謝明瑞
摘 要
2019年上半年，臺灣進入總統大選階段，政府的所有國政及施政重點均以選舉為考量，忽略兩岸關係的建構，也輕忽中國四通對臺灣的影響深遠。2019年元旦，臺灣蔡總統對於兩岸關係提出「四個必須」和「三道防護」的政治論述，隔日，中共總書記習近平以「四通三化」為對應的主軸；另外，由中國所提出的「三通政策」中，包括1979年的通商、1993年的通郵、1995年的空中通航，以及1997年的海上通航等；2019年，中國再擴大「三通」的內容，進一步實施「四通」與「三化」政策，前者是指「經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通」的「四通政策」；後者是指基本公共服務「均等化、普惠化、便捷化」的「三化政策」，並由三通、四通，再以福建做為中國對台政策的先行先試區域，以達到「應通盡通」的最終目的。而當臺灣進入民粹與激情交織的大選時，執政者以追求轉型正義及粉飾太平為能事，卻忽視中國已悄然侵入臺灣民心的事實，如何解決，仍有待兩岸領導人的智慧判斷，以及兩岸人民的共同努力。
一.前言
1979年，由中國大陸全國人大常委會發表的《告台灣同胞書》中，提及兩岸在「遵循一個中國、直接雙向、互惠互利」的原則下，可實施通郵、通商、通航的「三通政策」；爾後，歷經將近三十年的協商，終於在2008年開始實施海峽兩岸通郵、通航、通商的交流政策，也為往後的兩岸交流帶來重大的影響。2019年，兩岸隔絶已超過一甲子，大陸領導人習近平在大一統的思考邏輯下，對臺政策有了新主張，並提出有關「四通三化」的構想，主要是在習五條的思想前提下，以「四通三化」及「應通盡通」政策之推動與實施，來貫徹習五條的主張，並以達成兩岸和平統一為主要目標。
二.三通與四通
一般而言，四通是三通的再延伸，而應通盡通則是達成兩岸統一的方法，有關三通與四通的歷史背景，簡述如下。
(一).小三通與大三通
1979年，中國大陸提出通郵、通商、通航的「三通政策」，其中，三通又可分為小三通與大三通兩種，前者是指2001年1月1日起，分階段開放金門、馬祖，以及與福建沿海的貨物和人員直接往來，唯「小三通」應只是短暫的權宜之計，往後的進一步交流才是重點；後者是指一般性的三通，即是指海峽兩岸直接通郵、通商、通航的簡稱。
在三通的實務推動上，大三通之前先有小三通，唯仍以大三通為主要考量，亦即在「一個中國、直接雙向、互惠互利」的基本原則下，經過兩會多次協商之後，而於2008年12月15日，在兩岸隔絕一甲子之後，兩岸海空直航及直接通郵的兩岸「大三通」全面啟動，也讓臺灣大陸真正邁入一日生活圈，兩岸人民透過直航互動與往來，為兩岸帶來新的機會與新的希望。
整體而言，1979年，在大陸所謂的兩岸通航通郵與經濟交流中，是將其合稱為「通郵、通商、通航」，臺灣則將中國大陸的主要主張概括為「三通四流」，即通郵、通商、通航與探親、旅遊，以及學術、文化、體育等的交流活動。2008年，大陸海協會和臺灣海基會在「九二共識」的基礎上恢復了協商談判，兩會通過簽署相關協議，兩岸空運直航、海運直航、直接通郵正式實施，大陸企業實現赴台投資，且兩岸全面、直接、雙向的三通政策，得以全面實現。2019年，兩岸小三通已將近19年，而大三通亦將邁入第12年，影響兩岸人民生活甚巨。
(二).三通政策
一般而言，兩岸三通政策是指通商、通郵、通航，其相關內容簡述如下述。
1. 在兩岸貿易方面-通商(1979年)
1979年，大陸方面即開始對臺灣產品開放市場，並給予免稅、減稅等優惠待遇。1978年，兩岸貿易金額為0.46億美元，兩岸通商以後，至2003年，兩岸貿易金額已增至583億多美元，24年之間增加了1266倍，平均每年增加約52倍。因此，早在2002年，大陸已成為臺灣第一大出口市場，臺灣則是大陸第二大進口市場。
2. 在郵政業務方面-通郵(1993年)
