師資供應的政策目標。
四、培育教育產業所需人才：轉型是當今師範校院永續經營的必要策略。然而，不論學校發展傳統以及學校教師專長、學校的設施等，都以教育人員的培育為主軸，因受限於資源，欲在短時之內脫胎換骨，轉型成綜合型大學，卻有實質之困難。拜知識社會之賜，教育產業的形態逐漸成行，人才之需求亦逐漸呈現。師範院校之轉型，在縮減師資培育課程及學生數時，最佳的轉型方式是以培育教育產業人才為重點，不僅阻力最少，亦符合社會的需求，畢業生的出路亦最有前途。
在師範校院的轉型下，師資的培育數量當然會逐漸的下降，但是每年一般大學教育學程、學士後學分班培育師資數量的總和遠超過師範校院招生。如表十一所示，以九十三學年度為例，師範校院招生為8,295人，但一般大學教育學程、學士後學分班培育的師資數量的總和卻高達11,095人，僅僅減少師範校院招生數尚不足以有效的漸少師資的供應量，唯有一般大學教育學程、學士後學分班都配合減少招生人數，多管齊下，方才能有效遏止師資的再度大量擴增的現象。最近，教育部已規劃了未來數年師資培育的數量，但是否能落實的實施，以及對教育學程或學士後學分班教授的出路能妥善規劃，則是另一難題，希望不要解決了一個問題，卻又創造了一個新的問題。
表十一93至96學年度國內師資培育數量之規劃數量表
| 招生別年度 | 93 | 94 | 95 | 96 |
| 師範校院招生 | 8295 | 7466 | 6719 | 5375 |
| 一般大學教育學程 | 7280 | 5824 | 4659 | 3727 |
| 學士後學分班 | 3815 | 220 | 220 | 220 |
| 總 計 | 19390 | 13510 | 11598 | 9323 |
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一般大學所以設置如是之多的教育學程，最主要的是適應學生的需求，而學生之所以要選修教育學程，一方面當然是希望未來就業能有多一份保障，一方面也是原就讀系所的就業前途不佳，此可以由八十六年至九十四年(五月)領有中小學教師證書者之擔任教職之比率均高達六、七成以上可以看出端倪，（參見表十二），亦就是除了師範校院的畢業生願意擔任教職外，教育學程及學士後教育學分班的學生結業後，若獲得教師證書，亦多放棄從事與其原來主修的學科領域相關的工作，爭先恐後的投入教學的行列，顯然的，其原來主修的學科領域相關的就業機會不佳或不若教師工作吸引人都是主要因素。因此，減少師資的供應量，不應僅縮減師資培育課程數目與學生，更應全面檢討大學校院系所的設置。近年來因受到進入WTO以及知識產業的雙重衝擊，國內產業逐漸轉型，但大學校院系所的設置並未因產業結構的轉變而跟著轉型，學校培育的人才與社會的需求間距逐漸拉大，大學生結構性失業的比例正逐漸上升，如果不能徹底檢討系所的設置，恐將還有大量的學生擠入教育學程。而將教育學設限，雖然暫時遏止了師資供需的問題，但卻讓更多的大學生「畢業即失業」，失業情況恐將更為嚴重。
表十二 八十六年至九十四年(五月)領有教師證書者之就業比率表
|
項次 證書類別 |
合格教師 證書數 |
合格教師 人數 |
已獲聘教師 | 未獲聘教師 | ||
| 人數 | 比率 | 人數 | 比率 | |||
| 中等教師 | 60997 | 49784 | 31594 | 63.46% | 18190 | 36.54% |
| 國小教師 | 61750 | 59375 | 46301 | 77.98% | 13074 | 22.02% |
| 合計 | 122747 | 109159 | 77895 | 71.36% | 31264 | 28.64% |
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增加師資需求量的策略
減少師資供應面是解決師資供過於求的消極作為，而更積極的作法應是增加教師的需求量，讓想擔任教職的「待業教師」們，有機會進入教育的職場，因此，以下的幾項措施應是有效增加教師需求面的作法：
