再談台灣有線電視政策－從NCC的設立說起

摘要

國家通訊傳播委員會（National Communication Commission，NCC）自2006年3月1日揭牌至今，即將屆滿兩年，而首屆NCC委員任期也將結束。在這一年多的時間裡，隨著NCC的設立，台灣通訊傳播產業生態有了些許變化，例如，傳播匯流管制法令的整備與訂定，讓部分新興產業的發展依法有據，而監理架構的改變，也打破傳統媒體管制的界線等等是。因此之故，許多新傳播科技產業得以大放異彩，包括行動電視、中華電信MOD之類的IPTV業者，以及無線數位電視平台等等。但是，有線電視產業的發展似乎進步不大，尤其廣受矚目的數位有線電視平台的推廣也遭到了嚴重的挫折。

本文擬針對NCC設立後所提出之有線電視產業相關政策，剖析有線電視產業之現況並試圖提出未來可發展之方向，以提供NCC及政府相關單位作為參考。

壹、前言

近年來，隨著資訊與通訊科技之革命性進展，數位化與寬頻化成為全球性的傳播發展趨勢，不僅通信服務種類不斷推陳出新，更出現通訊傳播多面向（例如服務、網路、終端、平台、內容等面向）之匯流發展現象。數位匯流科技不但打破傳統媒體之間的界限，也讓原本各自獨立的資訊、通訊及傳播三個產業，越來越難以區隔。

而正當全球都在迎接數位匯流及電視產業數位化的同時，台灣數位化的腳步卻停滯不前。政府大力推動無線電視產業的數位化，但卻忽略普及率已達八成五的有線電視業者。具有民營背景的台灣有線業者由於在推動數位機上盒的過程中受到一波三折，也甘於守成，以不變應萬變。至於一般民眾，因收視習慣早已固定，更表現出冷漠以對的態度。

儘管NCC於2006年五月所提出的「國家通訊傳播委員會95年度施政計畫」中，亦認為「目前有線電視數位化之進展仍然緩慢，數位服務普及率僅5.6％」[1]，應「持續推動有線電視數位化」，並「調整現有有線電視經營區過於零散或規模過小之情形及准予業者跨區經營之可行性」[2]，但縱觀目前NCC所提出的政策，對於即刻拓展有線電視數位化普及率發展之策略卻相對匱乏，而相關法令遲遲未能鬆綁也讓有線電視業者發展受限。

貳、NCC提出之通訊傳播政策

在首屆委員即將卸任之際，NCC提出了《通訊傳播管理法草案》，作為未來法令整備的基礎。而此法之管制原則共十二項，分別為：

一、邁向中高度匯流趨勢

二、採層級模式之三層結構，依水平層級功能別做差異管理

三、通訊與傳播之規範應視其特性分別處理

四、法案架構採取單一立法（統一式立法）模式

五、以業務執照分類為主，與事業資格分離

六、資源執照依業務需要獨立發給

七、網路、服務分離原則

八、廣電模式特殊處理原則

九、減少政府干預，市場機制優先

十、落實媒體自律及引進社會他律機制

十一、經營之無間隙接軌原則

十二、專用通訊傳播之定性與管理

由上述「管制原則」可知，在NCC規劃的藍圖中，傳統媒體既有之規範與界線將被打破，而未來整個通訊、傳播及資訊之數位科技匯流，基本上涵蓋了法令政策、營運平台、傳輸平台、多元內容、數位終端，以及應用服務等面向的匯流。

此外，在監理管制的方向上，則分為「基礎管理層」、「營運管理層」、「內容應用層」。第一層為基礎網路層，包含有線與無線之寬頻基礎網路之建制及執照；第二層為營運管理層，即3+1網之營運平台，所謂中央廚房，業務範圍則包含執照發放、營運監督，可用電信法及廣電法來加以管制與監理 [3]。

以主管機關的角度而言，目前NCC所監理的數位平台則包含了數位無線電視平台、數位有線電視平台以及電信業者提供的視訊多媒體內容傳輸平台 [4]。而在有線電視產業的部分，目前NCC規劃之有線電視數位化之政策，分為近、中長程方式加以推動。近程目標主要是推動整理網路升級，頭端與接收端皆為網路升級的範疇，以分區、分階段方式推廣數位機上盒；中長程目標則鎖定於引進平台競爭機制、實施頻道分組付費制度，放寬有線電視經營區 [5]。

為因應各種數位平台公平競爭之所需，NCC也根據國外經驗，配合分階段大規模檢視、解體、重構。更者，政府政策制定者和監理者須考量內容（廣告、內容配額及數位版權管理）、公共義務（內容的接取、基礎建設及公共廣播服務之必要性）及市場扭曲等三個面向（Harrison，2007）。