1993年，海峽兩岸關係協會與臺灣海峽交流基金會簽署《兩岸掛號函件查詢、補償事宜協議》，兩岸郵政部門正式互辦掛號函件業務。在電信業務方面，1996年，中國電信與臺灣中華電信建立兩岸直接電信業務關係，主要是通過1999年及2000年先後完成的中美、亞歐、亞太海底光纜，建立了兩岸直達通信路徑。兩岸電信部門已開辦電話、資料通信、行動電話漫遊、電視電話等業務。
3.在空中通航方面-通航(1995年，空中通航)
在空中通航方面，1995年12月的澳門航空，以及1996年8月的港龍航空，分別開闢了澳台、港臺航線，實現了大陸經澳門，再到香港，最後是「一機到底」的間接通航模式。2003年的春節期間，為便利台商返鄉過年，大陸曾採取靈活且務實的辦法，批准臺灣6家航空公司共16架次包機，從臺北、高雄經停港澳，再至上海往返接送台商。
4.在海上通航方面-通航(1997年，海上通航)
1997年4月，福州、廈門和高雄之間的海上試點直航開始運行。2001年初，考慮到金門、馬祖民眾的需求，大陸為金、馬與福建沿海地區的海上通航提供協助；雙方使用兩岸資本，並在兩岸註冊的船舶，採用只掛公司旗的方式，開通了兩地海上客運與貨運航線。
事實上，兩岸海運直航已全面改寫兩岸經貿的互動型態，且有利於增進兩岸同胞互相瞭解，在交流與溝通中加強合作，推動兩岸的經濟發展，緩解兩岸緊張局勢，促進兩岸的經貿發展，同時增加兩岸人民的福利。2018年，兩岸三通開放十周年，促進了兩岸人流、物流、資金流，實現了兩岸一日生活圈的願景，也便利了兩岸民眾的往來，為增進兩岸同胞共同利益，以及促進心靈契合有重要的影響，同時也充分說明在「九二共識」的前提下，兩岸關係得以充分發展。
(三).四通政策
2019年1月，中共國家主席習近平發表「習五條」，主要是進一步充實過去「三通」的內容，利用福建的對接關係，繼續促進閩台經濟社會融合發展，發揮對台特色的優勢，而讓福建得以在「經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通」的「四通政策」，以及基本公共服務的「均等化、普惠化、便捷化」等「三化政策」上先行先試，進一步提升兩岸關係的融合發展，如福建與金門之間，在通水、通電、通氣、通橋上等的過程中，可以加快速度，並在「同等待遇」上共同享用資源；亦即根據習五條的規範與內容，若能充分實施四通政策，則中國大陸與臺灣同胞皆能享受到更多均等化、普惠化、便捷化的基本公共服務，再藉由深化兩岸經貿往來，增加兩岸的結合度，從而達到「和平統一」的終極目標。
三.四通政策內容與實施方式
一般而言，四通或新四通政策的實施，可視為是習五點的實踐，有關新四通的實施及其內容，簡述如下：
1.以「應通盡通」為最終目標
2019年2月28日，由榕(福州市)台貿易交流協會探討福州與馬祖通水、通電、通氣、通橋，以及兩岸融合發展，而成為中國對臺政策之「應通盡通」的主要重點。
2.由福建福州先行
一般而言，有便捷的交通才能帶動馬祖觀光的發展，中國大陸希望實現「應通盡通」的政策，並讓馬祖成為福州「後花園」。其中，通橋意味著橋通與路通，同時亦可將開啟新的物流，而物流通，則貨物往來就通。近年來，福州依託對台區位優勢，持續深化榕馬兩地經濟、社會、文化，以及民間基層等各領域交流合作，建立了榕馬磋商會議制度的常態化。2019年，進一步加強福州與馬祖鄉親的交流聯絡，瞭解馬祖鄉親在榕經商、生活、工作、學習情況等，廣泛徵求馬祖鄉親對進一步推動榕馬率先融合發展以及「四通」的意見建議。
3.新四通是習五條的先行指標
2019年元月，大陸國家主席習近平在出席《告台灣同胞書》發表40周年紀念會，重申重要的對台工作方針。即要積極推進兩岸經濟合作制度化，打造兩岸共同市場，並提出未來在經貿、基建設施、能源資源與行業標準上的「新四通」政策，藉以深化兩岸的融合與發展。另外，在習近平所提出的對台5大主張中，或在兩岸經貿的推動上，兩岸要「應通盡通」，同時提升經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通，並從全方面推進兩岸的經貿融合。而在推動新四通的過程中，兩岸可率先實現金、馬與福建沿海地區通水、通電、通氣、通橋等四通政策；並推動兩岸文化教育、醫療衛生合作，社會保障和資源共用，支持兩岸鄰近或條件相當地區基本公共服務均等化、普惠化、便捷化等，因此，新四通的實施內容可視為是貫徹習五條的先行指標。