一、增加財源，增聘教師：聘用教師，教師的薪資、福利必須有經費支應，教師退休，教師的退撫經費亦所費不貲，在在都需經費的支援，然而，以現今的教育經費而言，自從憲法164條對教科文經費預算比例的條文在修憲中被廢除後，在「教育基本法」的授權下，「教育經費編列與管理法」已完成法制的程序，並且規定全國教育經費不得少於前三年政府平均歲入淨額比率的21.5％，但由表十二可以明確的看出，過去數年（91年至94年），除了九十一年政府的教育總經費4,119億元，占前三年平均歲入淨額比率之20.87%，比規定稍低外，之後每年的教育經費都已超過21.5％的規定額度。但如詳加分析，以現今的預算額度，實不足以支應當前的教育需求。
表十二 教育經費與教育退撫支出占歲入淨額比例（單位:億元）
| 年度 | 全國教育經費 | 前三年歲入淨額 | 全國教育經費占前三年平均歲入淨額比率 |
| 91 年 | 4,119 | 19,733 | 20.87% |
| 92 年 | 4,166 | 19,194 | 21.70% |
| 93 年 | 4,418 | 18,451 | 23.94% |
| 94年 | 4,457 | 18,414 | 24.20% |
| 合計或平均 | 17,160 | 75,792 | 22.64% |
註：1. 資料來源：依據中央政府91至93決算，94預算資料整理。
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現在的政府教育預算編列的額度與當今教育發展所需相較，已到捉襟見肘的窘境。以國民教育而言，各縣市政府的教育經費中，人事費用的比例多在80％以上，甚至部份縣市高達95%以上，能用於其他的教育建設與教育品質改善的經費幾乎等於零，亟需政府大量經費的投入以改善國民中小學教育的品質（參見表六）。另外，如果以高等教育的支出而言，亦復如此，這些年來，高等教育蓬勃的發展，不僅學校數目急遽的增加（參見表十三），就是學生人數亦以倍數的速度成長（參見表十四），但因高教經費並未比例的增加，結果私立大學的單位學生成本雖然影響不大，但公立大學的學生單位成本逐年下降（參見表十五），嚴重影響高等教育的品質，如果不速謀對策，國家的競爭力將嚴重的受到戕害。
表十三 公私立大學數量的成長統計表
|
校別 年度 |
大學 | 學院 |
大學院校 合計 |
||||
| 公立 | 私立 | 小計 | 公立 | 私立 | 小計 | ||
| 83 | 15 | 8 | 23 | 17 | 18 | 35 | 58 |
| 84 | 16 | 8 | 24 | 18 | 18 | 36 | 60 |
| 85 | 16 | 8 | 24 | 21 | 22 | 43 | 67 |
| 86 | 20 | 18 | 38 | 21 | 19 | 40 | 78 |
| 87 | 21 | 18 | 39 | 22 | 23 | 45 | 84 |
| 88 | 21 | 23 | 44 | 25 | 36 | 61 | 105 |
| 89 | 25 | 28 | 53 | 24 | 50 | 74 | 127 |
| 90 | 27 | 30 | 57 | 23 | 55 | 78 | 135 |
| 91 | 27 | 34 | 61 | 23 | 55 | 78 | 139 |
| 92 | 32 | 38 | 70 | 19 | 54 | 73 | 143 |
| 93 | 34 | 41 | 75 | 17 | 53 | 70 | 145 |
表十四 高等教育各類學生人數變動表
|
年度 校別 |
1970 | 1985 | 2000 | 2004 |
| 專科生 | 108,328 | 236,824 | 444,182 | 230,938 |
| 大學生 | 92,850 | 179,334 | 564,059 | 894,528 |
| 碩士生 | 2,129 | 10,638 | 70,039 | 135,992 |