2006年，歐洲通過「影音媒體服務指令」(Audiovisual Media Services Directive；以下稱AVMSD指令)，其中為因應歐洲數位匯流所衍生的新型服務修相關法令，以達成歐洲「i2010歐洲資訊社會2010年（i2010 European Information Society 2010）」倡議所揭之四大目標（Harrison，2007）[6]：

一、為歐洲之資訊社會及媒體服務創造一個開放且競爭的單一市場。

此目標亦為i2010之首要目標，以促進市場競爭、刺激投資及研發，並提升消費者權益。有鑑於此，前揭AVMSD指令揭示的管理架構目標係以平台中立的精神，制定現代化的影音內容服務之協調管理規則。所謂平台中立，意味不管是以何種平台傳送，相同的規範是用於相同類型服務。此套規範並非取決於傳送平台，而在於服務的本質，因此該規範區別線性影音服務（或廣播）和非線性服務，其中線性影音服務包括網際網路電視、串流技術或網路撥放，而非線性服務則例如隨選影像服務。

二、透過政策的匯流，以鼓勵技術的匯流。

三、提高在ICT研究領域80％之投資額度。

四、縮減資訊優勢及資訊弱勢族群間的落差。

在「平台」的概念之下，對未來的有線電視產業來說，高度的科技發展將使得媒體所具有的「雙向互動性」更為重要，同時也將改變媒體的形式及內容。在形式方面，有線電視不再如過去一般只能做單向傳輸，而將賦予閱聽眾及消費者高度的自主權；至於在內容方面，寬頻化能讓傳輸內容更為豐富，影像化程度更高。

參、對台灣有線電視產業業的衝擊與影響

美國「全國有線電視與電信協會（National Cable ＆ Telecommunications Association，NCTA）」於2007年5月舉辦的研討會與展覽中，提出了以下三個重要宣示與標語：

一、Cables：No Limits

二、Competition Works ＆ Consumer Wins

三、Cable fixed my TV…speeded up the Internet…made phones better, cheaper, more buttons.

由以上三個標語即可得知，有線電視產業未來的發展方向將會朝向「低管制」前進，且在激烈競爭中仍以保護消費者權益為努力目標，讓數位有線電視成為多功能的媒體平台。而根據美國消費性電子協會（Consumer Electronics Association，CEA）在2007年12月底公布一項調查指出，美國已有50%的家庭擁有數位電視機。此數字顯該產業已跨越一重大門檻， 2008年數位電視機的銷售將會持續成長。其中，推估消費者會特別青睞高畫質數位電視(HDTV)，預計在明年美國銷售的數位電視中，將有79%為HDTV [7]。

但在台灣的情況卻無法如此樂觀。即使在系統集團化及私募基金進入有線電視產業之後，台灣與國外的產業發展卻有越來越大的落差。以美國為例，美國政府近幾年來對於數位有線電視的發展，提出諸多明確的政策及方向，因此數位有線電視的推展相當順利。根據NCTA的統計資料顯示，截至2007年3月為止，美國數位有線電視的訂戶數比率已經達到51.4％。但NCC在同年8月的統計資料卻顯示，台灣的數位有線電視訂戶數僅有507,638戶，普及率僅達10.2％，相較於2006年的5.6％，兩年僅成長5％。由此可看出台灣數位有線電視產業目前所面臨發展停滯的嚴重性。

若深究數位有線電視產業當前的瓶頸，可細分為以下四點 [8]：

一、由於民眾對有線電視數位化的認知不足，而業者也擔心其對數位化的投資無法回收，加上中央及地方主管機關對於數位費率各有不同看法，都造成障礙，以致於有線電視數位化至今仍無法普及。

二、數位化的過程中，有線電視業者必須兼顧類比與數位頻道，以及面對訊號轉換期間因頻道減少產生的爭議，若非由政府擔下責任，當機立斷，做出政策性決定來主導變革，此一原屬技術性的問題，仍將難以解決。

三、業者免費提供訂戶機上盒的方式及數量迄無定論，加上機上盒規格標準尚無法統一。

四、現階段數位頻道內容不足，同質性的頻道不斷繁衍，並未實質上達到頻道內容豐富性的提高，導致民眾對於收視費用及將增加而數位頻道並未相對提升感到不滿。

1994年政府甫開放有線電視執照申請時，台灣各地區參與的業者可說是盛況空前，但由於市場規模之不足，促使系統業者紛紛進行自發性的整合，原本620家播送系統，經過購併與自然淘汰，如今只剩下62家有線電視系統。台灣的有線電視業者不僅在推動有線電視數位化時遭逢困境，還必須面對電視產業市場更多的新競爭者，如「無線電視數位平台」、「公共廣播媒體集團」及「中華電信MOD」等IPTV電信經營者，而有線電視業者又因受到法令限制，難以形成規模經濟。更者，政府在大力推動「無線電視數位平台」及「公共廣播媒體集團」之際，卻獨獨缺乏數位有線電視產業發展的規劃。倘若政府無法提出對有線電視業者發展有力的政策，又顧及消費權益之神聖不可侵犯，而不時以法令限制其發展，將可能導致產業生態形成惡性循環，使業者怠於提升節目品質，終而提及全民的福祉。此外，現有之本土業者可能會面臨經營上的困境而倒閉，或一一被外資廣電集團收購，凡此均非政府當局或全民所樂見。