4.貫徹習五條的兩岸政策
在中國的政治體制下，由中共總書記習近平拋出「習五條」後，即引發地方政府的熱烈回響，在「一國兩制台灣方案」尚待研商之前，兩岸可望以「金馬方案」先行先試。2019年，福建將促進閩台經濟社會融合發展，推動與金門、馬祖的另一種四通，即「通水、通電、通氣、通橋」。2019年元月，中共總書記習近平在「告台灣同胞書」發表40周年紀念會上提出「習五條」，其中，提到在兩岸在「四通」（經貿暢通、基建聯通、能源互通、標準共通）與「三化」（均等化、普惠化、便捷化）的政策推動下，可以率先實現金門、馬祖與福建地區的通水、通電、通氣、通橋，由最接近臺灣的福建著手，先以金門馬祖為前行因子，再進一步推廣到臺灣各地。
四.臺灣大陸政策的修正
在中國的四通與三化政策下，臺灣基於政治與經濟上的考量，執政者必須確實瞭解中國的政治企圖，以及新四通政策對臺灣可能的衝擊，並且誠實面對與因應，而非當中國以「四通三化」政策貫徹其國家最高領導人的兩岸政策時，臺灣卻以加強國內的中央集權，修正兩岸政策，同時延長御任正副總統的訪問中國時間來因應，茲擇要簡述如下述。
1.政治考量下的「金嶝大橋」
一般而言，兩岸在新四通的議題中，以「通橋」的議題較不易產生共識，2009年，雖然前總統馬英九就曾對連接金門、廈門的「金嶝大橋」興建案表達強烈關切，唯經過國防部評估後，發現金嶝大橋為駐中國漳州、泉州的解放軍提供長驅直入的便利，兩個機械化營在25分鐘內，敵軍就可打到金門防衛指揮部門口，基於國防安全或保有政權的考量，最後由當時的經建會否決該案。亦即在政治為先的大原則下，兩岸四通政策的推動會有其困難。
2.加強中央集權
中國透過「四通」與「三化」運動，企圖拉攏金馬民眾，藉此對臺灣政府施壓，蓋因在金馬的特殊環境因素下，統戰金門要比統戰台灣其他縣市要容易。而為了阻止地方政府向中國的靠攏行為，中央除再三說明兩岸關係的權責係由中央負責之外，也對參與大陸兩岸會議的事務提出許多規範，並祭出罰責，而使兩岸事務發展大為限縮，同時也讓臺灣又逐漸回到往昔的中央集權邁進。
3.兩岸政策的再評估
在「習五條」中，主要是以兩岸要「應通盡通」為訴求，金門、馬祖與福建要達成通水、通電、通氣、通橋的四通政策要求，而福建省亦已初步完成向金馬供電和向馬祖供水的「金泉通水」規劃，並加快福建與金馬通氣、通橋。另方面，金門縣府已成立「新四通專案辦公室」，唯陸委會認為兩岸議題涉及中央職權，須由中央政府全盤衡量及審慎評估；同時，對於已正常化的兩岸交流活動予以政策評估，再進一步加以監控，除黨政軍人員的出訪大陸條件更為嚴苛之外，對於兩岸人民、學術單位、民間團體…等以文化交流之名赴大陸訪問，亦祭出多項罰責以資因應，形成兩岸文化交流的中綴現象。
4. 退休高階將領及政務官赴大陸的管制
2018年11月，臺灣九合一選舉過後，執政黨大敗，而大陸情資的干擾被視為是影響選情的重要因素之一；為預防中國對臺灣的政治滲透，也為防止反對黨利用中國勢力而影響選情，2019年2月，民進黨政府決定將限制退休高階將領及政務官赴大陸管制15年的「兩岸人民關係條例」及「國家機密保護法」優先修法。同年5月7日，政府通過國家機密保護法之修正，並於10日公布，明令規定未來政治人物卸任後，若列為國家機密核定人員、辦理國家機密事項業務人員等，6年內應受其原服務機關首長核准後，才能出境到國外。另外，若國家機密核定人員退離職或移交國家機密未滿3年之人員，想出境至國外將受國家機密核定機關視情形延長之，延長期限，除有第12條第1項情形者外(指涉及國家安全情報來源或管道之國家機密，應永久保密)，不得逾3年，並以1次為限，也就是說，重要政治人物涉及國家安全情報來源，應屬永久保密者，未來到中國等地將受更嚴格限制，最嚴重者將永久不能進入中國境內，也就是所謂的「馬英九條款」。