| 博士生 | 166 | 1,780 | 13,822 | 24,409 |
註：資料來源：教育部統計
表十五 公私立大學學生單位成本變動比較表
| 1998年 | 1999年 | 2000年 | 2001年 | 2002年 | |
| 公立大學 | 229,577 | 196,524 | 203,614 | 183,204 | 187,982 |
| 私立大學 | 119,542 | 115,063 | 121,788 | 124,425 | 124,098 |
註：資料來源：教育部統計
與世界各先國家而言，我國的教育支出實在尚有加大的空間與必要，每年政府所提供的教育經費，大都占GDP的4.5％上下，因此公部門的教育經費亦大多在4500億元左右，與世界先進國家，如美國、韓國、德國、英國等相比較，尚有相當的差距。另以我國當今教育的發達，學校數與學生數目的眾多，以及家長、社會對教育的重視，政府的教育支出應以GDP的6％實不為過。如果公部門的經費占GDP的6％，每年教育經費可望增加1500億元。唯有政府願意挹注更多的教育經費，台灣地區的教育方才有希望，增聘教師的經費才有著落（參見表十六）。而如果政府不願意將教育經費增加至GDP的6％，另一個替代方案是將退休教育人員的退撫經費不再計入教育總經費之中，教師既然退出教育職場，不再為教育奉獻心力，其退休金之支付，應已不屬教育經費的範疇，如此，不僅每年至少可增加約700億元的教育經費，就是將來增加教師核退的退休金亦不會侵蝕原就已薄弱的教育預算，將可解決增聘教師經費籌措的難題。
表十六2001年各國教育經費佔國內生產毛額(GDP)比率比較表
| 國別 | 中華民國 | 以色列 | 日本 | 南韓 | 美國 | 加拿大 | 英國 | 法國 | 澳大利亞 |
| 總比率 | 6.3 | 8.6 | 4.6 | 8.2 | 7.3 | 6.1 | 5.5 | 6.5 | 6.0 |
| 公部門 | 4.6 | 7.1 | 3.5 | 4.8 | 5.1 | 4.9 | 4.7 | 5.6 | 4.5 |
| 私部門 | 1.7 | 1.5 | 1.2 | 3.4 | 2.3 | 1.3 | 0.8 | 0.4 | 1.4 |
二、增加每班教師人數：教育部於八十七至九十二學年度實施「降低國民小學班級學生人數計畫」，公立國小每班最高學生數已全面由40人降為35人，平均班級學生人數則為29.54人，生師比為18.43，「小班小校」，從統計數字而言，此項政策已獲致部份成效。然而台灣地區許多國民小學地處偏遠、高山、離島地區，學生人數較少，但在都會地區，每班學生人數已大多超過30人，教師的配置尚算薄弱。自九十學年度起教育部實施「增置國小教師員額」，以調增每班教師編制0.05人，現行普通班之教師編制，實際上已達1.55人；如併計特教班教師，則已超過1.6人。但因國小的教師尚需兼任許多的行政工作，每班2.0個教師方才是理想的設置數額，如今每班的1.6個教師的配置離理想尚有相當的距離。近日來，國民中小學課稅的問題正吵得火熱，但教師及社會都已獲致「增加的課稅金額可以用於改善教學環境」的共識，如果善用這筆財源，再加上增加教育經費至GDP的6%，或將教師退撫經費剔除於教育支出之外，增聘教師的經費將不難籌措。每年如果以0.1位教師的比例成長，現今國小有六萬四千多班，在未來四年內，每年可以增加6,400名，所需經費僅不過45億左右，即可解決大量「待業教師」一職難求的現象。五年五百億支援少數幾所大學追求卓越，為何每年僅需45億即可大幅提升國民小學的品質而不為呢？