NCC於2007年6月開放中華電信「MOD大電視」，曾被視為是重擊台灣有線電視產業的主要原因；而NCC早在5月21日通過的《固定通信事業發展條例》，先替MOD的適法性問題提出解套方案，更讓有線電視業者腹背受敵。雖然有線電視產業的MSO（Multiple System Operator）在換照時，咸表示在三年以後將能達到全區雙向的目標，但MOD目前即已有能力在全區提供完整的互動系統，若MSO未來的視訊服務無法提供基本的隨選視訊功能，將嚴重影響其目前的市場佔有率，後續更可能飽受中華電信「光世代競爭 [9]」的威脅。

由於台灣有線電視系統產業屬分區經營型態，各區有不同經營特性，同時我國有線電視經營區小於行政轄區，MSO遂與地方主管機關形成特定之政經關係，並與當地文化脈絡相連；儘管因其掌握地方資源而佔有相對優勢，形成現階段電信業者進入有線電視產業所面對之門檻 [10]，但有線電視業者在遲遲無法全面數位化的局勢下，欲與可全區經營的中華電信MOD分庭抗禮，無非是參加了一場既不公平，又難以致勝的競賽。

根據《有線廣播電視法》第二十一條規定：「系統經營者與其關係企業及直接、間接控制之系統經營者不得有下列情形之一︰

一、訂戶數合計超過全國總訂戶數三分之一。

二、超過同一行政區域系統經營者總家數二分之一。但同一行政區域只有一系統經營者，不在此限。

三、超過全國系統經營者總家數三分之一。」

揆使眼下台灣經濟條件及有線電視產業市場規模，類似前述有關市場集中之法規限制似可適時、適度予以放寬，甚至完全開放有線電視跨區經營，以兼顧競爭及發展；另外，政府主管部門亦應及時提出強而有力的數位有線電視輔導辦法，並加以落實，在維護市場公平合理競爭前提下，得能促使產業發展，並提供消費者更優質多元的服務。

肆、結語

在有線電視產業遭逢生存發展危機之際，我們期許政府單位及主管機關能盡速修改不合時宜的法令，並在考量公共安全、保護消費者、產業健全發展及照顧弱勢族群的原則下，訂定合適的數位有線電視發展政策，及時跟上先進國家的進程。同時我們也希望有線電視產業加強雙向互動與網路改造，或以異業結盟的方式進行業務合作，開創TV-Mail、TV-BLOG、TV-Commerce、VOD…等創新服務，在未來與無線電視台數位化及電信經營者競爭中取得優勢。

一旦法令政策更加完備後，業者必須將應用性的服務建立在營運、傳輸、數位終端等三種平台之科技匯流上，並創造出過去有線電視與MOD均無法提供之殺手級應用服務，方可在競爭激烈的通訊傳播產業中，找到大有可為的藍海新方向，進而躋身國際市場，再創台灣奇蹟。

[1] 「國家通訊傳播委員會95年度施政計畫」，國家通訊傳播委員會，2006年5月30日，P20。

[2] 「國家通訊傳播委員會95年度施政計畫」，國家通訊傳播委員會，2006年5月30日，P9。

[3] 通傳會新聞（NCCNEWS），第一卷第一期。2007年4月28日出刊。P12。

[4] 通傳會新聞（NCCNEWS），第一卷第三期。2007年6月28日出刊。P6。

[5] 通傳會新聞（NCCNEWS），第一卷第五期。2007年8月28日出刊。P10。

[6]通傳會新聞（NCCNEWS），第一卷第二期。2007年5月28日出刊。P28。

[7] 「調查：美國已有過半家庭擁有數位電視」，iThome online新聞電子報，2007年12月31日。資料來源：http://www.ithome.com.tw/itadm/article.php?c=46950。

[8]通傳會新聞（NCCNEWS），第一卷第五期。2007年8月28日出刊。P10。

[9]「光世代競爭」：中華電信目前大力推動之寬頻升速活動，將一般寬頻網路升級為光纖寬頻網路，擬提升資料傳輸時，雙向互動之流暢性。

[10]通傳會新聞（NCCNEWS），第一卷第二期。2007年5月28日出刊。P16。