主要因前總統馬英九、副總統吳敦義都是國家機密保護法的管制人員，兩人的管制年限都將在2019年到期，為防止馬、吳兩人在管制年限到期後赴大陸參訪，因此修法阻止，但是否為政治打壓或選舉至上，不同政黨有不同的解讀。
事實上，若回顧過去歷史，至2019年上半年為止，目前仍在世的中華民國正副元首，就任前或卸任後曾經參訪大陸的7位卸任正副元首中，就只有馬英九未曾訪問過大陸。
5.禁止人民參加任何有關「一國兩制」的活動
2019年5月30日，陸委會明令禁止國人、團體參加「海峽論壇」，凡涉及「民主協商」探索「一國兩制」的活動均予禁止，也禁止在台辦理「海峽論壇」相關活動。主要因「習五條」推出後，中國在兩岸交流中置入「一國兩制台灣方案」及定調為「民主協商」，以期達到消滅中華民國的最終目標。因此，政府規定不得違法逕自與中共任何方面簽署協議、備忘錄等文書，且未經主管機關許可，不得進行違法的合作行為或締結聯盟。此外，政府也禁止現職中央機關及所屬事業單位與團體的人員參與有關活動，也不樂見縣市政府組團參加。另外，人民團體或政黨參加海峽論壇，如有從事妨害國家安全或利益的活動，將由主管機關予以禁止或解散。
五.結論與建議
經由前述的分析與說明，可據以列出本文的結論與建議如下述。
1. 1979年，中國大陸提出通郵、通商、通航的「三通政策」，三通又可分為小三通與大三通兩種，前者是指2001年1月1日起，分階段開放金門、馬祖，以及與福建沿海的貨物和人員直接往來；後者是指一般性的三通，即是指海峽兩岸直接通郵、通商、通航的簡稱，兩岸人民透過直航互動與往來。
2.兩岸三通政策是指通商、通郵、通航，其中，1979年開始兩岸貿易的通商，1993年的通郵，1995年的空中通航，以及1997年的海上通航等；2019年，中國再擴大「三通」的內容，進一步實施「四通」與「三化」政策，前者是指「經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通」的「四通政策」，後者是指基本公共服務「均等化、普惠化、便捷化」等的「三化政策」。
3. 海峽兩岸的新四通政策固然重要，但雙方因政治不同所衍生來來的問題也必須加以解決，否則臺灣的損失可能會更大。
4.臺灣九合一選舉過後，執政黨大敗，而大陸情資的干擾被視為是影響選情的重要因素之一；為預防中國對臺灣的政治滲透，也為防止反對黨利用中國勢力而影響選情，政府通過國家機密保護法之修正，明令規定未來政治人物卸任後，若列為國家機密核定人員、辦理國家機密事項業務人員等，6年內應受其原服務機關首長核准後，才能出境到國外。另外，禁止人民參加海峽論壇，以及禁止任何有關涉及「民主協商」探索「一國兩制」的活動。
5.在中國的四通與三化政策下，建議臺灣基於政治與經濟上的考量，執政者必須瞭解中國新四通政策對臺灣可能的衝擊，並且誠實面對與因應，而非當中國以四通政策貫徹其國家最高領導人的兩岸政策時，臺灣卻以加強國內的中央集權，修正兩岸政策，禁止人民參加政治主題活動，同時延長御任正副總統的訪問中國時間來因應，唯如何有效解決，仍有待兩岸領導人的智慧判斷，以及兩岸人民進一步的努力。
參考文獻
謝明瑞(2016)，蛻變中的兩岸論壇，國家政策研究基金會。
謝明瑞(2016)，兩岸青年攜手創業，國家政策研究基金會。
謝明瑞(2018)，中國大陸31項惠台(對台)措施對台灣的影響，國家政策研究基金會。
謝明瑞(2018)，中國大陸改革開放40年與兩岸關係，國家政策研究基金會。
謝明瑞(2018)，中國一帶一路規劃與臺灣新南向政策比較分析，國家政策研究基金會。
謝明瑞(2018)，中國惠台政策與台灣青年就業，國家政策研究基金會。
謝明瑞(2019)，優勢互補的兩岸青年創業，國家政策研究基金會。
財團法人
國家政策研究基金會
李正修
楊朝祥
王順民
劉新圓