三、加快教師退休制度的修正：八十六年台灣地區公立國小共有五萬八千餘班，由於國小小班計畫，九十年增加到六萬四千餘班，國小教師人數也從87,000多人增加到96,000多人，總數增加9,000多人。而在相同的六年之間，國中小教師退休的教師數卻高達62,000多人。由是可知，過去多年來除了因小班政策所增加的新進教師外，新進教師大多是替代退休教師的職缺。而過去之所以有如此多教師退休，教育改革政策的一再轉變、新課程的實施、家長對年長教師的排斥固然都是重要原因，但教師退休制度的「傳言」即將變更才是根本原因之所在，「領月退休俸延齡」、「五五專案取消」、「退休條件趨嚴」等等「傳言」不一而足，使達到退休年齡的教師毫不猶豫的立刻申請退休，即將達到退休條件的教師也不再有心教學，汲汲營營於退休的規劃。教師退休表象上是促進了教師的新陳代謝，也增加了「待業教師」獲聘的機會，但實質上卻流失了許多具有多年經驗的資優教師，而從經費的結構上看來，教師退休後雖然退出工作崗位，「週休七日、月領七萬」，政府支應的退休俸往往比新進教師尚高出許多，結果，表面上僅有一位教師在校任教，但政府可能要支付兩份甚至更多份的薪資，在教育經費已經拮据的情況下，如此使用教育資源實不符績效原則。是以，退休的制度如果真的要修正，則應在短期之內儘快定案，不要再風聲鶴唳，讓教師惶惶不可終日；而如果沒有預期在短期內修正，亦應公告週知，或保證現在已經在職的教師，都可適用現行的退休制度，以安教師之心，亦可消除教師「擠退、搶退」的現象。
四、獎優汰劣的制度:教育是種專業（Profession），也是個人的志業（Career），與一般的專業相比較，教師的生涯階梯是屬於扁平型（Horizontal Career Ladder），擔任教職的教師絕大多數都是以教育為志業之志業教師（Career-Oriented Teachers），然而，其在生涯的發展過程中，較少有垂直升遷之機會，久任教職且成效良好者，缺乏肯定機制，成長出現遲滯現象；久任教職而不求進步的教師，缺乏促其學習成長的鞭策作用；重視眼前權益，導致教師太保守、前瞻不足，（簡炎輝，民91），甚至有部分教師因身心障礙以致不能勝任教學工作。因此，不可諱言的，在教育界中仍有少數不適任教師，教師不適任，教育品質受影響，學生受害。教育部為回應社會各界關注之不適任教師處理問題，並加強現行不適任教師之處理機制，於九十二年訂頒「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」，提供主管機關及學校處理不是任教師之依據。然而，「徒法不足行」，台灣是個講究人情、世故的社會，再加上解聘、不續聘與停聘教師冗長的處理程序與引來無限的困擾，因此，學校極少願意積極處理不適任教師。在法制層面，已有「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」作為依據，學校應更有道德勇氣的處理不適任教師，而學校若怠於處理不適任教師時，主管教育行政機關亦應主動積極的督導、處理，而不適任教師離職後的職缺，亦可作為聘任新進教師之用。
五、發展教育產業: 一改過去以土地、資本、人力為投資的主要因素，知識成為獲利的主要泉源，知識經濟的時代在知識爆發及資訊革命之後，悄然來到，只要是知識創造、累積、傳遞、應用、推廣的過程中能獲致經濟效益者，均屬於知識經濟的範疇。而教育中的研究、教學、服務正是知識經濟中的主要內容。研究開創知識，教學累積、傳遞知識，服務應用、推廣知識，都與知識經濟息息相關，因此在知識經濟中，教育成為產業將是一明確的趨勢。但教育產業並不是僅侷限於教學的服務，學校教育和課堂教學工作為內容的專業服務固然是教育產業的範疇，但舉凡與教育、學習相關的服務，如提供教學設施與設備、教材教具、文具與器材，留學、升學、就業輔導、教育基金、貸款、保險金融、學生宿舍、餐飲、交通服務等，都屬教育產業的範圍，就是產、學、研結合為特色的校辦產業，亦可包含於教育產業中。教育的相關產業與後勤事業需求極為殷切，也需大量人才的投入。師範院校轉型的過程中，設置與教育產業相關的人才培育科系，如玩具設計、數位學習內容、博物館經營、非營利組織管理等，吸引對教育有興趣、意願的學生就讀，亦是解決過多學生湧入師資培育課程、教育學程與教育學分班的有效方法。
其他的相關配套措施
除了上述的減少師資培育的供應量以及增加教師的需求量之外，尚有許多的配套措施必須執行，一方面是減少師資培育的數量，一方面是保證教師的品質，對教師供需的調節亦有相對的功效：
一、慎選師資培育課程學生：師資培育課程的學生未來都有潛能成為正規的教師，而師資的良窳不僅關係教育品質的好壞，更決定國家競爭力的高低，因此，在甄選學生時不得不慎重。當前各大學決定學生是否適合就讀師資培育課程，大多以學生的學業成績為主要的考量。然而，依據職業的分類，教師雖然教導學生學習知識，教師更是學生的「角色楷模（Role Model）」，必須與學生和善相處，有愛心、耐心，願意將教育當做終身的志業，因此，專業智能固然重要，教師的人格特質更重要。是以，在甄選師資培育課程的學生時，除了學科的條件外，更應有面談、人格測驗等過程，以選擇最適合擔任教職的學生，未來成為「教人不厭、誨人不倦」的優良的教師。
二、實習制度的改變：減少師資培育數量固然是有效減少師資供應量的方法，但是，在一個民主法治的社會中，當民眾有教育的需求時，政府應有滿足民眾需求的義務，因此，嚴格限制師資培育課程的設置與招生名額並非民主國家以及強調大學招生自主的國家應有的作為，何況，有許多的學生選習教育學分班或教育學程僅想備而不用、以應不時之需、或在家中教育自己的孩子。但現今的實習制度，不管是過去的一年或現今的半年，都使許多修習師資培育課程的學生在已經投入大量的時間及經費的情況下，不得不勇往直前，直到獲得教職方才善罷甘休。實習制度是養成優良教師必備的手段，在優良、資深教師的引導之下，新進的「準教師」可以獲得許多親身的經驗，然而，實習的時機卻有再斟酌的必要。較為可行的方式應是將實習制度與新聘制度結合，師資培育課程畢、結業的學生，如果沒有打算立刻進入中小學擔任教師，則可以不必立刻參加教學實習。至於願意擔任教職者，則可直接參加教師甄選，錄取後，第一年的新進教師視同實習教師，學校應指派有經驗的教師予以指導，一年之後，依照現今聘用的規定，新進教師必須經過評估之後方能續聘，實習良好者可以續聘變成正式教師，不適任者亦可於此時加以淘汰。如此的作法，雖然師資培育課程培育的師資多，但真正獲聘、實習、變成正規教師的數量少，也是一種調節師資供應的良好策略。
三、聯合甄選制度：根據「教師法」的規定，教師的遴聘為學校的職權，為促使各校辦理教師甄選公正、公平、公開透明，教育部業於九十三年訂定「公立高級中等以下學校教師甄選作業要點」明確規範甄選作業流程，作為各主管教育行政機關及學校辦理教師甄選作業之參據。然而，因為教師的過度供過於求，在僧多粥少的情況下，隱瞞缺額、甄選不公的情形時有所聞，再加上各各學校自行甄選，不僅浪費人力、物力，且常招物議之外，「待業教師」全省走透透，逐一參加各校的甄選作業，更是費時、費力、費錢。目前已有部分縣市在學校的同意、授權下，舉辦聯合甄選作業，教育行政主管機關似乎可以更有氣魄的舉辦嚴謹的全國聯合請調、甄選作業，不僅可以強制要求各校、各縣市通報教師缺額，亦可杜絕甄選不公的悠悠之口，而更可節省「待業教師」的時間、精力、金錢，何樂而不為呢？
結語
「待業教師」教師走上街頭在國內尚算第一遭，但這亦是一個嚴重的警訊，師資供過於求的現象固然受到師資培育制度的變革與「少子化」的雙重衝擊所產生的必然結果，但其真正的成因卻是近年來經濟低迷，失業率居高不下，大學生就業困難所致。不受景氣影響的職業已成當下大學生失業嚴重時機的最佳選擇，連過去招生較為困難的軍警校院，近年來都已成許多高中畢業生嚮往的目標，一向在社會中受到尊重，工作穩定，而且待遇不差的教職受到學生的青睞當然就不足為奇了。當前，師資供過於求嚴重的程度已到不得不正視的時候，政府面對這樣的局面，除了緊縮師資培育的數量外，挹注更多的財源、徹底實施「小班多師」制度、增聘更多的教師之外，大學科系的調整、實習制度的更張亦不可忽視，而政府增加公共建設、改善產業體質、促進整體經濟發展才是根本解決之道。如果經濟發展得宜，就業機會充裕，學生不再一窩風的搶進教育學程或教育學分班，師資供過於求的狀況方得紓解，現今「待業教師」的民怨自然消解。
參考文獻
楊朝祥（民91）。師資培育是教育成功的基石。國政論壇，第二卷第一期。台北：國家政策研究基金會。
簡炎輝（民90）。邁向專業之前－教師分級的操作。師友，419，P.35-37。
盧宸緯
王順民
劉新圓
